多元化的公共图书馆办馆主体更符合中国国情——学习《中华人民共和国公共图书馆法》的体会

杨玉麟 闫 毅

（西北大学公共管理学院 陕西 西安 710127）（西安财经学院图书馆 陕西 西安 710127）

《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）已经全国人大常务委员会于2017年11月4日发布，2018年1月1日起施行。这是关乎全覆盖的国家公共文化服务体系建设和关乎所有社会成员基本文化需求得以保障的大事件，是中国公共图书馆事业发展的里程碑。

《公共图书馆法》第二条规定：“本法所称公共图书馆，是指向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施。”

第四条中，除了明确规定“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付”，继续确立了地方政府是公共图书馆事业建设的主导地位外，还首次明确提出“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆。县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持”。第四条的中心意义就在于，国家以法律的形式第一次明确提出了作为国家一种公共文化设施，公共图书馆的建设主体除了地方政府以外，还可以包含“公民、法人和其他组织”，意味着我国公共图书馆的建设主体不再仅仅是“地方政府”的单一形式，而发展为由地方政府、公民个人、法人、其他组织一起构成的多元化形式，既符合了国际上主要国家的一贯做法，也符合当前中国的基本国情。

本文主要就《公共图书馆法》第四条规定，讨论公共图书馆办馆主体由单一形式发展为多元形式的过程，并针对公共图书馆多元化办馆主体提出一些具体的操作建议。《公共图书馆法》中关于社会力量以各种形式参与图书馆活动的条文的法律意义，本文并不涉及。

1 长期的单一办馆主体理念制约了公共图书馆事业的发展，造成了公共文化阅读城乡不平等现象的实际存在。

在一个很长的历史时期内，中国的许多图书馆学专业著作或教材里，都或明或暗地传达着一种理念：公共图书馆，由中央或地方政府主办。也就是说，公共图书馆的办馆主体是单一的，而这个单一的公共图书馆办馆主体，只能是政府。

1.1 公共图书馆单一办馆主体观念文献描述

（1）早在1982年，文化部就发布了《省（市、自治区）公共图书馆工作条例》，其中第一条就明确了公共图书馆的办馆主体是国家[1]；2013年1月，文化部重新公布实施新的《省（自治区、市）公共图书馆工作条例》，依然重申了上述表述[2]。这种关于省级、市级、县级不同行政级别公共图书馆统一表述的办馆主体表述及其观念，直接影响到不少地方性的公共图书馆工作条例。

（2）2015年1月，广州市开始实施《广州市公共图书馆条例》，其中第三条明确指出“本条例所称公共图书馆是指由各级人民政府设立，面向社会公众开放的，收集、整理、保存、研究和利用文献信息资源的公益性服务机构”[3]。

（3）1993年出版的《中国大百科全书·图书馆学 情报学 档案学》，也做出了类似的规定：“公共图书馆（Public library）是 由国家中央或地方政府管理、资助和支持的、免费为社会公众服务的图书馆。”[4]

（4）北京大学吴慰慈教授在其领衔编著的两种教材里，对公共图书馆的办馆主体，也都做出了类似的表述：“公共图书馆，是由国家中央或地方政府管理、资助和支持的，免费为社会公众服务的图书馆”[5]；“公共图书馆有几个特点：①由地方政府或国家政府主办，以公共财政拨款的方式建设和维持运行；②面向所有人服务，是所有人的图书馆；③给予任何人平等的服务”[6]。

（5）2008年6月1日起，由建设部、国土资源部、文化部联合编制的《公共图书馆建设用地指标（建标74-2008）》正式实施，其中对于“公共图书馆”做了如此的定义：“公共图书馆：指由各级人民政府投资兴办，向社会公众开放的图书馆。”[7]

以上列举的这些著作、教材、行业行政管理法规、行业标准，已经能够说明问题：在政府层面、行业管理层面、高等学校专业教育层面、专业学术研究领域层面，大部分人已经认可了这样的观念：公共图书馆的办馆主体是中央或地方政府；而且，公共图书馆的办馆主体也只能是政府。

