以城乡融合推动乡村振兴

■刘博雨

党的十九大提出城乡融合发展新路径，加快推动乡村振兴，主要取向是构建新型的城乡关系，通过体制创新、机制创新、深化改革使各种发展要素真正均等化，城市对农村由带动发展变为共同发展。

城乡融合发展作为乡村振兴的基本路径，从内涵看，城乡融合发展更加注重城乡地位平等，更加注重城乡空间共融，更加注重城乡要素自由流动和双向互动，比之前的“城乡统筹”发展层次更高，最终实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。

一、加快推动城乡制度融合

党的十九大提出实施乡村振兴战略，要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，强化乡村振兴制度性供给。当前，很多地方乡村振兴面临的最重要问题是资金、技术、人才等要素随经济发展过度向城市集中，而相应的体制机制又不利于要素在城乡之间双向流动，导致农村长期处于“失血”状态。事实上，城镇化与乡村振兴并不矛盾，城市与农村是命运共同体，现代化不能建立在城乡分割的基础上，要通过城市的发展来带动农村发展。因此，乡村振兴要重塑城乡关系，从根本上打破城乡分割的二元体制藩篱，打破老框架、旧体系，建立健全城乡融合发展体制机制，用改革的办法破梗阻、畅通道，让城市资金、人才、信息、技术等要素下得去、流动顺、成效好，让农村资源、资产、资金活起来，动起来，用起来，让一切有利于乡村振兴的资源要素充分涌流，活力迸发。

一是明晰农村产权制度。今年中央一号文件明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，各地闲置宅基地和农房较多，有的地区的农村空房数占全村房屋总数的70%左右，有的村闲置宅基地占总宅基地的30%左右。各地要根据地域实际，实施农村土地“三权分置”，稳定承包权、放活经营权，实行土地流转保证金制度，降低农民风险，鼓励村集体成立土地股份合作社，由村集体统一对外运营，更好维护农民权益，进一步探索“租金与确权挂钩”、土地租金正常增长机制，最大限度激活这部分资产，促进农村经济发展、农民增收。

二是健全吸引人才制度。受就业观念、生活环境、待遇水平等因素影响，许多人才不愿下乡，喜欢到大城市扎根求生。面对这种情况，不能单靠鼓与呼，要汇聚全社会力量，强化乡村振兴人才支撑，要在体制机制上大胆创新，全面建立职业农民制度，加强农村专业人才队伍建设，发挥科研人才支撑作用，让下去的人有干头、有奔头、有盼头，激发他们投身乡村振兴的积极性和主动性。

三是理顺工商资本下乡机制。由于农业投资大、周期长、回报慢，还要承担自然和市场双重风险，许多工商资本不敢投、不会投、不愿投，亟需从政策激励、融资担保、保险供给、基础设施建设等方面形成配套制度体系，才能激发更多企业“上山下乡”热情。总之，要坚持哪里不顺改哪里，哪里梗阻打通哪里，结合全面深化改革的背景机遇，鼓励各地大胆探索实践，打通城乡教育、人才、资本流通的机制通道，激活乡村振兴的内生动力。

二、加快推动城乡规划融合

党的十九大提出发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。城乡规划融合实质上就是城乡一体化，从城乡发展空间入手，推进城乡规划布局一体化。在具体工作推进中应把握以下三个原则。

一是坚持着眼长远。要借助新一轮城市“双修”和乡村振兴规划等机遇，综合考虑城乡长远发展，重塑乡村振兴新局面。比如路网规划、公共文化设施规划等要充分考虑城乡规划的一体化、均衡化、长远化，做到一张图谋划、一张图建设，避免城乡建设相互分层、条块化分割，重复规划、重复建设。尤其是产业发展规划中，难免会有重合之处，更需要在规划中进行升级整合，相互补位、错位竞争，形成一盘棋发展、一体化提升，防止内耗恶性竞争。

