德国多式联运发展与补贴政策的启示

李云汉，李 弢，郑 旸

LI Yun-han1, LI Tao1, ZHENG Yang2

（1.交通运输部规划研究院 综合运输研究所，北京 100028；2.中铁集装箱运输有限责任公司综合部，北京 100055）

(1.Center for Comprehensive Transport， Transport Planning and Research Institute， Ministry of Transport， Beijing 100028，China；2.Department of General Affairs， China Railway Container Transport Corporation， Beijing 100055， China)

多式联运是一种先进的运输组织模式，具有产业链条长、资源利用率高、综合效益好的显著优势。近年来，国家层面频频出台支持多式联运发展政策，多式联运已经成为促进我国现代综合运输体系建设的有力抓手。综合判断，我国多式联运水平仍然处于初级阶段，多式联运市场份额较低，一体化设施布局不完善，标准化装备应用缺失，运输组织模式创新滞后，存在着较大的提升空间。德国作为欧洲现代物流集散地，具备发达的多式联运系统，研究德国多式联运的基础建设与政策经验可以为我国推进多式联运发展提供借鉴。

1 德国多式联运的发展与补贴政策

1.1 德国多式联运的发展基础

（1）强劲稳固的经济支撑。德国是世界第 4 大经济体、欧洲 4 大经济体之一。德国地处欧洲中心地带，优越的地理位置使其成为货物频繁往来的交汇地和跨方式、跨国境多式联运的中转地。物流业在德国是仅次于商贸零售与车辆制造的第三大支柱性产业，是德国综合实力的重要体现。数据显示，截至 2016 年，德国国内生产总值已经超过 3.1 万亿欧元，为世界经济增长贡献占比达到4.5%[1]，物流业已经成为全球经济危机后支撑德国经济复苏的主要动力之一。

（2）高效便捷的基础设施。经过多年发展，德国已经形成了规模适度、内通外联的综合运输网络，为多式联运打下通道基础。德国道路系统高度发达，是世界上第一个建设高速公路的国家，拥有欧洲第三大规模的道路基础设施网络，截至 2016年，德国全境公路里程突破 23 万 km，公路密度达到 0.64 km/km2，其中高速公路里程为 1.29 万 km。同时，德国铁路网密布，通达欧洲各地的铁路货车往来频繁，全国铁路运营里程达到 3.79 万 km，铁路网密度达到 0.1 km/km2，日均超过 50 000 列客货列车在途行驶。此外，德国还是欧洲内河航道最密集的国家，全境内河航道里程达到 7 675 km[2]。德国多式联运的兴盛不仅取决于它优越的地理位置，而且高度依赖于遍布各地功能集成的物流园区，以及园区成熟的集疏运体系，形成了一批由政府主导或资助建设的货运村 (GVZ)、机场和港口，充分发挥了货物集聚的规模效益。目前，德国已经采用 PPP 模式建成了 35 家物流园区 (货运村)，基本形成了覆盖德国全境、辐射欧洲纵深的节点体系，为社会大众提供公共物流服务。

（3）持续成长的货运市场。得益于便捷高效的陆地与水路运输基础设施网络，德国物流业规模不断壮大，货运量连续保持稳定增长。2015 年，德国货运量、货运周转量分别增长至 45.1 亿 t 和 650.1亿 t · km。德国培育了庞大的物流市场，集聚上万家高效活力的物流企业，形成了如德铁 DB、德国邮政 DHL、汉莎货运 (Lufthansa Cargo) 等一批龙头企业，在带动德国物流发展中发挥了中流砥柱的作用，不断提升德国作为欧洲货运枢纽和物流中心地位，促使德国物流以效率与精益领先世界。根据世界银行 2016 年度发布的物流绩效指数，德国再次被评选为全球物流效率最高的国家。德国政府极其重视物流企业的市场竞争力，除了给予政策的大力支持外，为了推动物流企业在国际中的龙头地位，德国政府对港口、铁路、物流园区等基础设施进行了大量补贴。2015 年，德国交通业获得政府补贴约252 亿欧元，高居所有行业榜首，占比达到 15%。

