美国等国家和地区议会专业能力建设及其借鉴

李翔宇

20世纪以来，随着社会政治、经济、技术、文化的发展，议会所面临的压力也在增加，工作的专业化、技术化程度越来越高，各国议会开始改革以逐步适应政治生活对议会履职提出的更高要求，而改革的主要特征之一就是加强和完善国会助理体系。同时，智库作为专职从事公共政策咨询研究的外围力量，也积极发挥作用，共同为议会及议员履职提供有力的专业支撑。本文从对其他国家和地区议会辅助机构建设情况和智库对国会发挥影响力两个方面进行分析，并提出对我国人大辅助机构及决策咨询体系建设的意见和建议。

一、其他国家和地区议会助理体系及辅助机构建设情况

当代各国议会助理体系一般包括专业辅助机构、委员会助理、议员个人助理。其中，辅助机构建设为国会和议员在收集资料、分析问题上提供了专业技术协助，承担大量技术性、专业化的调查评估和研究任务，协助议会及议员有效开展立法和监督工作；委员会助理类似我国人大机关各专门委员会和工作委员会人员，主要为委员会开展工作提供政策分析、议程推进等基础性服务；议员个人助理则一般由国会支付费用、签订格式合同，但议员自行雇佣，为议员立法问政和选区服务提供秘书性服务。

（一）美国国会有关情况

美国国会助理制度受到总统制下“三权”分立制衡的宪政结构影响。在国会早期历史上，行政部门规模很小，制宪代表关注的是如何防止国会权力滥用，对行政权滥用不太注意[1]，参、众议员分别到1885年和1893年配个人助理，1900年各委员会设置全职助理，但一直数量极少。20世纪行政系统日益膨胀后，国会为迎接繁重庞杂的工作的严峻挑战，于1946 年成立组织联合委员会，专门负责研究改进国会的组织结构。委员会在调查中发现，不仅国会议员，而且几乎所有的专家学者都抱怨国会的专业助手太少。“国会对调查力量和称职助手的缺乏是惊人的，有时甚至达到可笑的程度，使国会不得不依赖政府部门和私人组织散发的‘传单或报纸的报道，把它们作为立法的基本依据。”此后，国会助理规模逐步扩张，但1974年国会改革以前，国会为了获得现行计划与立法提案的相关信息与建议，仍不得不大量地依赖行政部门。正是由于对行政部门的不信任（主要是越战和水门事件的影响），国会通过重组法，设立4个专业助理机构，依靠自己的力量收集信息、调查情况、分析问题，进而检视和评估行政部门的表现及建议，或者由国会自己提出更多的议案，以捍卫自身的权力，对行政部门实行有效地制衡。其后，美国发展了最庞大的国会助理体系，规模足足为世界排名第二的加拿大国会（约3000多人）的九倍，国会助理体制的确立，使得国会各项工作“如虎添翼”，可以完成立法、监督和选区服务的繁重任务，提高了质量，不过同时也带来预算飞涨，影子立法，效率低下等问题[2]。相比較而言，在助理群中，议员个人助理一般年纪较轻，学历低，流动性高；委员会助理年长经验丰富，往往是律师或某方面专家，流动性不大。而专业辅助机构的研究人员，大多拥有高学历，均为各领域专家，流动率也相对偏低。4个辅助机构运作情况如下：

一是国会研究服务处（CRS）。美国国会研究中心是设于国会图书馆下的公共政策研究机构，专门服务于国会议员，被称为国会的思想库，其研究报告以深度、准确、客观闻名。1970年代后，为增强其分析研究能力，国会不断扩充其编制，增派高级专家，从事广泛的研究。目前，下设7个研究处，分别是：法律处、经济处、教育与公共福利处、环保与自然资源处、外交与国防处、政府处和科学政策研究处；2个图书资料处：图书资料服务处和国会资料参阅处。另外，国会研究部还设有几个技术性很强的处室，负责协调跨处项目的研究，如分析与计划办公室、国会议员与委员会关系办公室、信息处、语言服务处、自动化情报服务办公室等。共有700多名受过高等教育和训练有素的工作人员，每年预算6000多万美元，90%以上用以支付工作人员薪金。主要服务内容包括：1.就立法问题、听证会有关事宜以及常设委员会撰写审议报告时提供咨询。2.提供《国会研究部报告》《问题简介》《资料袋》等日常分析报告。3.提供网络信息数据服务和对议员及议员助理的培训等。为应付源源不断的咨询和研究要求，经常委托学术界和其他机构进行研究，并不定期举办各种研讨会[3]。