1.2 公共图书馆单一办馆主体观念社会影响分析

在公共图书馆单一办馆主体观念的指导下，受中国经济发展实际水平和行政管理体制的现状所影响，中国公共图书馆的建设，形成了一个所谓的“一级政府建一个公共图书馆”的体制（按照有关文件，“有条件的大中型城市”还可以再建设一个独立建制的少儿图书馆）。这种体制具有垂直领导的种种好处，但是忽略了公共图书馆服务半径问题和服务人口问题，造成了我们国家实际存在着的公共文化服务资源贫富不均的现象。人口有几千万的省份建设1个省级公共图书馆，而人口过亿或接近1亿的省份，也只能建设1个省级公共图书馆。

在公共图书馆单一办馆主体观念的指导下，与世界上其他发达国家相比，我国国家公共图书馆整体发展水平严重偏低。美国图书馆同行常挂在嘴边的一句话就是“我们美国的公共图书馆比麦当劳要多许多”，得意和自豪之意溢于言表。而中国，在每年春季由国家统计局发布的《国民经济和社会发展统计公报》中，公共图书馆的数量长期徘徊在3 000个左右，主要原因就在于这种关于公共图书馆数量的统计，基于我们国家县级以上的行政区划数量，所以这个数字实际上就是我们国家县级以上级别的公共图书馆数量，如2016年全国公共图书馆的数量为3 172个[8]。国家图书馆研究院发布的《2016中国公共图书馆事业发展基础数据概览》中，给出的数据是“2016年全国各类图书馆”（含国家图书馆、省级图书馆、市级图书馆、县级图书馆）共计3 153个，全国平均每43.85万人拥有1个县级以上图书馆，每3 045平方公里范围内设立1个县级以上图书馆[9]。而《公共图书馆建设标准（建标108-2008）》第十条规定，“新建、改建和扩建的公共图书馆规模，应以服务人口数量和相应的人均藏书量、千人阅览座席指标为基本依据”[10]；《公共图书馆建设用地指标（建标74-2008）》第六条也规定“公共图书馆的建设，应综合考虑所在城镇服务人口规模、社会经济发展状况以及自然环境条件等特点，合理确定适中的规模和服务半径”[7]，按照这两个行业标准，仅仅以县（区）行政区划设置公共图书馆，远远达不到“服务半径”和“服务人口”这两个指标的要求。

在公共图书馆单一办馆主体观念的指导下，公共图书馆其实都是在为城市（最低也是县城）人口服务，占全国人口大多数的广大农村地区成了公共图书馆设立的人为盲区，农村人口的公共文化服务权利从根本上无法得到保障。尽管在乡镇由政府主办的乡镇综合文化站里，也都有着1个图书室，但是实际社会效能也是非常低下的。而生活在广大农村行政村、自然村里的农民，几乎都无法享受到公共图书馆的服务，他们中相当大的一部分，或许根本都不知道有一个叫作“公共图书馆”的社会机构。在中国，公共文化服务城乡不平衡现象长期存在，这也是社会不公平的现象之一。

1.3 公共图书馆单一办馆主体学理性分析

当然，“政府是公共图书馆的办馆主体”这种观念是具备一定学理性的。按照公共管理学理论，公共文化服务是属于公权力范畴的事务，而这些公权力只能由代表全体社会成员意志的政府来执行。如果把公共图书馆看作是一种物品的话，公共图书馆这种物品当然属于公共物品。和其他公共物品的提供一样，公共图书馆这种物品也只能由政府来提供。当然，在经济发展水平还存在差距、政府执行力还不够全面的时候，应当允许除了政府以外的其他社会力量参与公共事务、公共物品的提供。事实上，在几十年公共图书馆事业发展的过程中，政府是公共图书馆唯一的办馆主体，尽管存在一些较大的问题，但垂直行政管理的高效率特征还是比较明显的，起码保证了全国各级公共图书馆建设的有序化和行政化。