二是坚持多规合一。在城乡规划时，要综合考虑生态环境、土地利用、耕地保护、生态文化等诸多因素的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，彻底解决“规出多门，各自为政，相互打架”等规划突出问题。各地要按照“多规合一”的要求，调整优化空间布局，推动公共资源在城乡合理均衡配置，在不断完善城市建设的同时，将基础设施建设重点逐渐向农村倾斜，补齐农业农村基础设施建设短板。

三是坚持因地制宜。要充分考虑地理位置、资源禀赋和产业特点，突出产城融合，加强城市功能建设，提升城市品质，将城市作为百年工程进行打造，形成大产业集聚，发挥虹吸效应，使农村人口和外来人口合理向城市流动集中。依托特色小镇及美丽乡村建设，将特色村、镇和现代农业产业园等作为就近城镇化的主要载体，建成涵盖医疗、教育等资源共享的区域性公共服务中心，实现人口、资源和生态的协调发展。

四是坚持生态优先。按照乡村振兴生态宜居总要求，以资源环境承载力为约束，以用地条件综合评价为前提，以生态环境保护、治理、修复为先导，实施底线管控，建设宜居宜游与生态融为一体的公共基础设施，统筹考虑增加城乡绿色空间，设立城市天际线、园林体、城乡绿道等，提升城乡生态化水平，不断提高城乡宜居性。

三、加快推动城乡产业融合

党的十九大提出的乡村振兴“二十字”总要求中，首要一条就是“产业兴旺”，并进一步提出，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营。因此，推动城乡产业融合发展要彻底转变“重城轻农”“重工轻农”的传统思维惯性，把握城乡产业发展规律和融合趋势，把准政策脉搏乘势而上，增强产业融合发展的主动性。

一是优化城乡产业结构。按照“农业农村优先发展”战略部署，合理优化城乡产业结构，完善城乡产业体系，促进城乡产业融合发展。要顺应消费升级趋势，深入调整和优化城乡三次产业结构，积极发展高端高质高效产业和产品，尤其是要大力培植对城乡融合发展示范带动能力强的“龙头”产业。要根据城乡产业分化特点，发挥农村资源优势，在农村多布局就地取材的资源型产品开发、技术含量低的农产品和一些劳动密集型企业，降低生产成本，增加农村就业机会，活跃乡村振兴发展。要坚持区域聚焦、产业聚焦、政策聚焦，根据适宜发展特色养殖业的区块，对标先进地区经验，邀请专业机构开展精准规划，构建一批“千亩田”“万亩方”，不断提升产业影响力和凝聚力。

二是搭建产业融合发展平台。加快发展县域经济，使其成为城乡产业融合发展的主战场。立足和突出本地资源优势，完善发展扶持政策，搭建城乡产业项目落户等交流平台，大力培植主导产业和品牌产品，构建一县一特、一镇一业、一村一品的特色经济板块。要将小城镇建设作为城乡产业融合的集聚地，突出小城镇发展特色，明晰城镇功能区划分，与农业现代化、农村工业化、城乡产业转移及产业园区建设等结合起来，引导城乡产业、企业向小城镇集中，充分发挥小城镇产业发展的载体和集聚地作用。加快产业园区建设，使其成为城乡产业融合发展的重要载体。突出特色优势，创新完善市场化运作方式，探索全产业链融合发展模式，加快构建以国家重点园区为龙头、区域园区为骨干、县域园区为基础的产业园区体系。

三是加快培育新业态新动能。坚持以市场需求为导向，以一、二、三产业融合发展为动力，实现从单一产业向全链条、多功能、新业态发展的动能转换。加快推进大农业与旅游休闲、农耕体验、文化传承、健康养生等深度融合，积极培育特色消费、现代供应链、共享经济、体验服务等新增长点。大力推进家庭农场、乡村电商、田园综合体等新业态新动能，推动城乡互动、产业融合，稳步推进从拼资源拼消耗向科技强农、绿色护农的动能转换。比如，某市2017年市级以上农业产业化龙头企业达514家，农民合作社10715家，家庭农场5330家，农业产业化经营带动农户面积达90%以上。总之，要立足农村资源特色，以深化农村供给侧改革为主线，选准突破口、找准着力点，推动城乡产业融合发展。