二是会计局（GAO）。美国两大政策评估机构之一（另一机构是联邦政府预算局），专门建立项目检查评估处，对政府根据现行法规所拟计划及其施行成果的检核和评估，针对联邦政府所提有关检讨或评估施政计划之报告，重新加以分析与鉴定，进而拟定办法向国会提供建议。定期检查政府各部门管理和使用国会拨款的结果，并出具分析报告。目前国会每年都拨出大量经费从事公共政策计划的评估工作，会计局在全国性计划的影响性评估和计划测量性评估两方面都有相当好的表现，其审计师经常被派往有关委员会协助调查问题[4]，因此，会计局被称为行政机关的“监察者”，在地位上却是国会的“仆人”[5]。

三是预算局（CBO）。国会预算局在辅助国会行使预算权力方面提供信息和技术保障。20世纪70年代国会改革中发现，虽然国会各委员会有些专业职员，但还远远不能胜任预算编制审查的复杂任务，行政部门提供的信息，往往也会倾向为自己的预算请求辩护，为了客观公正审查行政部门的预算，国会必须自己设立辅助机构，为国会编制预算服务[6]。预算局人员两百多，由经济、预算和会计专家组成，没有鲜明的政党属性和政策倾向，保证了其所作的收支预期更为谨慎而中立[7]。每年1月底，对经济及预算展望提出报告，并于总统提出预算后一个月内，针对所提预算书，相应提出另外一份经过专业判断后的预算供国会参考，让国会于审查总统预算时有较为客观的衡量标准。

四是科技评价办公室（OTA）。在立法过程中提供科技评价[8]。

（二）英国和日本议会有关情况

同属实行议会制国家，两国的执政党议员都能够从虽然不具有党派政治色彩，但绝对更为庞大、有力的政府部门处得到所需的资源与帮助[9]。尽管如此，两国国会仍发展了较为庞大、完备的助理体系。endprint

英国国会助理体系主要包括了个人助理、委员会助理和国会图书馆。其中，下议员的个人助理2005年时的人数是2580人。办事处下属委员会办公室近200人，设立法工作服务室、海外办公室、记录室、文书室以及法律服务、技术与科技办公室等。国会图书馆是专门辅助机构，拥有230名职员，为所有议员提供标准严格且立场中立的研究与咨询服务。研究人员皆具有优秀的资格与能力，其研究成果在国会内外受到相当尊重，如议员曾在会议进行中说“这是根据图书馆研究指出的”，这段发言内容便多半不会遭受挑战。研究人员会接受议员们的特定请托进行研究，也会针对法案以及其他重大时事议题自行提出研究报告。值得注意的是反对党的前座议员在得到图书馆研究人员的专业协助上，有着特别深刻的需求，他们需要研究人员协助他们提升专业化的政策能力，而内阁大臣们（执政党议员）对图书馆的依赖小很多[10]。

日本国会除为议员配备个人助理外，规定各常任委员会设调查室，设一名专门人员任室主任，10名左右调查员，为各委员会提供各项立法服务。国会法规定法制局和图书馆是国会的专门辅助机构。其中，法制局设局长一人，共有72名左右的职员，主要任务是针对议员个人提案，从构想参与到相关立法调查和评估方面提供协助；图书馆设调查和立法考察局，则对一般性的国内外立法资料进行搜集、整理和分析，提供议员参考[11]。