所以，在宏观层面，作为一种公共事务，或者如同我们图书馆界常说的那样，作为一种事业，政府是国家或一个地方公共图书馆事业发展的主导者和推动者，是图书馆事业的建设主体；而从微观层面上说，作为一个独立的社会组织，或者说作为一个独立的公共图书馆，大部分情况下，政府（中央政府或地方政府）依然是公共图书馆的办馆主体，但是在政府财政能力有限的情况下，公共图书馆的办馆主体也可以是非政府的，如公民、法人、其他社会组织。

2 公共图书馆办馆主体多元化体制更符合中国国情，有利于实现公共文化服务均等化、平等化目标的实现。

2.1 现代公共图书馆制度在强调政府建设公共图书馆责任的同时，并非坚持“政府是公共图书馆唯一办馆主体”。

众所周知，世界上第一个通过《公共图书馆法》、实施公共图书馆制度的国家是英国。在社会活动家尤厄特和图书馆家爱德华兹的长期努力下，1850年英国议会通过了《公共图书馆法》，规定了“人口在1万以上的城镇，政府可以在固定资产税中加征公共图书馆建设税，每英镑规定资产税可加征半个便士用于图书馆建设（1855年改为1个便士）”[11]。从此，现代公共图书馆事业在全球范围内逐渐发展起来。

现代公共图书馆制度有两个非常明显的特征：（1）依法兴办；（2）免费为社区成员开放。而公共图书馆由谁主办，如本文第一部分所述，应该区分清楚宏观层面和微观层面两个涵义，作为一个国家或一个地区的图书馆事业，毫无疑问，建设主体只能是政府；而作为一个独立的社会组织，大部分情况下公共图书馆的办馆主体也都还是地方政府，但也可能出现除地方政府以外的公民、法人或其他社会组织，如19世纪末20世纪初奠定了美国公共图书馆事业发展基石的美国公民卡耐基。

南开大学于良芝教授等人，在其《公共图书馆法》立法支撑研究成果《公共图书馆建设主体研究：全覆盖目标下的选择》[11]中，对世界主要国家法定公共图书馆建设主体（笔者理解该概念应该是“事业建设主体”）的类型做了如下归纳：

（1）由某一较高级别的政府（中央政府、州或省或郡政府）作为公共图书馆建设主体，如新加坡、英国、澳大利亚等。

（2）由较低级别的地方政府作为辖区公共图书馆服务的直接建设者，高级政府提供经费补贴，如澳大利亚。

（3）由较低级别的地方政府作为辖区公共图书馆服务的独立建设者，较高级别政府负责设置大型图书馆为全辖区公共图书馆提供支撑服务，如挪威。

（4）由不同级别的地方政府（如县政府、市政府、镇政府等）同时在各自的法定服务区建设公共图书馆，但彼此有明确的覆盖范围分工。

除了政府以外，公共图书馆还可以由其他一些非政府机构作为办馆主体。我们从现在所能搜集到的一些国际发达国家早年公共图书馆立法资料中，也能看到他们大都强调了政府在兴办图书馆（事业）方面的责任，而公共图书馆更多强调的是要“依法兴办”。

Gernot Wersig和Ulrich编订的Terminology of documentation（中译本名为《文献与情报工作词典》）在解释“public library”词条时，只是简单地解释为“免费或收取少量费用为一个社团或地区的全体居民服务的图书馆”[12]，并没有强调办馆主体问题。联合国教科文组织和国际图联于1994年推出的《公共图书馆宣言》，也只是强调了“公共图书馆原则上应该免费提供服务。建立公共图书馆是国家和地方政府的责任。必须专门立法维持公共图书馆，并由国家和地方政府财政拨款”[5]，同样含糊了公共图书馆办馆主体的问题。

这些年流行较广的《大数据》，其作者涂子沛在书中谈到，2010年7月，时任英国首相的卡梅伦推出了一种“大社会”的执政理念，强调在深化数据开放运动的社会变化中，公众将拥有更多的自由和权利，如对于过去由政府承担的一些典范公共服务（邮局、图书馆、博物馆等），民间组织也将拥有自主经营创办这类机构的权利[13]。尽管作为英国首相，有为英国遭受金融风暴危机寻找减免政府责任的嫌疑，但卡梅伦的这种理念也给现代公共图书馆多元化办馆主体理念提供了一种思路。