（4）引领全局的顶层设计。德国交通与数字化基础设施部 (BMVI) 极其注重规划先行，积极对各种运输方式基础设施进行评估与规划。每 4 年，BMVI 会对交通基础设施进行全面评估，并发布评估报告；每 8 年， BMVI 会修订一次联邦交通发展规划 (BVWP)，负责综合交通体系的投资建设框架[3]。当前，BMVI 最新规划文件是 BVWP2030，规划年限为 2016—2030 年，文件中提出要确保企业供应、提升竞争力，增强多式联运枢纽能力，同时，强调要减少污染物和温室气体排放量，向低排放运输模式转换。除此之外，BMVI 还制订了《货运和物流业总体规划》《货运与物流行动计划——面向可持续和高效的未来》《货运与物流行动计划——德国物流行动方案》，明确提出开展资助多式联运枢纽和支持联邦港口等措施。

1.2 德国多式联运法规、制度与政策

1.2.1 德国多式联运管理体制

根据德国基本法，BMVI 是德国出台交通运输，以及住房、通信等基础设施的主管机关，负责德国交通运输的发展战略、规划建设、政策制定等。该部门分为 9 个司局，分别为政治支持、政策规划与协调司，事务沟通司，综合服务司，民用航空司，航道与水运司，陆路运输司，政策问题司，数字社会司和道路建设司[1]。其中，综合服务司是多式联运补贴与推进政策制订与管理的部门，下属的货运与物流处承担多式联运的相关建设计划、政策研究等工作。除了下属的 9 个司局外，BMVI 在全国还设有 15 个执行机构。德国是典型的联邦制国家，联邦各州有各自的宪法、区划和政府，高度自治并具有较强的自主权。基于如此的制度设计，德国的交通运输分为 3 级管理，分别为联邦、州与地方，管理着与交通运输相关的各项事务。

1.2.2 德国多式联运支持政策发展状况

为了促进交通运输可持续性发展，德国联邦与数字化基础设施部已经出台了一揽子多式联运补贴政策，建立了良好的多式联运统计渠道与推进机制，不断优化德国货运市场结构，推动货物由公路向铁路、水运集约化运输方式的转移。德国多式联运补贴政策在 18 届联邦议会联合政府协议中审议通过，德国联邦与数字化基础设施部发布了《多式联运补贴政策指引》[4]，最新的《多式联运补贴政策指引》在 2017 年 1 月 4 日—2021 年 12 月 31 日之间生效，指引说明了补贴的对象、补贴基础设施的条件与申请的流程。需要强调的是， BMVI制订的多式联运补贴政策只对其认定的多式联运(组合运输) 形式给予补贴，具体有以下特征：货物由一种且不变的标准运载单元 (集装箱、半挂车、交换箱体) 运输；在转换运输方式的过程中只对运载单元而非货物本身进行操作；在联运过程中要使用最近的多式联运中转站；联运过程中主要部门运输过程采用铁路、内河水运等运输方式。

德国出台的多式联运补贴政策规定，申请补贴的多式联运转运站必须要保证运营 10 年或 20 年以上，必须与公共交通网络紧密衔接，必须在规划阶段就与补贴发放机构进行沟通并在运营阶段提供运行的数据表。德国政府对转运站的补贴比例最高达到 80%，补贴的申请和发放由第三方专业机构提供，补贴只针对于转运站的“硬件”给予支持，不会过多干预联运业务的市场定价与运营。同时，德国多式联运补贴政策还涉及对物流园区中铁路专用线的补贴。德国政府给予符合要求的铁路专用线最高达到50%的补贴比例，实际执行比例为 44.4%，由联邦铁路局负责补贴的发放。申请补贴的主体企业必须要提供具备额外的铁路货运需求的证明，且铁路专用线必须与公共铁路网衔接，在申请时必须提交货运量、货运周转量或者车厢数。此外，投建企业必须对补贴铁路专用线进行最多 10 年的货运量及货运周转量的年度统计。

