试论地方人代会存在的问题及对策

张天科

一年一度的各级人民代表大会会议，是人大代表履行职权的基本形式和主要平台。总体而言，长期以来，地方人代会在地方政权建设、民主法制建设和经济社会发展中发挥了重要作用，会前准备、会中审议、会后落实等运行程序逐步规范完善，真正实现了人民当家作主，充分体现了人民代表大会制度的优越性。但毋庸讳言，一些地方人代会在实际运作中存在着—些与形势任务不相适应的问题，需要改进和完善，主要体现在以下几方面。

一是会前准备不足。目前，地方各级人代会大部分安排在年初召开，由于时间仓促，会前一些准备工作刚刚展开，还未理出头绪，就急忙举行人代会，只能是疲于应付；加之新年刚过，上年财政经济计划完成数据一时统计不出来，下年的预算和计划指标又把握不准，提交上会的材料变数较大，难以事先审查，不能为人代会审议决策提供客观真实和可靠翔实的依据。有的会前不组织代表进行有针对性的调研，不倾听民声，不征求民意，提交会议的报告和材料闭门造车，既不回应社会关切，又不顺应民意，追求的仅是华丽的辞藻，“假、大、空”；有的临近开会才仓促上阵，通知有关人员，结果只能是忙乱无序，没有章法。

二是人员到会不齐。召开人代会，本是区域政治生活中的一件大事，很庄严、很神圣。按理说，一般一年一次人代会，作为人大代表应积极参加；“一府两院”和政府组成部门负责人应自觉列席会议。可实际上，在一些地方人员到会不齐，代表到会率时高时低。有的出、列席代表“两头（开、闭幕）到一到，中间往回跑”，你开你的大会，他忙他的事。虽然召开全体会议时的到会率情况尚好，但在分组讨论时往往出现“首次讨论像模像样，二次讨论三三两两的情况”。

三是讨论发言不够认真。由于代表原所处地位和知政情况不同，听审报告难以深入，抓不住重点和要害。在分组讨论中，往往表现为领导代表发言滔滔不绝———说不完；行业代表发言三句不离本行———面太窄；基层代表发言三言两语就打住——无话说。有的缺乏从宏观上审时度势去审议，而是说来说去话小局；有的凭电视上看的、老婆孩子说的、单位同志议的话题论短长，局限在浅层次上议大事；还有的则是套话多、好话多、空话多、废话多，评功摆好头头是道，提起建议一头雾水，如此种种，当然使审议质量难以提高。

四是代表议案、意见少。一方面会前组织代表开展视察调查少、征集议案少，会上不会写或写不出像样的议案；另一方面为了图省事、怕麻烦，一些市、县级人代会干脆直接就不列议案，有议案的也全部作为批评和意见、建议处理。致使在一些地方，出现议案和批评意见越来越少，有的甚至是零议案这种非正常现象。

五是会议质量不高。目前市县两级人代会仅仅满足于听听报告、审批决议，过程序了结事。从形式上看严肃有余，开法不活；从内容上看，程序性的多，实质性的少；法律赋予县级以上人代会的十五项职权行使的很不到位，询问和质询、特定问题调查、罢免等手段很少用过。

之所以会产生上述问题，笔者认为主要有以下三个方面原因。

一是会议安排不合理，舆论导向不正确。近年来有的地方为了节省开支、图简单省事，往往以改进会风、反对“四风” 为由把人代会会期一压再压，少数乡镇人代会甚至是“一天會议半天开，读完报告就散会”，造成会议期间连把所有议程依法定程序过一遍都相当紧张，更没有时间去安排充分酝酿和开展民主审议；有的地方不是把主要精力放在思考如何依照法律程序、组织开好人代会上，而是把注意力放在了安排代表吃好、住好和传达领导讲话上，导向有偏差；还有一些人常常把人大看作是中看不中用的“橡皮图章”， 认为召开每年一度的人代会只不过是走走形式而已，因而造成了一些领导思想上不够重视，分组审议不参加，代表讨论发言谝闲话，多是敷衍了事图应付。

二是少数代表认识不高，素质较低。一些代表由于政治理论、法律与政策水平不高和宏观知政度低，加之学习培训未能及时跟上，不知该如何在人代会上为民代言、履职尽责。既提不出合理化的意见建议，也难以在会中有的放矢地讨论审议，成为聋子的耳朵“样子货”；还有一些代表是“双重身份”，且多是党政机关或“一府两院”及有关方面负责人，这种既是执法者又是监督者的双重身份，造成了本应分工而有所制约的权力之间的交叉、混杂，本该参会积极履职却成了会议的旁观者，代表的主体作用难以有效发挥。

三是民主气氛不浓，缺乏宣传力度。按理说，人民代表大会是民主的殿堂。召开人代会是为了民主议事决策，反映社情民意，推进民主法制建设，促进“一府两院”工作。而目前由于人代会会期制度设计上的不完备、运行上的不规范和对外宣传上不公开不透明，代表参与管理地方国家政治、经济、文化事务的渠道不够畅通，社会关注不高。尤其是乡镇一级召开人代会，人代会和年度安排会议一起开，代表作用难发挥，行政化倾向比较明显，民主议事决策的气氛不浓，加之缺乏报纸、电视等新闻载体的宣传，往往形成了“你开你的会，我种我的地”的难堪局面，既制约着人代会的影响力，又减弱了广大人民群众的参与度和对开好人代会的作用力。

