地方（省级）人大常委会组成人员结构优化研究

扶松茂

地方人大常委会的效能提升关键还是要激发人大常委会委员的履职意识与人大工作积极性，同时，要优化人大常委会的组成人员结构，不仅要考虑面上的代表性，更重要的是要提高人大常委会工作的实效性、连续性。

人民代表大会制度是中国共产党在马克思主义理论指导下，汲取前苏联苏维埃制度发展的经验教训，结合中国革命和社会主义建设实践，探索出来的中国特色社会主义的政体形式与根本政治制度。党的十八大以来，中国进入全面建成社会主义小康社会的新阶段，中国共产党积极推动国家治理的顶层设计改革，加快推动我国治理现代化的进程。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，既是保证党长期执政、人民民主与依法治国的根本制度安排，也是实现国家治理现代化的制度支撑。

党的十三大以来，中国共产党代表大会报告都一再强调，要加强国家权力机关组织建设，优化人大常委会组成人员结构。党的十三大报告就曾指出，要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。此后，党的十六大强调，要优化人大常委会组成人员的结构。党的十七大、十八大继续强调，要加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构。尤其是党的十八届三中全会提出人大制度要与时俱进。习近平总书记在人大六十周年讲话中，强调始终坚持党的领导，推进人大制度发展，提出要加强和改进人大工作。新的形势和任务对各级人大及其常委会工作提出了更高要求。要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推動人大工作水平提高。党的十八届四中全会，强调要增强人大的立法主导性，增强对政府规范性文件的审查等，这更进一步注重人大制度在推进中国法治建设中的作用，提高了对人大及其常委会运转效能的要求。党的十九大报告再次强调人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。

在运行实践中，我国人大会议一般一年才召开一次，全国人大会一般不超过2周，县级以上地方人大一般不超过1周，乡镇人大有些就开半天会。这种会期安排，在客观上要求县级以上人大闭会期间，人大常委会承担行使国家权力机关的职责。因此，要增强人大制度的支撑作用和运转效能，势必要不断提升人大常委会的运转效能。在党中央与同级党委的领导下，地方人大常委会的效能提升关键还是要激发人大常委会委员的履职意识与人大工作积极性，同时，要优化人大常委会的组成人员结构，不仅要考虑面上的代表性，更重要的是要提高人大常委会工作的实效性、连续性。人大常委会作为人大闭会期间行使国家权力的机关，不仅负有立法、重大事项决定、人事任免、对“一府两院”的监督，以及组织服务人大代表工作等常规性的工作，还要积极回应社会重大关切、人民重要诉求和代表聚焦事项。在我国社会主义各项制度趋于完善的新的历史时期，人民群众与社会机构法治意识日趋增强，社会利益诉求日益多样化，人民群众维权意识不断强化、维权形式丰富化，社会利益调整需要有序地纳入法制轨道等，这些都对人大常委会的各项工作提出了更高的要求，对人大常委会工作效能提出了更高的标准，这就更需要一支代表性适当、结构合理的精兵强将来充实并推进人大常委会的工作。

一、人大常委会组成人员数量与结构现状

根据宪法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会由主任、副主任若干人，秘书长、委员若干人组成；县、自治县、不设区的市、市辖区的人大常委会由主任、副主任若干人和委员若干人组成。地方各级人大常委会组成人员的名额是按照一定的标准确定的。其中，省、自治区、直辖市35人至65人，人口超过8000万的省不超过85人；设区的市、自治州13人至35人，人口超过800万的设区的市不超过45人；县、自治县、不设区的市、市辖区不超过29人[1]。省、自治区、直辖市的每届人大常委会组成人员的名额，由省、自治区、直辖市的人民代表大会依照上述标准，按人口多少确定。自治州、县、自治县、市、市辖区每届人大常委会组成人员的名额，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会依照前面标准，按人口多少确定。每届人大常委会组成人员的名额经确定后，在本级人民代表大会的任期内不再变动。