此外，其他不少国家和地区也相当重视国会专门的研究辅助机构建设。如我国台湾地区立法院设法制局和预算中心两个辅助机构。前者主要从事立法政策和法律案的研究、分析、评估和咨询事项，外国立法例及制度研究等；后者主要负责政府预算、角色及相关法案的研究、分析、评估和咨询。两个机构的研究成果都比较突出，日益受到立法委员办公室和相关行政部门重视[12]。澳大利亚国会图书馆的议会研究机构有专家80名。

二、智库积极为议会提供专业辅助支援

智库在19世纪便已存在，但政治及社会各界开始重视它对公共政策的影响力，则是最近几十年的事。以美国为例，由于美国草根式民主深入人心，意见表达及集团游说很发达，议员必须在政策选择时，广泛咨询各方面意见和看法，因此国会议员及助理对专职从事咨询研究分析的智库之需求与仰赖度也随之增加，智库专家也乐于发挥其长才，尽任何的可能推销自己的意见和主张，国会助理和智库专家之间，彼此为达成目的遂演变成一种共生的现象。

（一）智库在国会政治中发挥作用的基础条件

一是运作模式及研究的独立性。美国智库一般是组织上不隶属于政府或企业实体的非营利组织，通过多种途径筹集经费，政府对智库的支持主要是享受免交所得税和优惠政策，并鼓励和提倡社会各界对智库捐赠。如美国智库强调独立性为第一原则，传统基金会成员认为，“有人说传统基金会是共和党的研究机构，这是不确切的，应该说我们的政治理念与共和党更为接近，研究是独立的，不受党派影响，只有站在客观的立场上，才能使公众折服。”澳大利亚的智库运作市场化，各个智库联合或独自开展调查、研究、论证，一旦研究成果被政府采用，就拨付给相应的工作经费予以奖励，有时智库也接受政府机构委托开展专题研究，事先予以一定经费支持。欧盟区智库虽然受到政府资助较多，但也强调研究的独立性，即研究过程与结论不受政府、政党、企业、利益集团的影响，结论具有客观性和科学性[13]。

二是具有一定政治倾向。这是智库在西方国家国会运行中实施影响力的主要因素，因为国会是政党政治发挥作用的主要场所。如前所述，美国不同智库有不同的政治立场，而且有提倡政治主张，因此智库往往与一些政党交往密切，进而渗透到国会政治。而欧盟区智库的典型特征就是政党属性。如英国智库被称之为威斯敏斯特模式，只有隶属于政党或具有党派倾向的智库，才能借助政党力量更多参与公共政策的制定[14]。德国政府则长期资助各主流政党成立的基金会，无论该政党在野或在朝，都有一笔可观的预算来研究政策或办活动，以利于各政党议员提升专业问政品质。澳大利亚的反对党也组成“影子政府”，积极利用智库研究成果，推行政治理念和政策建议。

三是不主张具体的政治利益。这是智库在影响国会决策时与利益团体及其他游说团体等非政府组织的差异，因为利益团体的首要任务，是立竿见影地直接干预或影响政府施政，手段较为激烈。而智库往往由于享有免税待遇，其立法游说活动受到严格限制，为了保持免税资格，必须和政治性活动保持一定距离[15]，因此，智库对政治理念倡导上较为迂回渐进，不提出直接的政治诉求，对国会发挥影响力主要是向国会及议员推销其政策理念和方案。

四是应用型人才优势明显。智库属于脑力型人才密集的机构，专职研究人员通常是所做领域内最好的学者和政策分析家，待遇高过大学同类研究人员。在选举政治下，智库往往为政治界输出具有丰富专业知识的人才，而卸任后的议员及官员时常加入智库从事政策研究，这种旋转门机制强化了智库的实践应用型特点，使智库的政治理念和方案更容易被决策者接受。