2.2 “公共图书馆办馆主体多元化”理念不断探索、最终完善

本文第一部分中提到，在很长的一段时间里，中国公共文化领域的主流观念是“政府是公共图书馆唯一的办馆主体”。不过，也有学者和专家保持了一定的清醒，提出了与众不同的观点。早在1985年，作为中央广播电视大学图书馆学专业用书的《图书馆学概论》，在定义“公共图书馆”时客观地表述到：“在我国，公共图书馆一般都是按照行政区域分别设置的”，“其中，国家图书馆，省、市、自治区图书馆，地（市）图书馆，县（区）图书馆，都是国家举办的综合性的公共图书馆；县（区）以下的各级图书馆（室），一般都是由城市居民或农民集体所办，或者是‘公办民助’的”[14]。

进入2000年以后，中国的改革开放成果日益呈现，国家的综合国力日益提升，中央逐渐把建设普遍均等、全覆盖的公共文化服务体系提到了议事日程，并逐步提升为实现社会主义小康社会基本目标的主要内容之一。国家的公共图书馆事业在政府主导下迎来了历史上最好的发展环境，而在国内广大县级以下地区，各种社会力量积极参与公共图书馆建设，在基层老百姓文化阅读服务方面，发挥了越来越大的作用。据山西财经大学副教授吴汉华博士所著《中国民间图书馆研究》中介绍，国内民间图书馆（也就是我们所说的社会力量兴办的公共图书馆）办馆模式主要有私人图书馆模式、草根组织建馆模式、基金会建馆模式和企业捐建民间图书馆模式4种。截至2010年年底，仅仅纯民间的公益组织累计建立的图书馆（室）总数就已经超过了3 100家[15]。

在这种环境下，国内图书馆界也开始逐渐反省和领悟现代公共图书馆的办馆主体问题。于良芝教授等人的著作《公共图书馆建设主体研究：全覆盖目标下的选择》集中讨论了公共图书馆事业建设主体问题，强调了政府在现代公共图书馆建设上的主导责任和地位问题[11]。而2012年5月开始实行的《中华人共和国国家标准公共图书馆服务规范（GB/T28220-2011）》里，则对“公共图书馆”做了如此的表述：“由各级人民政府投资兴办、或由社会力量捐资兴办的向社会公众开放的图书馆，是具有文献信息资源收集、整理、存储、传播、研究和服务等功能的公益性公共文化与社会教育设施。”[16]这是中国国内权威文献（国家标准）第一次如此明确地表述了公共图书馆的办馆主体既包括了“各级人民政府”，也包括了“社会力量”，为公共图书馆多元化办馆主体理念奠定了一定的理论基础。

在这个方面，中央层面在公共文化顶层制度设计上也非常给力。2015年1月15日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，在五项“基本原则”中的第二条原则就是“坚持政府主导”：“从基本国情出发，认真研究人民群众的精神文化需求，因地制宜，科学规划，分类指导，按照一定标准推动实现基本公共文化服务均等化，切实保障人们群众基本文化权益，促进实现社会公平”[17]。而第三条原则就是“坚持社会参与”：“简政放权，减少行政审批项目，引入市场机制，激发各类社会主体参与公共文化服务的积极性，提供多样化的产品和服务，增强发展活力，积极培育和引导群众文化消费需求”[17]。这个纲领性的文件，首次把“政府主导”和“社会参与”并列放在同等重要地位，实际上就是在为实现公共图书馆办馆主体多元化提供理论基础。2017年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅又联合印发《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，在其“六、加快现代公共文化服务体系建设”中，再次重申了“坚持政府主导、社会参与、中心下移、共建共享”的原则[18]。