1.2.3 德国多式联运补贴政策成效

在德国政府对多式联运每年高达约 9 300 万欧元的大额补贴投入之下，自 1998 年以来，德国政府完成超过 94 个多式联运站场新建与扩建的补贴，在全国已经形成了超过 128 个多式联运转运站的运营网络，多式联运服务能力显著增强，多式联运运量从实施初期的小幅提升逐渐转变为快速增长，补贴政策取得了实质性成效。截至 2013 年，德国多式联运货运量已经超过了 1 亿 t，比 2005 年增长 30% 以上，增速远高于铁路与水路货运增长。

德国政府通过实施多式联运补贴政策，不仅带动了联运运量的增长，同时极大地促进了货物的集装化与标准化运输，有效实现了公路货物向铁路、水路集约化运输方式的转移，为运输安全、节能减排和生态环保做出了巨大贡献。根据 BMVI 的统计，多式联运补贴政策实施期间，德国完成年均284 亿 t · km 的货物运输方式转移，每年有效减少碳排放 200 万 t ，政府补贴支持多式联运转运能力达到 840 万装载单元，占联运总能力的 67.2%，而得到政府补贴的基础设施完成总转运量 550 万装载单元，占联运总量的 64%。

2 德国多式联运发展与补贴政策对我国的启示

德国积累了丰富的多式联运发展与运作经验，在效率提升、方式转移、可持续发展等方面成效显著。德国的做法对我国多式联运政策制订与机制设计具有借鉴意义。

2.1 持续改善多式联运基础设施服务能力

完善的基础设施是多式联运起步的基石，无论是德国政府还是实际运营的物流企业都对多式联运基础设施建设与升级给予高度重视，并做出实质性的补贴支持[5]。一方面，扩建基础设施可以提升运输系统的竞争力，促生快捷化、经济化、生态化的运输组织模式；另一方面，提升港口、铁路中转站等枢纽节点设施水平，促进不同运输方式一体化衔接[6]，可以极大提升资源的综合利用率，同时，龙头企业适度加强基础设施投资与建设，不仅可以有效提升自身的服务能力与货源吸引力，还能产生极大的社会效益。我国部分国际大港口与内陆铁路货场，存在发展滞后、铁路进港难等现实问题，多式联运基础设施仍然具备较大提升空间。

2.2 积极制定系统化的多式联运扶持政策

德国高度重视多式联运发展，其制定的扶持政策不是单一的补贴政策，而是在建设、通行、运营、统计、创新等多个方面协同联动的引导政策，除了对货运站场与铁路专用线的补贴之外，德国政府还放宽对多式联运通行货车的管制，如允许多式联运道路运输部分的货车总重放宽到 44 t，允许多式联运道路运输取货送货在周日及公共假日不限行，允许专用于多式联运的卡车可以免缴纳公路使用税等[7]。不仅如此，德国和欧盟积极推动一批建设项目，如马可波罗计划、PACT 计划等[8]，以此加快多式联运发展进度。目前， BMVI 正在筹划对多式联运技术创新的补助政策予以升级，从而更好地提升多式联运竞争力。

2.3 加快建立多式联运统计、监测与评估机制

无论是德国政府还是企业均十分关注多式联运运行趋势，因此，完善的统计、监测与评估机制必不可少。德国政府出台的多式联运补贴政策要求，获得补贴的转运站在运营阶段必须按照有关规定填写多式联运统计表格，获得补贴的专用线至多统计10 年的运量数据，以作为德国政府监测与政策评估的重要依据。德国杜伊斯堡港通过对运单的统计与分析，全面掌握港口中不同运输方式、货物种类、客户需求的发展形势，分析结果为其投建与运营决策提供准确支持。当前，我国多式联运运单标准还在制定中，除交通运输部组织的 2 批示范工程重点联系企业之外，社会多式联运运量情况难以掌握，因而亟待建立完善的统计、监测与评估机制。