（二）智库在国会政治中发挥作用的主要体现

第一，智库更积极而富有弹性，适宜为专项政策咨询服务。以美国为例，包括国会研究中心在内的4个国会辅助机关本质上是以业绩为取向的文官体系，国会支援机构以提供咨询、决策分析等较不具党派色彩的技术专业咨询，因此，其组织、功能、角色较为明显、固定而少变化。大多数研究员相当资深，已经建立起有经验和知识渊博的声誉，很容易帮助新进的国会议员抓住问政的重点，熟悉问政的方式和本质，在这方面为议员提供协助较大。而智库则在议员或助理出现专项政策需求时，提供更快速的资料。

第二，智庫具有特定的政治立场，更适宜为个体议员服务，凸显其政治理念。国会研究中心不可有任何政治立场，对议题也没有特别的主观意识，完全呈现问题的事实面，任何一个议题都需要陈述正反两面，对政策也不具任何或企图有任何的影响，国会助理通常主动向国会研究中心索取有关议题的分析报告，国会议员通常会采用他们特别想强调的几个点作为问政的主要论点，而并非全然采纳。国会研究中心专家也认为，基于问政的需要及国会议员的党派色彩，国会研究中心所作的研究分析，无法完全满足国会议员的需求，因此，议员或助理同时也会就特定议题向意识形态接近的智库索取研究报告。一位任职共和党籍众议员的国会助理表示，他们所触及议题相当广泛，每个助理需负责四至五个领域，他们不可能精通所有领域，因此，与意识形态接近的智库学者专家保持密切的联系，可以解决很多他们应接不暇的问题或具时效性的问题研究报告。他进一步说明，共和党籍国会议员助理大多向传统基金会和美国企业研究所索取研究报告，一来彼此之间熟识，容易直接联系上并要求协助，二来因为具有相同或相近的意识，所撰写报告内容不至于与所属国会议员的政治理念相差太远，而这类智库对国会议员的积极主动，也使此间除了公务外，常有联谊性或研讨性质的活动或聚会，联络管道更畅通。endprint

第三，补充国会研究中心研究力量之不足。国会研究中心研究人员虽然充足，但每个研究主题人数却有限，以535位参、众两院议员的数量看，研究中心人员所提供的服务仍相当有限，智库弥补了不足[16]。

（三）智库发挥作用的具体方式

智库向国会提供智力支持的具体方式主要是：智库学者出席国会听证会发表言论，发表简报及研究论文，出版涵盖各类政策议题的摘要报告及完整的研究，并就多种议题分别向国会议员发行简报，以及为立法当局各部会及专案小组提供咨询服务。大部分智库设立联络处以便与国会议员和助理维持关系，邀约国会议员及助理出席学术会议或社交活动，如美国国会研究中心办公室的看板都张贴智库的活动宣传，随处可以找到智库的文章或活动告示，研究人员在撰写分析报告时，时常参考智库学者文章。

其中，在国会听证会发表言论是美国智库发挥影响力、与决策者近距离沟通和交流的经常性正式渠道。这类听证会类似于我国人大工作中召开的专家论证会和征求意见会，但程序更为正式，是各委员会或小组委员会在立法过程中开展调查、听取意见的主要方式[17]。各个智库都会密切关注委员会组织的听证会，竞相借助国会听证会的平台展现自己对政府决策的影响力，通过听取智库专家意见，有助于议员得到决策的方案信息，在议员之间凝聚政策共识，也能够引起社会的广泛讨论和关注，因而成为国会立法过程中十分重要的经常性活动。在听证会上，智库作为“出点子者”是作证人，议员为听证人。作证者陈述完毕，各议员会轮番从各自角度针对提案展开提问。每次听证会都形成听证笔录和报告（其中听证笔录有固定格式，需交当事人审核签名），被收入参、众两院的《国会议事录》和《每日文摘》等官方记录文件。外界往往将智库学者每年多少次被国会邀请去听证作为评价智库影响力的主要标准[18]。