四、加快推动城乡公共服务融合

党的十九大提出完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要。基本公共服务均等化“十三五”规划指出，到2020年，基本公共服务体系更加完善，体制机制更加健全，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面持续取得新进展，基本公共服务均等化总体实现。因此，推动城乡公共服务融合，要逐步缩小城乡发展差距，加快推进城乡基本公共服务均等化，加大农村各项事业建设力度，提升农村的“内在气质”和“外在颜值”，强健农村发展的“骨骼”和“血肉”。

一方面要创新服务供给模式。按照“城乡统筹，合理布局，配套建设，一体管理”的思路，围绕城乡医疗、教育、就业，采取政府购买服务的方式，交由具备条件、信誉良好、带动能力强的社会组织机构，进行提供服务,逐步构建起全方位、无缝隙、全覆盖的服务体系。鼓励发展志愿和慈善服务，采取项目化运作，多元化激励措施，广泛发布志愿服务项目需求和岗位信息，不断增加农村公共服务资源，进一步缩小城乡公共服务差距。稳步推进“互联网+”便民服务，结合数字中国建设，搭建智慧教育、智慧医疗等平台，不断促进公共服务创新供给和服务资源整合，让广大村民也能享受到大城市的基本公共服务。

另一方面要优化服务资源配置。政府掌握的公共资源要优先投入农村，促使政府公共资源人均投入增量向农村倾斜，不断让农村留住人才，吸引人才。教育方面，全面改善农村办学条件，抓好硬件和软件“双提升”，配强配优师资力量，特别是针对农村学前教育的短板，实施新的学前教育行动计划，做好农村幼儿园规划布局和达标创建，构建起完善的学校教育公共服务网络体系。医疗服务方面，推行镇级卫生院和村级卫生室的标准化建设，探索乡村医生定向培养机制，完善城市医务工作者帮护乡村长效机制，全面推进家庭医生签约等服务，让农民不出村就能享受优质医疗服务。

五、加快推动城乡要素融合

今年中央一号文件指出，强化资源要素支持和制度供给，做好协同配合，形成乡村振兴工作合力。当前，农村大量的人、财、物单向流向城市是造成城乡发展不平衡原因之一，如何实现城乡要素合理配置是城乡融合的重要内容，也是实施乡村振兴的关键之一。推动城乡要素融合的重点是要实现人口、土地和资本等要素在城乡之间合理流动。

一是开展多元化人才队伍培养。注重引进来与自我提升相结合，引进来主要发挥乡情乡愁的纽带作用，用好群团组织力量，实施乡土人才“鸿雁归巢”计划，将农村在外人才引进来，通过多种方式服务乡村振兴事业。将培育新型职业农民作为自我提升的主要载体，也作为强农惠农的重点，依托职业院校等阵地，采取理论培训、实地训练、参观学习、跟踪服务于一体的综合培训模式，着力培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，带动广大村民共同致富。

二是推行多元化集约利用土地。根据集体建设用地指标，结合地域城乡实际，合理搭配，高效利用。针对有效利用农村零星分散的存量建设用地，因地制宜打造休闲功能区。针对预留部分规划建设用地指标，主动顺应消费升级趋势，建设农业现代化设施和农旅设施，进一步延长价值链。同时，建立激励机制，对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。

三是构建多元化投入保障格局。重视发挥财政资金“四两拔千斤”作用，通过先干后补、多干多补、不干不补和贷款贴息、参股基金等方式，撬动更多金融和社会资本投向农业农村领域。积极拓展资金来源，用足用好政策性信贷担保、保险资金、城乡建设用地增减挂钩效益等，适度发展PPP模式，减少民间资本进入乡村建设的障碍，确保“三农”投入力度不断增强、总量持续增加。比如，某县通过PPP项目进行垃圾焚烧发电，每年可处理生活垃圾23万吨，年发电量7600万千瓦时、上网电量6100万千瓦时，年对外供热25万吨蒸汽，实现了三方共赢。