人大常委会组成人员在总数确定的情况下，基本上是从执政党的比例与委员的代表性角度来考虑代表结构安排。首先当然要保证中共党员在常委会组成人员中超过半数以上的比例，基本上占比不低于63%；其次，委员代表性主要还是依据身份和职业来确定，并重点考虑来自民主党派、群团组织等代表。在实际上安排中，地方党委、组织部门在考量人大常委会组成人员的结构性时，考虑更多的仍是政治素质、代表阶层、转岗安排，这不免就更多地考虑了来自党政领导干部、大型企事业单位、群团组织、特定群体与部分社会精英的代表，并且比例结构基本固定。如某直辖市人大常委会结构按照规定一般党内70%，党外30%，女性15%（实际上达25%），这些结构已经相当固定。

近年来，人大常委会组成人员结构上一个新的趋向，就是驻会代表比例不断增加，累计能达到50%。为了保证人大常委会能常规性地发挥作用，必须保证足够人数的驻会代表，因为人大常委会讨论、审议与作出决定，都有法定的人数要求，因此逐步增加驻会专职代表的比例，是保证人大常委会正常运转的基本要求。

二、地方（省级）人大常委会结构现存问题

在新时代，要让中国特色社会主义民主落实、管用，需要更充分地发挥人大制度吸纳广大人民群众参与国家与社会事务管理的功能，也必然要求人大常委会在人大制度日常运转中发挥更重要的作用。但是，实际上，目前人大常委会委员的数量与结构安排，难以适应人民群众不断增强的民主诉求、积极参与国家与社会事务管理的要求。人大常委会在实际运行中，在数量与结构上都存在一些明显的问题。

1.人大常委会组成人员数量难以满足民主性、代表性与工作任务的要求。我国地方各级人大常委会组成人员名额是由地方组织法规定了一个幅度，但是各级人大常委会组成人员数量仍不到本级人大代表总数的 1/10。组成人员数量少，便于召开会议，但对人大代表及人民群众的意见、诉求与要求的代表性必然受到影响。当前各级人大常委会组成人员的数量主要是一种习惯性的工作安排，不能反映社会人口变化、社会群体分化、利益诉求多样化的社会政治现实。常委会组成人员人数过少，很难体现民主性的一面，宪法和法律赋予人大常委会立法、决定、任免、监督等多项重要职权，组成人员数量少会导致民主基础薄弱，很可能使人大常委会的决定出现法律性很强，但民意性不足的情况。人大常委会组成人员数量少，极大地限制了人大常委会组成人员结构安排，往往导致领导干部委员比例过高，使得人大常委会委员的代表性受到严重影响。同时，人大常委会人数少，但人大的大量工作是靠人大常委会来负责运行的，尤其新时代，党中央要增强人大立法主导性，更加凸显了人大常委会的人手不足的状况。因此，各级人大常委会组成人员规模亟待进行科学、合理的论证，有些地方人大在人大常委会组成人员数量上有所增加，如上海市增加了区县人大常委会组成人员名额，规定区县人民代表大会常务委员会组成人员为十五至三十五人，人口超过一百万的，常务委员会组成人员不超过四十五人。实际上，总体上扩大各级人大常委会现有人数是迫切的现实需要和基本趋势。endprint

2.人大常委会组成人员的专职化比例仍需提高。为了加强人大常委会的工作，使常委会组成人员能够集中精力、保证时间，同时为了加强对“一府两院”的监督，我国1982年宪法就规定人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，这是推动我国人大常委会组成人员专职化的重要举措。实际上，人大常委会组成人员虽然不在“一府两院”兼任职務，但人大常委会组成人员在党派、群团组织、国有企业、事业单位以及民营企业担任领导职务的比例依然很高，兼任各种职务占的多数。目前，我国地方人大常委会组成人员专职比例有了较大幅度提高。上海市规定区县人大常务委员会专职委员比例应当达到50%以上。重庆市市委要求人大常委会委员专职比例要达到50%，目前重庆市人大常委会专职比例为44.4%，力争达到50%以上。陕西省逐步将县级人大常委会专职组成人员比例提高到60%以上。人大常委会组成人员专职比例低，不仅带来人大常委会开会和视察、调研时，组成人员的出席率和参与率不高，而且由于时间、精力的投入不足，常委会委员投身人大工作的效果与积极性也大打折扣。另外，目前专职代表按期到任的比例偏低。往往是到本届人大结束时一些驻会代表才能真正到人大常委会发挥代表作用。驻会代表不能及时到位履职，严重影响人大常委会，尤其是各专门委员的整体运行效能。因此，提高人大常委会专职委员的比例，保证专职委员按期到岗工作，是保证人大常委会高效运转的迫切需要。