2.4 着力构建连贯化的多式联运业务模式

为保证多式联运业务的高效性与连贯性，德国企业高度重视不同运输方式的一体化建设与运营。以德国杜伊斯堡港为例，它拥有 5 个公铁水联运码头和 3 个公铁联运枢纽，其铁路商品车滚装卸车点与内河船舶滚装专业码头相距不足 200 m，真正实现了车船对接、直装直取、连贯作业。杜伊斯堡港开辟了极具竞争力且符合客户需求的线路，建立了稳定的铁路班列与内河班船时刻表，并将信息实时公布于网络，尽可能保证跨方式间班次的紧密衔接，从空间和时间上构建连贯化的业务模式。

2.5 大力发展标准化的多式联运装备体系

德国多式联运发展经验表明，只有具备了标准通用的装备体系，货物才能实现快速衔接和高效流转的多式联运。当前，制约我国多式联运快速发展的主要障碍仍然在公路车型不规范，以及内陆联运装备发展滞后的问题。德国应用欧洲模块化车辆系统 (EMS)，其高度标准化的载货卡车、安全高效的全挂汽车列车在多式联运中屡见不鲜，与我国公路货运市场车型混乱、缺乏整治、效率低下的现状形成鲜明对比。此外，驼背运输车、内陆集装箱与交换箱体等专业化装备缺失[9]，也直接影响了我国多式联运业务模式的多样性，因而应加紧建立有关装备标准，加大监管执法力度，有序淘汰不合规运力，建立完善的多式联运装备体系。

2.6 引导营造公平的多式联运市场环境

德国政府虽然对于多式联运发展给予一定的补贴资金，但市场实际需求是政府衡量是否给予申请企业发放补贴的根本标准，货运站场的选址与建设需要经过充分的市场调研和前期论证才会得到政府补贴资金的支持。另外，德国政府明确了补贴的内容与范围，无论是多式联运园区还是铁路专用线，补贴资金只用于支持基础设施建设，目的在于降低企业在站场的操作费用，提升中转效率与服务质量，而不会将补贴用于线路开拓、争抢货源、提高市场份额等破坏市场秩序的行为上，这一原则应成为我国各地政府制定多式联运补贴政策的重要参照，从而促使健康的多式联运市场环境的形成。

3 结束语

德国制订并实施的一系列多式联运扶持政策表明，加大多式联运政策支持力度，采用补贴引导运输结构调整，对于切实推动多式联运的市场繁荣、刺激多式联运市场主体活力具有现实意义。严格的补贴政策基本实现了对补贴成效的统计、跟踪与监测，在一定程度上确保了政策受益者的长效运营。通过这种高效的组织模式有能效优化货运结构、提升货运效率，对引领我国现代化的经济结构调整与经济发展方式转型具有借鉴意义。

[1] 德国联邦与数字化基础设施部. Freight Transport and Logistics[EB/OL]. (2013-05-27) [2017-11-10]. http∶//www.bmvi.de/SharedDocs/EN/Articles/G/freight-transportand-logistics.html.

[2] 德国联邦统计局. Facts Figures[EB/OL]. [2017-11-10].https∶//www.destatis.de/EN/FactsFigures/EconomicSectors/TransportTraffic/Transport.html.

[3] 付 宇. 德国交通运输发展趋势及重点[J]. 工程研究：跨学科视野中的工程， 2017，9(2)：165-172.

[4] Guidelines on Funding for Combined Transport Terminals Operated by Private Undertakings[EB/OL]. [2017-11-10]. http∶//www.bmvi.de/SharedDocs/EN/Documents/G/guidelines-combined-transport.pdf?__blob=publicationFile.

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[6] 杨 磊. 我国集装箱多式联运发展对策研究[J]. 铁道运输与经济，2016，38(7)：7-10.YANG Lei. Study on Development Countermeasures of Container Intermodal Transportation in China[J]. Railway Transport and Economy，2016，38(7)：7-10.

[7] 谭小平. 欧美多式联运发展的经验与启示[J]. 交通建设与管理，2016(4)：48-49.

[8] 刘昭然. 欧盟多式联运政策对我国发展铁水联运的启示[J].铁道运输与经济，2013，35(5)：56-60.LIU Zhao-ran. Revelation of EU Intermodel Transport Policy on Developing Rail-sea Intermodel Transportation in China[J].Railway Transport and Economy，2013，35(5)：56-60.

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