中小学校长职级制改革：从去行政化到专家依法治校

□ 井光进 徐媛媛

自2004年潍坊市全面启动中小学去行政化、实行校长职级制改革以来，这项制度经过十多年的深化完善，先后走过了1.0、2.0、3.0三个阶段，到目前已全面建立起依法自主办学的制度体系，成为全面推进基础教育综合改革，着力提升教育质量，发展素质教育，办好人民满意教育的关键举措。

一、1.0阶段：取消行政级别

一位好校长加一套好机制，就是一所好学校。1.0阶段，是校长职级制改革的启动阶段，是实现专家办学的起步阶段。改革之前，潍坊有正县级学校5所，副县级23所，正科级111所，副科级204所，股级216所。学校与行政级别挂钩，给校长队伍建设和学校管理带来了一系列矛盾和问题。一些不热爱教育、不懂教育的干部，单纯为了解决行政级别和待遇进入学校任职，造成学校内部管理行政化、“官本位”氛围浓厚，不少校长 “身在学校，而心在官场”。校长队伍专业化水平不高、价值追求不同步，与推行素质教育和深化课程改革的要求不适宜，造成校长推进改革的能力不够、动力不足。在行政级别管理下，各种会议、检查、评比、应急性任务等 “政务”和 “外务”压于一身，校长不能静下心来潜心办学，学校教书育人的中心地位难以保证。

此外，受行政级别所限，校长只能流向上级或平级，而不可能实现在优质学校和薄弱学校、城镇学校和农村学校之间按需换岗。好校长能上不能下，农村、薄弱学校的改变就更为艰难，成为制约教育公平的关键因素。2004年，潍坊市30所3500名左右在校生的学校，行政级别却分为正县、副县、正科、副科四个层级；111所学校规模和发展差距很大，却同为正科级。有行政级别的校长随时可能被调动，也使一些校长过于关注进退去留，不能安心办学。当校长行政职务达到一定级别后，就会出现升职的 “天花板”效应，容易失去内在发展动力。

为解决学校行政管理体制存在的种种弊端，1999年，国家召开改革开放以来第三次全国教育工作会议，配套出台了关于推行素质教育决定的文件，提出实施校长职级制改革试点。潍坊市所属的高密市积极响应国家改革要求，结合实际率先开始试点。2001年，试点范围扩大到市直学校。2004年9月17日，潍坊市委、市政府出台 《关于推行中小学校长职级制度的实施意见》，召开全市中小学校长职级制改革推进会议，这标志着校长职级制改革在潍坊市全面推行，意味着以全面取消中小学校的行政级别为主要内容的改革正式启动，迈出了摘掉校长“官帽子”，走向专业化职业化发展道路的关键一步。

这一阶段改革的关键是取消了中小学校的行政级别，现任校长行政级别按 “老人老办法”实行档案管理，新任校长不再确定行政级别，实现了事权与人权的统一，解决了推进改革的执行力问题。通过将全市935名有行政级别学校干部的档案交由教育部门党委管理，校长全部参加职级评定，实行职级管理，按照职级高低落实待遇等一系列措施，解决了校长的职业动力问题，顺利实现了制度转轨，建立起在党管干部、党管人才原则下，由党委统一领导、组织部门宏观指导、教育行政部门党委具体负责、人社和财政部门参与、纪检部门监督的校长职级制改革制度架构，为校长的专业发展和学校管理水平的提升奠定了基础。

二、2.0阶段：实现专家办学

2010年10月，潍坊市被国务院确定为 “探索中小学校长职级制，深化中小学教师职称制度改革”试点市。结合国家的试点要求，我们全面梳理改革以来的问题经验，2011年8月，潍坊市委办公室、市政府办公室转发市委组织部、市教育局、市人社局、市财政局 《关于深化和完善中小学校长职级制改革的实施意见》，开始走向实现专家办学的2.0阶段。