公共图书馆办馆主体多元化理念，符合国际一般惯例，也适应中国现有国情；能适应基层公共图书馆事业发展需要，有利于实现基本公共文化服务均等化、平等化目标的实现，能从制度上保证所有社会成员公共阅读的需求，保证所有社会成员的基本文化权利。正是在这种社会环境变化下，《公共图书馆法》顺应时代潮流，做出了公共图书馆多元办馆主体的法律规定。

3 正确理解公共图书馆建设主体多元化理念，落实社会力量参与公共图书馆建设的多种保障性制度和政策设计。

当前，多元化公共图书馆办馆主体理念已经确立，我们现在要从理念与实践两个层面做好以下工作。

3.1 理念层面

首先，我们要彻底搞清楚“公共图书馆事业建设主体”和“公共图书馆办馆主体”是两个不同的概念。本文前面已经述及，“公共图书馆事业建设”是宏观层面的概念，是指全国公共图书馆总体及其活动的集合，而公共图书馆事业的建设主体，只能是政府。也就是说，发展公共图书馆事业、保障人们群众基本公共阅读权利属于公共事务，而公共事务的操作者、管理者，只能是掌握了公权力的政府。“公共图书馆办馆主体”则是一个微观层面的概念，指的是某一个独立社会组织意义上的公共图书馆的建设主体，也就是我们所谓的办馆主体。过去的理念中，公共图书馆只有地方政府这样一个办馆主体，所以，政府按照自身的能力也只有按照行政区划兴办了县（区）级以上的公共图书馆。而现在，在建设全覆盖的现代公共文化服务体系战略指导下，我们要建设覆盖到每一个农村行政村和城市社区的最基层图书馆，就要动员全社会的力量，那么，公共图书馆的办馆主体，除了地方政府以外，还可以包括公民、法人和其他社会组织。

当公共图书馆办馆主体还只是单一形式时，还只能由政府一家承担办馆责任时，似乎“公共图书馆事业建设主体”和“公共图书馆办馆主体”很容易就被混为一谈，变成一个“几乎等同”的概念。而当多元化公共图书馆办馆理念已经确立了的时候，“事业建设主体”和“办馆主体”两个概念就一定要区分清楚。

其次，我们在解读、宣传《公共图书馆法》中现代公共图书馆办馆主体的多元化理念时，绝对不是要全面否定“政府是公共图书馆办馆主体”的说法，相反，我们还必须强调，多元化的公共图书馆办馆主体中，政府依然是最主要的办馆主体，地方政府依然要承担《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》所赋予它在建设现代公共文化服务体系、保障公民基本文化权利方面的种种义务和职责。公民、法人和其他社会组织作为也可以出现的公共图书馆办馆主体，其所发挥的社会作用只是对公共图书馆办馆主体理念的补充和完善。地方政府也好，公民、法人及其他社会组织也罢，大家建设、兴办公共图书馆，满足老百姓公共阅读需求，提升民族整体素养的根本目标是一致的。所以，地方政府在公共图书馆事业建设中的主导地位和责任，必须肯定和加强。这种主导地位和责任，社会不会忘记和剥夺，地方政府自己也不能随意放弃。

再次，图书馆界要和地方政府、新闻媒体一起，大力宣传《公共图书馆法》中多元化公共图书馆办馆主体理念，吸引更加广泛的社会力量关注公共图书馆事业，主动参与到公共图书馆办馆中来。除了文化主管部门以外的其他政府——教育部门、科技部门等，各级党委下面的工作委员会——少工委、老龄工委、教工委等，各种社会团体——工会、妇联、共青团等，各种基金会和慈善机构，各类企事业单位，公民个人，都可以发挥自身财力、精力和爱心，兴办主办基层的各类型公共图书馆，真正形成公共图书馆办馆主体的多元化，让中国的公共图书馆事业有一个跨越式的发展。

3.2 实践层面

《公共图书馆法》在保障和促进公共图书馆事业健康发展方面已经做了许多法律保障，但是这些保障性法律条文很多还停留在原则层面，具体实际操作还需要做更多的司法解释，还需要有关部门尽快出台若干部与《公共图书馆法》相配套的法规、行政管理政策。笔者认为，以下这些工作需要尽快做好：