六、加快推动城乡居民收入融合

党的十九大提出把人民收入水平作为逐步实现全体人民共同富裕时代目标的重要内容。城乡居民收入均衡发展是实施乡村振兴战略的基本目标，推进城乡融合发展，目的是让农村经济发展起来、农民富起来。

一是特色产业创增收。按照规模化经营和发展村集体经济“两个飞跃”的思想部署，走好高水平村集体经济发展之路。进一步加大土地流转力度，积极发展休闲观光、绿色种植等特色产业。借助新一轮农村集体土地产权改革，吸收村民宅基地使用权、农村土地承包经营权入股，推动特色产业发展规模化、集约化，以此带动农民增收致富，实现多重效益。

二是股份合作创增收。鼓励各类经营主体与农户建立稳定的合作发展关系，支持农户将集体林权、水域滩涂养殖权等产权入股参与农业产业化经营，实行“租金保底+股份分红”等方式的收益分配机制，让农户更多分享产业增值收益。鼓励村委牵头组建土地股份专业合作社，引导农民以土地承包经营权等入股合作社，推动农民由单一的土地受益拓宽到工资性、资产性、政策性等多方面受益。比如，某合作社，吸收周边8个村、78户散落分布的贫困户，该地扶贫部门整合涉农资金40万元分配给每户入股，合作社以建成果园及部分资金共计200多万元入股，2017年78户社员每户分得600多元红利。

三是强企兼并创增收。前些年，一些强企利用自身发展优势，对弱村弱企进行了兼并，都取得了较好效果。现在，可以采取市场化的运作模式，政府加以合理引导，出台政策措施，坚持自愿、互利原则，实行跨区域、跨行业的联合兼并，使强企强村能够对弱村弱企进行更有效的兼并合资、靠大联强，甚至可以吸引外来资金进行改造升级，真正实现多赢，使各方都受益，最终实现共同富裕。

七、加快推动城乡居民权益融合

党的十九大提出，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次保障体系。因此，实现城乡居民权益平等，要积极顺应农村群众对美好生活的新期待，自觉践行以人民为中心的发展思想，抓重点、补短板、强弱项，从解决好群众最关心最直接最现实的利益问题出发。

一是坚决打赢脱贫攻坚战。严格落实中央部署要求，因地制宜制定打好精准脱贫攻坚战三年行动实施意见。做好实施乡村振兴与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接，更加注重提高脱贫质量，更加聚焦增强贫困人口获得感，不断巩固提升产业扶贫成效。积极探索镇级领办、股份合作、资产收益、龙头带动、订单生产等产业扶贫模式，因村制宜，挖掘优势，精准施策。根据产业项目收益情况，建立健全资金投入增加及退出机制，确保扶贫资金的稳定成效。按照扶贫作风建设年部署要求，要深入开展扶贫领域腐败和作风问题专项整治，坚决杜绝虚假脱贫、数字脱贫，确保脱真贫、真脱贫。

二是统筹推进各项民生事业发展。社会保障方面，在完善居民基本养老保险、医疗保险等基础保障的基础上，加快发展补充性医疗保险等多重保障体系，健全医疗救助、临时救助、关爱助残等机制，统筹提高城乡低保标准，逐步缩小城乡和区域之间的差距。基础设施互联互通方面，在污水、供热、供气管网一体化、旧村改造等方面一体规划、全面实施，引入物业服务评价机制，让农村居民享受到城市化社区服务，过上“城里人”的生活。比如，某地投资30多亿元，实施了通暖、通天然气、通自来水、垃圾处理、污水处理等基础设施扩面延伸工程，所有镇街驻地通达天然气，污水和垃圾处理设施实现全覆盖。

