“互联网+”思维下的社区矫正档案信息化建设

文 / 方媛

2016年发布的《国务院关于加快推进“‘互联网+’政务服务”工作的指导意见》指出，为加快转变政府职能，提高政府服务的效率和透明度，要推进“‘互联网+’政务服务”，有效的激发市场活力和社会创造力。[1]“社区矫正是指将符合条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定和决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动”[2]。在党中央推进“‘互联网+’政务服务”的精神号召下，发展信息化的社区矫正档案管理工作新模式，对提升社区矫正刑罚的执行效果具有十分重要的意义。

一、社区矫正档案信息化建设的必要性

首先，有助于解决传统档案管理出现的“信息孤岛”问题，实现社区矫正人员信息的跨区域共享。目前，全国绝大所数省份仍然以纸质档案的形式对社区矫正人员档案进行管理。当社区矫正人员的居住地发生变更而需要异地交接、查阅档案时，由于没有建立起档案信息的联网系统，实际操作中往往耗费大量人力物力，影响工作效率。推进社区矫正档案信息化建设，建立健全社区矫正档案信息化管理系统，可以准确、快捷地保存、提取档案，方便各级业务部门实现资源共享，加强协作配合和工作联动。

其次，有助于提高社区矫正原始档案保存的安全性。社区矫正原始档案中包含大量的法律文书，如宣告缓刑或者判处管制的判决书、裁定假释或者暂予监外执行的判决书等。这些法律文书一般采用人员传递或者邮递的送达方式。受送达方式和地域远近的制约，送达的时效性往往无法保证，实践中会发生社区矫正服刑人员早于执行文书到达矫正社区的情况，给工作带来诸多衔接不畅的问题。此外，在送达过程中还存在法律文书遗失的隐患。实行社区矫正执行档案的信息化管理可以通过网络的方式送达法律文书，既保障了社区矫正档案的安全性，也使送达变得更加便捷。

再次，有助于实现“无纸化”办公，减少人力物力的浪费，提高工作效率。“无纸化”办公符合当今世界环保理念，同时也是发展电子政务、实现“‘互联网+’政务服务”的必然要求。将传统的纸质档案通过网络平台进行科学化管理，利用先进的云技术加以存储，既节约了档案的存储成本，也有利于推动社区矫正档案管理创新，提高行政效率。

二、社区矫正档案信息化建设存在的问题

（一）缺乏明确统一的社区矫正档案信息化管理制度

《中华人民共和国档案法》针对的对象是广义上的档案，对档案管理的工作提出了整体的规范要求。社区矫正档案是司法行政机关在实施社区矫正过程中形成的对服刑人员开展矫正工作的记录，属于特殊类型的档案。我国的社区矫正工作从2003年开始试点到2014年全面推进，前后发展不过十几年的时间，很多工作尚未成熟。针对社区矫正档案的管理工作，国家层面尚未制定专门的规范性法律文件。各省市依据《档案法》的精神，出台了在本行政区域管辖范围内适用的地方部门规章，由于缺乏统一的制度规范，建立的标准各不相同。

（二）社区矫正档案信息化建设基础性保障不足

档案的信息化管理系统和技术平台建设需要充足的资金保障。由于档案管理工作尚未受到足够的重视，一些地区档案管理没有足够的经费保障，档案的现代化管理建设投资不足，社区矫正档案管理工作仍然停留在传统的人工归档保存水平。与此同时，档案管理人员队伍建设也有待加强。一些地区无法实现社区矫正档案的专人负责制，很多社区矫正的工作人员既要负责服刑人员的安置、监管教育工作，又要承担档案管理工作，工作压力大，缺少档案管理专业知识技能培训。

（三）社区矫正档案信息化资源整合不到位

推进社区矫正档案信息化建设并非要求所有档案管理“一刀切”而把社区服刑人员的全部信息改为电子档案。社区矫正档案信息化建设的目的是实现工作的科学性和高效性，而非增加档案管理工作的负担。我们要遵循科学分类的原则，实现纸质版档案与电子档案合理并存。实践中，有些基层社区矫正机关在建立电子档案后，还要求建立与之配套的纸质档案材料，造成电子档案与纸质档案的重复，背离了信息化工作推广的初衷。

（四）忽视信息化档案的质量建设，影响利用率

社区矫正档案是对社区矫正工作开展情况的记录，体现了社区矫正服刑人员的矫正效果。完整、准确的档案对国家了解不同类型、不同阶段社区矫正人员改造的效果具有重要意义，也为我国研究社区矫正的实施效果提供了原始的数据资料。社区矫正档案的信息化建设是一个涉及档案扫描、文件整理、数据处理、信息保存、档案备份等多个环节的复杂、系统的工程。每一个环节都需要规范、科学的技术操作。实践中，有些单位只注重形式建设，而忽视了质量保障，在社区矫正档案信息化过程中出现格式不规范、数据不完整、准确率低等一系列问题。在社区矫正档案信息化的建设中，保证档案的真实性、高质量显得至关重要。只有这样，才能提高档案的利用率，为学者从理论上创新刑事执行制度提供真实的数据支撑资料。

