健全人大促进审计整改落实配套制度措施

吴健茹+++朱殿骅+++李莹

2007年1月起施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）第十九条规定，“常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告”，标志着人大监督审计工作机制的正式建立。2015年8月，中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过了《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》（以下简称《意见》），是贯彻落实“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”这一改革任务的有力举措，在进一步推动审计查出问题整改工作、加强和改进人大预算审查监督工作等方面发挥了重要作用。2016年3月，全国人大常委会听取审议了国务院关于审计问题整改情况报告并进行专题询问，标志着人大监督审计整改机制的首次建立运行。长期以来，受到行政型审计体制的制约，审计监督的权威性不足，屡审屡犯现象经常发生。人大监督审计整改机制的建立，能够有效弥补行政型审计监督体制的不足，从立法机关这一更高层次来监督政府的经济活动，必将有效遏制屡审屡犯现象的发生。然而，《意见》对于人大监督审计整改所作的仍大多是方向性、框架性的规范，要使这一机制有效落地运行，还需要进一步健全相关的配套制度和措施。

一、健全人大促进审计整改落实配套制度措施的必要性

（一）是进一步完善人大促进审计整改落实机制的内在要求

要想有效遏制屡审屡犯现象的发生，离不开健全完善的人大促进审计整改落实机制。当前，《意见》仅搭建起了人大促进审计整改落实机制的主梁，想要搭建起人大促进审计整改落实机制的四梁八柱，则还须进一步健全与之相关的配套制度和措施。《意见》中明确，要把听取和审议审计查出突出问题整改情况报告同开展专题询问等监督形式结合起来，把督促审计查出突出问题整改工作同审查监督政府、部门预算决算工作结合起来，改进报告方式，加强督促办理，增强监督实效。对于如何进一步落实整改责任、改进报告方式、完善报告内容、做好审议保障、增强监督实效和加强督促办理，还需要相关配套制度措施进一步予以细化。

（二）是进一步巩固審计成果强化整改落实效果的必要举措

八二宪法明确了国家审计机关在国务院的领导下开展审计工作，建立起了行政型的审计监督体制。审计机关隶属于行政序列，有利于发挥行政权高度集中统一的优势，在制度建立初期有效保证了审计监督工作的有效开展，为国家审计事业的开局和起步打下了坚实的基础。随着社会经济环境的发展，行政型审计体制的弊端逐渐暴露出来，国家审计陷入行政权内部监督、自我监督的境地，监督压力无法充分传导给有关行政部门，导致屡审屡犯现象的发生。健全人大促进审计整改落实配套制度措施，能够将立法机关引入到审计监督过程中来，打破行政权自我监督的困境，强化审计机关向行政部门的压力传导，进而有效化解当前审计整改中存在的整改落实难、责任主体问责难和长效机制构建难的突出问题。

（三）是进一步丰富人大常委会监督权行使方式的有效途径

监督权是各级人大常委会的一项基本职权，是人大对“一府两院”进行监督的媒介。《监督法》明确了以下几种人大常委会监督权的行使方式：一是听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告；二是审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；三是法律法规实施情况的检查；四是规范性文件的备案审查；五是询问和质询；六是特定问题调查等。《意见》在《监督法》的基础上将人大常委会对审计查出突出问题整改情况的监督作为一项常态化的监督内容予以固定下来，是对《监督法》中关于听取和审议审计工作报告这项监督方式的有力补充，对于深化人大常委会对“一府两院”的实质性监督具有重要促进作用。

二、当前人大促进审计整改落实中存在的主要问题

（一）方法手段运用不活

《意见》制定颁布以来，地方各级人大常委会也相应制定了《关于审计查出突出问题整改情况向人大常委会报告的办法》等相关制度规定，以强化对审计整改落实情况的跟踪监督。但是从制度运行情况上看，地方人大机关对审计整改落实情况的监督大多还局限在听取并审议审计工作报告、审计整改报告上，《监督法》所赋予的检查、询问、质询、调查等方法手段运用不足。在监督形式上，地方人大机关对审计整改落实情况的监督与对政府和部门的预算、决算的审查工作还未能够有效结合起来，对审计整改落实情况的监督成果未能得到有效利用和转化。