三是优化生态宜居环境。牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念。以美丽乡村建设为抓手，实施农村人居环境整治三年行动计划，明确目标，落实责任，聚焦农村生活垃圾处理、生活污水处理、村容村貌整洁，梯次推动乡村山水林田路整体改善，持续加大农村改厕工程。开展农民大规模绿化行动，多栽乔木，增加绿化面积，让农村绿树成荫，稳步推进美丽乡村精品示范村建设，以点带面，推动乡村生态振兴。

八、加快推动城乡治理融合

去年底召开的中央农村工作会议提出，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，确保乡村社会充满活力、和谐有序。城乡社会治理融合要进一步完善乡村社会治理体制，提高乡村治理能力现代化水平。

一是强化农村基层党组织建设。创新组织设置和活动方式，选好配好带头人，发挥好农村基层党组织设置在宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展等方面的战斗堡垒作用。全力抓好基层组织、基础工作、基本能力“三基”工程，健全党务村务财务管理监督制,明确村级权力事项责任主体、操作流程、追责办法。实施村干部“递进培养”计划，发挥农村党员干部的“先行军”作用，让农村基层工作力量拧成一股绳，聚成一股劲。

二是要坚持自治、法治、德治相结合。完善基层协商机制，健全便民服务体系，培育农村社会组织。发挥村规民约作用，提升群众自我管理、自我教育、自我服务水平。加强普法宣传教育，完善公共法律服务体系，推进综合行政执法力量下沉，加快建设法治乡村。深入开展德育活动，深化乡村文明行动，弘扬优秀乡土文化，推进农村移风易俗，努力实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。

三是运用信息化手段提高社会管理能力。从各地实践看，大多数城市都搭建了公共服务信息化管理平台，有效提升了城乡治理水平，用实际成果赢得了群众口碑。要以此为契机，用信息化手段推动城乡治理，选择试点单位，先行先试，以点带面，逐步将公共服务监控平台、网格化管理体系、安全巡防平台向基层延伸，全面提升城乡社会治理水平。

九、加快推动城乡文明融合

党的十九大报告提出，要满足人民过上美好生活的新期待，必须提供丰富的精神食粮。推进城乡融合发展，必须物质文明和精神文明“两手抓，两手都要硬”。

一是践行核心价值观引领传统文化传承发展。坚持教育引导、实践养成、制度保障三管齐下，以群众喜闻乐见的方式，深化中国特色社会主义和中国梦宣传教育，实施城乡居民提素质工程，广泛开展创建文明城市、文明村镇等主题活动。深入挖掘城乡传统文化和习俗蕴含的人文精神、道德规范，弘扬优秀乡土文化、孝文化、优良家风等，与时俱进继承创新。借助现代科技传播体系和互联网等新兴媒体，强化特色文化组合，打造一批富有特色、群众喜闻乐见的文化精品，提升文化品牌竞争力。

二是积极培育新乡贤文化。将儒家文化、农耕文化深入融入乡村文明建设，营造崇德向善的社会氛围。充分挖掘乡土文化人才，开展文化结对帮扶，制定政策引导企业家、科普工作者、退休人员等投身乡村文化建设，形成一股新的农村文化建设力量。引导城乡居民向上向善，鼓励文艺工作者深入农村、贴近农民，推出具有浓郁乡村特色、充满正能量、深受农民喜欢的文艺作品。

三是强化文化阵地建设。顺应城乡居民需求，结合生产力布局和人口集中度，突出重点、分层布局。在核心城区重点建设文化馆、民俗馆、博物馆、电影院等设施，在城镇建设邻里中心、群众文化活动中心等设施，在新农村重点建设乡村记忆馆、农村书屋等文化设施，形成大、中、小相配套、城乡共用的公共服务设施。增强城乡文化服务功能，实现公共资源共享，形成承载能力强、功能设施全的中小城镇集群，加速城乡文化融合。