综上所述，20世纪以来，美国国会发展呈现专业化趋势，注重通过借助专业辅助机构和智库的专业能力，为国会有效行使立法权和监督权提供有力保障。这一趋势与现代公共政策过程日趋复杂化、专业化密切相关。在信息化、科技化时代，早期代议士凭借自身卓越才华和品质，以受托人的身份独立行使立法问政权已经变得不太可能，议会要真正有效地实施宪法赋予的权力，必须寻求来自自身或外围的专业力量支持，这也是各国议会建设和发展的基本经验。

三、加强我国人大及其常委会辅助机构建设和决策支持体系建设的对策建议

（一）加强人大的专门辅助机构建设

从功能主义的角度看，我国的人大机关工作人员，与其他国家和地区议会助理体系中的委员会助理和专门辅助机构人员具有可比性，都是为代表机关履行职责提供辅助支持的人员。但显然与二十世纪以来各国议会致力于提升其专业化水平的趋势相比，目前各级人大机关的人力配备和专业水准还远远不够，也不足以适应新形势下人大常委会履职的能力要求。必须适当扩大自身辅助机构建设，增强人大机关专业化水平，为提高人大及其常委会履职和工作水平提供有力人才保障。孙哲建议，要从战略上高度重视建立和完善我国人大助理制度的必要性和紧迫性，建立和完善专业辅助机构建设[19]。广东省关于加强广东新型智库建设的意见在“（十二）增强党委、政府所属政策研究机构决策服务能力”一节中也指出，省人大要加强智库建设，开展人民代表大会制度和中国特色社会主义法律体系理论研究。因此，建议借鉴发达国家国会辅助机构建设的经验，加强人大常委会立法、财经等工作机构建设，增加编制配备，并引进高学历或具有一定资质的法律、经济、会计等领域的专门人才，专职从事相关领域研究分析和评估等技术性工作，为常委会履行立法、监督权提供专业能力支撑。建议适应大数据时代的要求，增强人大机关运用定量研究方法开展数据处理和信息分析筛选的专门力量，为人大各委员会开展调研、评估等提供方法和信息支持。建议借鉴各国国会图书馆研究中心的经验，进一步加强人大研究机构建设，配备充足的研究人员，专门从事人大制度和地方人大课题理论研究，为常委会履职提供优质的参谋助手服务。

（二）优化高校社科机构等第三方智库参与人大工作的机制

当前我国的决策咨询体系建设还不够完善，要积极借鉴国外智库与议会合作的经验，加强机制建设，进一步规范和密切人大与高校社科机构等第三方智库的合作，积极为人大增强专业能力提供有力支撑。

一要建立科学立项机制。要健全课题招标或委托制度，明确凡属第三方提供的咨询报告、政策方案、调研数据、评估报告等，均可纳入购买服务的范围，并采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等多种方式引入。科学合理选择适当的委托主体是关键，要坚持按需购买、以事定费、公开择优、合同管理的原则，在深入调研和考察的基础上，根据课题研究的目的和内容，以适当形式确定委托主体，努力构建公开公平公正、科学规范透明的立项机制，切忌盲目指定。如对独立性要求较高的一些评估项目，可以全国范围内招标的方式确定委托主体；对专业性要求较强的课题，则可采取定向委托方式确定。

二要优化委托研究机制。在委托第三方起草法规草案时，不能“一托了事”，要积极发挥常委会有关工作机构和人大专门委员会的作用，适时、适度介入，做好配合协调，掌握起草情況，协助赴政府有关部门开展调研，将立法工作者熟悉立法业务、政府部门了解实际情况和专家具备专业知识的优势充分发挥出来，提升立法草案的质量，避免立法资源浪费。要做好重要的专项委托的提前规划，如调查了解到，立法评估涉及启动、调查、座谈、论证、草拟报告等工作流程，工作量较大，有关机构建议评估时长为评估协议签订后3个月为宜。