3.人大常委会组成人员的专业知识结构有待优化，具有专业背景的委员比例较低。人大常委会各项工作实际上都是需要相当强的专业知识能力，但现有的委员结构安排中对专业人士的比例考量显然不足。目前，人大常委会组成人员的学历层次普遍提升，但具有精深专业知识背景的委员普遍偏少，十一届全国人大共有161位常委会委员，只有14位有法律背景，不到10%。人大常委会作为国家权力机关，其立法活动以及听取审议工作报告、专题询问、执法检查等监督活动，往往需要大量的专业知识，这些知识不是靠人大代表培训就能解决的。其实，党的十八届四中全会就明确提出“增加有法治实践经验的专职常委比例”，就是对人大常委会组成人员的知识结构提出了具体的要求。特别是法律、财经、环保、规划等专业知识的欠缺，导致人大常委会部分组成人员处于“工作深入不了、问题发现不了、建议对症不了、看看举手算了”的状态，极大地损害了人大常委会工作的严肃性和权威性。尤其各级人大常委会组成人员中相当比例的是从其他党政、企事业、群团组织等的领导岗位退下来的，对立法工作和立法专业知识都不熟悉，更加凸显了人大常委会组成人员专业知识的不足，因而，有必要逐步增加人大常委会组成人员，尤其是有精深专业知识的专职委员的比例。

4.人大常委会委员总体上年龄偏大。人大常委会主任、副主任以及专门委员会主任委员，大多数都是从其他党政机构领导到人大后担任的，总体年龄偏大，经常出现“一年看看、二年谈谈、三年干干、四年帮帮、五年拜拜”的现象。这样不仅不利于人大常委会工作的有效推进，而且强化了“退人大二线”的不当看法和懈怠思想。人大常委会组成人员年龄偏高与我国干部人事管理制度有关，是我国各级人大常委会普遍存在、也是长期存在的问题。人大常委会组成人员年龄大，有经验丰富等优势，但也有精力不足、进取不够等负面影响。同时，担任人大常委会及各专门委员会比例领导职务的委员年龄偏大，也使组成人员很难继续留任，从而导致大进大出、换届断层。从现实情况看来，降低常委会组成人员平均年龄，形成合理的梯次结构，是激发人大活力，保证人大常委会工作进取性、连续性与稳定性的必要措施。

5.人大常委会组成人员中官员比例偏高，不能充分反映各群体利益。目前，各级人大常委会组成人员中，担任过或正在担任单位领导职务的委员比例偏高，有些地方人大常委会甚至有三分之二是带“长”的，那些有日常社会基层体验的代表比例过低。人大常委会组成人员官员比例偏高与党对人大系统的干部管理，混同于党政其他系统的干部管理思路与方式有较大的关系。将人大常委会领导岗位的委员与其他党政干部领导岗位相应匹配，必然导致人大常委会组成人员中官员比例偏高。领导干部到人大常委会担任委员并不必然带来问题，但官员领导比例高，加上年龄大等因素，必然影响人大常委会的利益代表性、整合性。