三、社区矫正档案信息化建设的具体对策

首先，完善社区矫正档案信息化管理法律法规体系。2012年3月1日，“两高”“两部”下发的《社区矫正实施办法》（以下简称《办法》）第十条规定：“县级司法行政机关应当为社区矫正人员建立社区矫正执行档案，包括适用社区矫正的法律文书，以及接收、监管审批、处罚、收监执行、解除矫正等有关社区矫正执行活动的法律文书。司法所应当建立社区矫正工作档案，包括司法所和矫正小组进行社区矫正的工作记录，社区矫正人员接受社区矫正的相关材料等。同时留存社区矫正执行档案副本。”《办法》规定较强的宏观指导性导致各省市在制定社区矫正档案管理办法实施细则时无法达成统一。例如，河南省规定由司法行政机关的社区矫正机构和司法所同时管理档案，档案的形式仅限于纸质档案。社区矫正工作中形成的图片、音频、视频等电子材料可以用刻录光盘的形式存档。山东省则规定由司法局管理执行档案，由司法所管理工作档案，同时留存执行档案的副本，为服刑人员同时建立电子档案和纸质档案，两种档案形式并用。此外，各省市关于执行档案与工作档案的内容规定也各不相同。为实现社区矫正档案合法化、规范化管理，国家应当在法律层面出台《社区矫正档案管理法》，以确立信息化档案的法律地位；对档案的分类进行明确的划分，除了保留现有的执行档案、工作档案之外，还可以考虑增设处罚档案、减刑档案；对档案的内容作出具体的规范性规定，明确各级矫正机关档案管理的分工职责；针对电子档案和纸质档案制定相应的管理标准；针对未成年人矫正档案和暂予监外执行人员档案的管理中存在的问题作出统一的规定。

其次，加强对社区矫正档案信息化建设的资金投入，打造专业的档案管理队伍。充足的管理经费是推动信息化建设进程的有效保障。社区矫正制度作为刑罚执行制度的改革，体现了刑罚轻缓化、经济化的理念，降低了国家在行刑方面的成本。国家应当在财政预算中建立社区矫正工作的专项经费保障制度。除了要加强社区矫正档案管理工作中所需要的基础设施建设，还应顺应政务信息化建设的需要，保障电子档案管理系统的购置、维护。我国应建立多层次的经费保障体制，以政府划拨为主，以社会捐助为辅，通过双重渠道保障社区矫正档案管理工作的资金来源。档案管理人员队伍建设要“重能力，塑专业”。社区矫正档案的管理与一般人事档案管理不同，是刑罚体系中的一个重要执行环节。在该环节中，档案管理人员承担的法律责任更大，对档案管理人员的专业素质有着极高的要求。当前，在司法部门的社区矫正档案管理工作中，专业出身的档案管理人员并不多，有的是从司法部门的其他岗位调岗过来，有的是从社区矫正工作人员中选派。他们的实践经验欠缺，无法满足实际要求。为了建立一支业务精通、技术熟练、管理规范的社区矫正档案管理队伍，一方面要由专业人员负责档案管理工作；另一方面要加强工作人员的专门业务培训，特别要在人员培训中加强计算机知识、网络技术、信息技术能力的培养，不断提高他们的网络应用水平，满足社区矫正档案信息化建设的需要。

再次，以科学规范的分类原则为指导，实现社区矫正档案信息化管理。执行档案和工作档案是社区矫正档案的核心内容。社区矫正档案的信息化建设不是对所有档案“一刀切”，而要优先在工作档案中推动信息化进程。目前，通过先进的J2EE社区矫正综合管理信息系统可以实现服刑人员的电子档案管理、数据统计分析、系统管理。电子档案管理业务主要包括服刑人员档案管理、脱管人员档案管理、漏管人员档案管理、重新违法犯罪人员档案管理、期满解矫人员档案管理。数据统计分析业务主要包括数据图形分析、报表参数数据统计输出。系统管理业务主要是对工作人员档案的管理、APP日志记录的管理、系统的提醒管理、待办工作提醒的管理以及APP个人中心的管理。[3]执行档案由于内容涉及到司法机关送达的法律文书，原件必须以纸质版形式存档保存。为了解决实践中服刑人员早于法律执行文书到达矫正社区的问题，可以考虑将各类法律文书电子档通过社区矫正综合管理系统来传送，提高文件传送的安全性和快捷性，纸质版原件按照原有方式送达后，建档留存。

第四，重视源头控制，确保社区矫正档案的高质量。社区矫正档案要按照科学的原则进行划分和管理。涉及执行的档案要以纸质版留存，涉及矫正工作的档案可以录入管理系统进行信息化保存。无论何种形式的档案，都要重视档案的前身——文件本身的质量控制。档案由文件转化而来，文件记录的质量决定了档案的质量。各级司法行政机关可以在社区矫正档案管理过程中引入源头控制机制，对档案的接收者进行专业的知识技能培训，确保他们掌握各种文件的文书格式，尤其是涉及到法律的专业执行文件，如刑事判决书、裁定书、决定书、执行通知书、罪犯执行告知书、接受社区矫正保证书及假释证明书等。各级司法行政机关应当加强文件的书写、保存、分类归档等工作全过程的质量管理和控制，确保社区矫正档案的高质量。