三要健全成果的评估验收机制。要坚持以质量创新和实际贡献为导向的评价办法，在委托合同中，明确成果验收的细则和质量标准。为改善单一用户评价客观性不足、验收评估容易流于形式的弊端，可以考虑以公开发布或公开召开评估会议的方式进行成果验收，努力构建用户评价、同行评价、社会评价能够有机结合的评估机制。同时，鉴于我国特有的科研评价体系，且当前智库仍以科研机构为主，根据调查了解的情况，建议省人大常委会工作机构可与省社科研究规划办公室等部门协调研究，将省人大委托的重大专项课题特别是地方性法规草案建议稿列为省社科基金项目，常态化地纳入省级纵向科研课题的范围，成果的评估验收由省人大与有关社科管理机构共同开展，调动科研人员积极性的同时，也有助于保障成果质量。endprint

四要适当时候启动决策咨询服务方面的地方立法。广东省加强新型智库建设的意见提出，要研究制定政府向智库购买决策咨询服务的指导意见，规范购买方和服务方的责任与义务。考虑到购买决策咨询服务涉及知识型产品的生产和转让，涉及的权利义务关系及认定责任的标准较为特殊，牵涉主体也比较广泛，而且随着智库建设日渐昌茂，各类咨询服务、评估调查等必将在决策领域广泛沿用，在治理体系现代化建设中起到重要作用，因此建议适当时候启动地方立法对相关领域予以规范和调整。

五要推动人大制度领域的专业智库建设。广东省在省内各高校广泛建立立法咨询服务基地，不仅为地方立法提供了有力支持，也激发了中青年教师参与立法研究的积极性和热情，从长远看有利于增强地方立法的智力和人才储备。人大机关可积极与高校社科机构合作，推动加强立法、监督、选举等方面的人大智库建设。要积极鼓励人大制度理论研究，在国家及各省的哲学社会科学的项目申请指南中适当增加人大制度理论、立法学等方面的选题，推动相关领域的学术研究和实证分析更加兴盛。

注释：

[1][5][11]王书君：《论西方议会监督制度》，中国社会科学出版社2010年版，第54、58、113页。

[2]孙哲、信强：《国会山庄里的隐形政府：美国国会助理制度评估》，载《美国研究》2001年第4期。

[3]蔡晨风：《美国国会助理人员及机构》，载《人大研究》2000年第6期。

[4]曹俊汉：《迈向评估审计的新纪元：美国会计总署结构与功能的研究》，载《欧美研究》2000年12月。

[6]孙翠雯：《美国国会的预算监督制度》，载《学习时报》2008年3月7日。

[7]刁大明：《国家的钱袋：美国国会与拨款政治》，上海人民出版社2012年1月版。

[8]参阅美国国会研究中心于2012年12月发布的关于美国国会助理体系建设的研究报告。

[9][10]【英】罗伯特·罗杰斯、罗德里·瓦特斯：《英国国会》，五南图书出版股份有限公司2009年版。

[12]田丽虹：《国会助理工作手册》，博硕文化股份有限公司2013年版，第54～55页。

[13][14]李文良：《歐盟区智库发展特点及启示》，载《人民论坛》2013年第35期。

[15]关琳等：《美国智库独立性拷问》，载《光明日报》2015年6月17日。

[16]郭寿旺：《华府智库对美国台海两岸政策制定之影响》，台湾淡江大学美国研究所2001年度博士论文。

[17]美国社会广泛存在的利益集团及其院外活动，为相关利益群体参与国会政策过程提供了条件，法案的相关利益群体往往通过游说影响议员的投票和政策选择，所以美国立法听证会并不需要将听取利益相关方意见作为主要功能，而是议员广泛地听取专家学者和社会各界看法的主要途径，因而，智库专家作为出点子者，往往被邀参加听证会。这是与我国立法听证会功能取向上的存在的主要差异（我国立法法关于立法论证会、听证会的规定见第三十六条）。

[18]冯钺：《智库与公共外交》，http：//www.charhar.org.cn/newsinfo.aspx？newsid=7731.

[19]孙哲：《全国人大制度研究》，法律出版社2004年版，第332、334页。

（作者单位：广东省人大常委会）endprint