（1）中央和地方政府要尽快为非政府主办的公共图书馆制定评估标准和资格认证制度，组织全国各种类型非政府主办的公共图书馆登记申报。同时，对经过登记审核的非政府主办的公共图书馆开展日常的政策指导和业务指导。

（2）中央或地方政府经过审核登记后，要给予符合评估标准的非政府主办的公共图书馆以同等法律地位；同时与政府其他部门协作，让这些符合评估标准并完成登记的非政府主办的公共图书馆能够享受到国家各种优惠办馆政策和财政补贴。

（3）各种非政府主办的公共图书馆，要按照《公共图书馆法》的各种法律规定完善自己的办馆思路和规模，按照有关部门制定的评估标准完成登记审核，取得合法的公共图书馆地位。非政府主办的公共图书馆取得法律地位后，更要自觉地遵守《公共图书馆法》所制定的各项规定，自觉接受地方政府的评估、监督和指导，自觉履行公共图书馆的基本服务原则，提高自身的服务质量，取得国家图书馆界和广大读者的认可。

（4）国家文化主管部门要尽快修订公共图书馆统计标准，将经过评估登记并获得法律地位的各种非政府主办的公共图书馆的建设数据，纳入到每年度的统计数据中来，以展现中国当今社会真正的公共图书馆发展水平。

[1]文化部.省(市、自治区)公共图书馆工作条例[EB/OL].[2017-02-28].http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22598/23822.shtml.

[2]文化部.省(自治区、市)公共图书馆工作条例[EB/OL].[2017-02-28].http://www.jxwh.gov.cn/zwgk/zcfg/flfg/201311/t20131119_1222294.htm.

[3]广州市人大常委会.广州市公共图书馆条例[EB/OL].[2017-11-13].http://www.rd.gz.cn/page.do?pa=2c9ec0233a0016b d013a00366ab30059&guid=9d110388bab7415592a4e28aa29051 aa&og=402881cd27bbec710127bc4a94bf0355.

[4]中国大百科全书·图书馆学 情报学 档案学[M].北京:中国大百科全书出版社, 1993.

[5]吴慰慈, 董 炎. 图书馆学概论[M]. 2版. 北京:国家图书馆出版社, 2008.

[6]吴慰慈.图书馆学基础[M].2版.北京:高等教育出版社, 2017.

[7]建设部, 国土资源部, 文化部.公共图书馆建设用地指标:建标74-2008[S].北京:中国计划出版社, 2008

[8]国家统计局.2016年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2017-02-28]. http://www.gov.cn/xinwen/2017-02/28/content_5171643.htm.

[9]国家图书馆研究院.2016中国公共图书馆事业发展基础数据概览[M].北京:国家图书馆研究院, 2017.

[10]中华人民共和国文化部.公共图书馆建设标准:建标108-2008[S].北京:中国计划出版社, 2008.

[11]于良芝, 邱冠华, 李超平, 等.公共图书馆建设主体研究:全覆盖目标下的选择[M].北京:国家图书馆出版社, 2011.

[12]韦尔西希,内韦林.文献与情报工作词典[M].周智佑,等编译.北京:科学技术文献出版社, 1982.

[13]涂子沛.大数据[M].桂林:广西师范大学出版社, 2012.

[14]吴慰慈, 邵 巍.图书馆学概论[M].北京:书目文献出版社, 1985.

[15]吴汉华.中国民间图书馆研究[M].武昌:武汉大学出版社, 2014.

[16]中华人民共和国国家标准.公共图书馆服务规范 GB/T28220-2011[S].北京:中国标准出版社, 2011.

[17]中共中央办公厅, 国务院办公厅.关于加快构建现代公共文化服务体系的意见[EB/OL].[2017-10-28].http://news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/15/c_133920319.htm.

[18]中共中央办公厅, 国务院办公厅.国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要[EB/OL].[2017-10-28].http://www.gov.cn/zhengce/2017-05/07/content_5191604.htm.