6.重视基于身份的代表性，忽视基于选区的代表性。在人大常委会组成人员数量确定的情况下，在实际安排中，就只好根据代表的身份和职业进行布局，尽可能照顾到方方面面，以此来体现代表性。实际上，身份及界别与代表的代表性之间很难划等号，为了满足身份广泛性的要求，导致出现许多“三个代表”“四个代表”（即一个代表代表来自不同身份的群体）的情况，事实上，具有某一职业身份的代表，并不一定就能反映该职业的民意与利益，确实有些委员，积极关注的群体与表达利益，与其自身的职业身份与界别并无关联。只有突破职业身份与界别等同于代表性的观念，才能真正合理优化人大常委会的结构。在人大常委会委员中，来自各选区的代表，尤其来自基层选区的代表数量非常少。

三、国际性大都市/地区议会的比较

我国地方人大常委会组成人员的数量不调整，结构优化基本上很难实现。因此，我们对若干国际大都市/地区议会的组成人员数量、下设机构与会期进行比较（见表1），可以对我国人大常委会组成人员数量调整提供参考。

通过该表可见，在人口过千万的大都市/地区议会/立法机关组成人员都超过了100人，而且这些都市/地区议会会期也比较长。伦敦、纽约市议会人数较少，与其地区自治制度安排有关，大伦敦区下面各区有相当高的自治权与能力，大伦敦市议会管辖的区域与事务相对较少，而且25名议员的主要工作就是监督市长。

四、优化我国地方（省级）人大常委会结构的若干建议

（一）保证人大常委会高效运转、扩大人大常委会代表性，都需要适时增加省级人大常委会委员数量

党的十八届三中全会提出人大制度要与时俱进，人大在推进人民民主、协商民主方面都有大量工作需要推进，党的十八届四中全会深化依法治国改革，要体现人大的立法主导性，并要对政府规范性文件进行审查。《立法法》将立法权下放，也会增加省级人大对设区的市级人大及其常委会立法的备案审查工作压力。这些都加大了省级人大及其常委会的工作，尤其是省级人大常委会的立法性工作在数量与质量上都大大提升。需要有充足的代表数量，才能比较有效地保证人大常委会及各专门委员会的高效运转。同时，省级人大常委会要考虑来自各民主党派、社会团体、大型企业、重要事业单位及党政机构的代表席位，从而使得来自基层一线的代表数量极为有限，为了密切人大常委会与基层群众、地方各级人大及其常委会的联系，势必需要增加省级人大常委会的代表人数。再对照国际大城市人口数量与议员比例，建议适时增加人大常委会组成人员数量。人口过千万的省级基本应达到100人，人口过亿的省份甚至可达120人。

（二）吸纳来自不同选区的人大代表

人大代表人选历来强调来自不同民主党派、界别、党政机构、大型企事业单位的席位安排，而来自市、区选区的人大代表往往很难保证一个选区一个人大代表进入省级人大常委会。这极大地限制了省级人大常委会的地方代表性。因此，建议要保证来自市、区的选区至少有一位人大代表进入省级人大常委会。

（三）增加省级人大常委会驻会代表人数，保证人大常委会及专门委员会正常运转

人大常委会的正常运转必须保证会议出席人数比例，人大专门委员会的工作开展也对出席人数有要求，以往由于驻会代表人数少，致使有些专门委员会很难正常开展工作。党的十八大以来，各级人大常委会驻会比例都有所增加，根据要求可以达到50%以上，实际上，这一比例仍可适当提高，省级人大常委会委员驻会比例达委员数的三分之二比较合理。这样，可以保证省级人大及各专门委员会有充足的委员开展工作，保证省级人大常委会及各专门委员会高效运转。

（四）建立适合人大常委会运转的党管干部机制

人大常委会委员管理基本上是按照党管干部原则一体管理的，在确定省级人大常委会委员时，都会考虑到一定的干部级别。但是，在法律上我国人大代表、包括人大常委会委员作为代表本不应该享受行政级别待遇的。因此，在坚持党管干部原则的前提下，应该考虑将省级人大常委会委员身份与行政领导级别待遇脱钩，这样既可以扩大省级人大常委会的选择面，也有利于推动省级人大常委会委员年轻化。

注释：

[1]地方各级人大常委会是怎么组成的？http：//www.npc.gov.cn/npc/rdgl/rdzd/2000-11/01/content_8822.htm，2017年12月5日。

（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）endprint