（二）信息公开程度不足

良好的信息公开是确保监督效果的必要条件。当前在人大促进审计整改落实工作中，信息公开在广度和深度上都还存在不足，这在很大程度上制约了审计整改落实的质量效果。一方面，国家审计机关在信息公开上还存在不足。我国虽然也建立了以审计结果公告为代表的国家审计信息公开机制，但其在信息公开的广度和深度上与美国等西方发达国家最高审计机关公布的审计报告还存在较大的差距。2016财年，美国审计署共计在其网站上公布了853份审计报告或证词，这些报告短则数十页长则上百页，详细记录了审计动机或目标、审计发现的问题、审计建议以及被审计单位的回复，这对审计整改落实能够起到很好的推动作用。另一方面，各级人大机关在促进审计整改落实的信息披露上还存在不足。人大机关对在促进审计整改落实所作的检查、询问、调查等相关工作的信息披露还不够好，这在一定程度上影响了广大群众了解人大在促进审计整改落实方面所作的工作，从而无法有效发挥群众监督和舆论监督的效果。

（三）问责追责力度不强

当前国家审计领域的问责大多体现在将违法违纪问题线索移送纪检监察机关、司法机关、公安机关上，对审计整改落实不力的问责还有所欠缺，这程度上纵容了屡审屡犯现象的发生。部分审计机关在对审计整改的跟踪检查上还做得不到位，存在重审计查证、轻整改落实的现象，致使一些尚未达到移送条件的财经违法违纪问题不受被审计单位重视，虽然审计机关指出了但最终也未能得到有效整改。当前，审计整改与被审计单位领导干部的任免、表彰奖励等组织人事管理制度还未能有效挂钩，致使相关领导干部缺乏足够压力去推进审计整改落实工作。endprint

三、健全人大促进审计整改落实配套制度措施的对策

（一）丰富监督方法手段

今后各级人大机关应当将促进审计整改落实嵌入到预算审查以及其他的日常监督工作中去，综合运用《监督法》所赋予的监督职权和方法手段，切实提升人大对审计整改落实情况的实质性监督。一方面，要灵活运用监督职权。各级人大机关应当充分运用《监督法》所赋予的询问权、质询权、检查权等监督职权，坚持以问题为导向，瞄准重点领域和重点方向对审计整改落实情况进行监督检查。人大机关还应当加强与审计机关的沟通协调，将人大监督权与审计监督权整合起来，努力形成监督合力。另一方面，要丰富拓展监督形式。各级人大机关可以将听取和审议审计整改情况报告与审查预算决算、进行专题询问、开展专项调研等监督形式结合起来，切实搞好对审计整改落实情况的跟踪监督。必要时，人大常委会还可以就审计查出突出问题整改情况报告作出决议。

（二）健全信息公开制度

健全信息公开制度，能够降低立法机关、行政机关、审计机关与社会公众之间的信息不对称，从而有效将社会监督和舆论监督引入到对审计整改落实情况的监督中来，进而提升监督的质量效果。从源头上，应当进一步加强政府信息公开的立法工作，对《政府信息公开条例》的规范进行深化细化，适时制定颁布《政府信息公开法》，确保形成政府信息公开的刚性约束。对审计机关而言，应当进一步健全审计信息公开制度，在目前审计结果公告制度的基础上进一步提升信息公开的广度和深度，确保审计查出问题情况和整改情况能够全面地对外公布。对于人大机关而言，应当进一步做好审计整改落实监督工作的信息公开，通过会议直播、举行听证、公开调研报告、决议等形式让社会公众了解人大机关的审计整改落实监督工作，并将公众和舆论的力量引入到监督工作中来。

（三）完善问责追责制度

缺乏问责追责的监督工作必然只是对监督对象的“软约束”，要想让审计整改成為对相关单位和个人的“硬约束”，必须进一步完善问责追责制度。为此，各级审计机关应当在每次审计前做好对被审计单位在以往审计监督中执行审计决定情况和采纳审计建议情况的跟踪检查，对突出问题屡查屡犯、屡禁不止的单位、部门和领域，对经督促仍未解决的重大问题，要深入剖析原因，实施重点监督，必要时要向本级人民政府或有关领导机关作出专题报告，提请有处理权的机关进行督办，并督促相关部门对负有责任的领导干部进行问责追责。人大机关、审计机关应当做好与组织部门的沟通，通过制定制度规定将审计整改落实情况与干部的任免调配、表彰奖励等事项结合起来，对审计整改落实不力的相关责任人不得予以提拔和表彰奖励。

（作者单位：陆军勤务学院军队财务审计系，中央军委机关事务管理总局服务局）endprint