那么，如何才能改变这种不良现状，组织开好地方人代会呢？结合上述问题，笔者认为，应从以下五方面抓起。

一是要提前做好会议筹备工作。提早做好各项筹备工作是开好地方人代会的重要基础。“凡事预则立，不预则废。”县乡年度人代会一般安排在年初1月份召开，这就要求在上年12月中下旬开始筹划会议的筹备工作。首先要制订工作方案，起草好安排意见，并就召开人代会的有关问题向同级党委专题报告，组建筹备机构，拟好会议文件和各项工作报告，做好会务、秘书、材料、组织、宣传、后勤、安全保卫等准备工作。其次要依法适时召开人大常委会会议，听取关于人代会筹备、举行人代会的情况说明，听取并通过人大代表资格审查委员会关于本级代表变动情况的报告，审议决定人代会召开时间、列席会议人员，拟定会议议程（草案）、补选办法（草案）等。再次是协调落实起草好人大、政府、法检两院和财政预算、经济计划“六个报告”，下发会议通知，落实参会人员，督促有关部门和人员及时进入“角色”，才能打好有准备之“仗”。同时要重点组织人大代表围绕人代会议题和社会热点问题开展会前视察，走访选民，广泛听取意见，为在大会上讨论发言、提出议案和审议决策提供情况与依据。endprint

二是要确保会议时间。召开地方人代会必须依法定的内容和程序办事，这就需要有必要的时间作保障。在举行人大会议依法行使职权时，绝不能怕麻烦、图省事，随意缩减会议时间和工作程序。原则上省市一级人代会应安排5～7天，县区一级人大会议不能少于3天，乡镇不得少于1.5天。这些时间规定要求包括尽力提前将工作报告草稿发到代表手中，以便熟悉了解报告内容；有足够的时间进行大会报告和分组、代表团及联组审议，提出议案建议，以保障代表履职行权，充分发表意见；换届选举时有充裕的时间熟悉了解和联名提出候选人及对候选人进行酝酿、选举等。只要是必要时间，就必须给足，否则，往往会欲速而不达，影响会议的实效。

三要严格会议要求。在我国，人代会既不同于党政的某项工作会，也不同于劳模表彰会，是一个参政议政的高规格的会议，在社会政治生活中的性质、地位和作用十分重要。依法按时出席或列席人代会，不仅是权力机关议事决策履职行权的客观要求，也是法律的明确规定。目前地方人大及其常委会应在合理压缩会议范围、适当减少列席会议人员的基础上，完善代表履职考核制度，实行会议签到通报制，迟到早退的要提出批評，无故两次以上不参加或缺席人代会的要劝其辞职，终止其代表资格，尽力扭转人员到会不齐、会议要求不严的现象。

四要深化会议审议。审议报告是人代会的重头戏，广纳代表建议，是改进各项工作的基础。时下要把充分发扬民主组织好会议审议作为提高人代会质量和效果的有效方式，审议大会提交的工作报告时，大会主席团成员要带头参加分组审议，并要注意引导代表围绕会议主题讨论发言，客观评价工作，指出问题，提出建议；同时可选择1-2个专题，组织代表进行大会联席发言，政府组成部门和人民法院院长、人民检察院检察长应旁听大会报告和对相关报告的审议，注意听取不同意见特别是那些中肯的、尖锐的批评意见，广纳良言，修改完善会议材料，努力使会议报告和大会作出的决议、决定更符合实际；代表提出的询问和联名提出的质询案，要责成有关机关到会作出说明、回答质询，接受代表的批评，改进工作；会议通过的决议、决定要客观科学，充分吸取代表提出的建设性意见，广泛集中和体现民智、民愿、民意。

五要增强会议效果。一方面要改进会议开法，变封闭式会议为开放式会议。比如，在做好大会一系列工作的前提下，在会议内容设置上除原有的报告、审议、选举、决议等以外，可否增加若干选举和人大任命干部向大会述职、部门承诺、当选人员发表施政演说，组织代表实地参观考察等；在讨论审议形式上，既可分团分组审议，又可大会发言、联组审议等。会议除设立会议旁听席，邀请市民旁听外，还可积极拓展多种渠道，如设立热线电话，尝试建立“代表通道”，开辟群众接待室，开展网上论坛、多方征求意见等方式，广泛动员群众参与人代会的会议审议，组织开展现场询问、质询、评议和测评，以便会议广纳民智、反映民意。另一方面要聚焦民生热点，积极回应社会关切，充分发挥宣传部门、人大自身和报刊、广播、电视等各种新闻媒体的作用，大张旗鼓地公开、及时宣传报道人代会的重要活动和情况，进一步增强人代会的公开性、透明度、及时性和广大人民群众的参与性，切实保障和促进人大代表知情议政和当家作主的权利，不断推动民主法制建设的进程。

（作者单位：陕西省宝鸡市金台区人大）endprint