围绕 “如何选好校长”，建立了校长后备人才制度和校长公开遴选制度。在潍坊市担任中小学校长，首先必须参加校长后备人才考选，具备相应的任职资格。纳入校长后备人才库的人员必须参加为期两年的100学分培训。校长职位出现空缺，均从现有校长和校长后备人才库中公开遴选产生，未进入校长后备人才库的，不得作为校长人选。目前，全市校长后备人才达到1736人，新任校长平均年龄不超过45周岁，45岁以下校长后备人才占74%以上，干部队伍活力得到明显增强。

围绕 “如何用好校长”，建立了校长职级评定、绩效考核、满意度调查、任期、交流、退出等6项制度。校长职级分为特级校长 （一档）、高级校长 （一、二、三档）、中级校长 （一、二、三档）、初级校长 （一、二档）等4级9档，每年考核晋档，4年一次职级评定。在职级评定时，重点处理好办学理念与实践、常规管理与改革创新、教师认可与社会满意、学校业绩与个人成长四个方面关系。自2013年起，委托上海当代教育家研究院，邀请国内知名校长、教育专家组织开展特级校长评审认定，全市产生19名特级校长，充分发挥了职级评定的引领带动作用。实行校长任期制，校长的一个任期为4年，在一所学校连续任职原则上不超过2个任期。每学期由教育主管部门组织一次师生、家长对校长办学的满意度调查。校长任期结束后，如想继续担任校长，需重新竞争上岗。

围绕 “如何激励好校长”，建立校长职级绩效工资，优秀校长延期退休、校长培养培训、校长与教育行政部门交流任职等4项制度。校长职级工资全额纳入同级财政预算，由教育行政部门统一发放。初级、中级、高级、特级校长的职级工资标准不低于本人应发工资总额的25%、30%、40%、80%，按照年度考核成绩定档、按照比例每月发放。延长优秀校长的任职年龄，对特级校长和特别优秀的高级校长可延长退休年龄到65周岁。校长培训个性化、可选择，实行学分制。校长可凭相应职级调任到教育行政部门任职。此外，研究制定相关激励措施，鼓励优秀校长、教师到农村学校、薄弱学校交流任职。

围绕 “如何确保改革举措落实”，建立起教育局长任职资格条件、教育行政部门领导班子专业化、专项督导督查等3项制度。校长归口教育部门管理之后，教育部门的掌控权显著增强，必须同步推进专业化，避免 “外行领导内行”。在潍坊市担任教育局长，除具备党政干部任用基本条件外，还需具备三个条件：为师范类院校 （专业）毕业或具有从事教育工作的经历；熟悉人才工作政策，尊重教育规律和人才成长规律；具有一定的学术研究水平。教育行政部门领导班子成员有教育工作经历的不少于2/3，有担任过校长职务的人员。每年开展两次针对校长职级制改革的专项督导督查，结果作为考核党委、政府深化改革、坚持教育优先发展的重要指标。

目前，全市已有469位校长由城镇学校、优质学校交流到农村学校、薄弱学校任职；19位校长被评为特级校长、216位校长被评为高级校长；新选聘的281位校长，均出自教育系统优秀教师和管理干部；先后有21位市、县教育局业务副局长 “不当局长当校长”；市、县财政为支持改革，每年拨付校长职级绩效工资3500万元……保障专家办学的制度体系得以巩固完善。

这一阶段的改革，主要着眼于实现专家办学的目标，通过各项制度的建立完善，搭建起了贯通衔接的专家办学制度体系。

三、3.0阶段：推进依法自主办学

2015年，教育部 《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，“管办评分离、落实学校办学自主权”成为教育改革的 “必选项”。自2016年2月开始，潍坊市着眼理顺政府、学校和社会的关系，相继印发《关于开展中小学依法自主办学试点工作的指导意见》《推进教育管办评分离改革指导纲要》《潍坊市中小学办学章程制定规程》《潍坊市中小学理事会运行规程》《潍坊市中小学教职工代表大会运行规程》《关于加强中小学校党的建设工作的实施意见》《潍坊市推进依法自主办学工作评价办法》《关于加强校务公开工作的指导意见》《关于加强和改进学校考核评价工作的意见》《中小学校长治校育人能力工程实施方案》等十个文件，建立起政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会依法有序参与的现代教育治理体系。将校长职级制全面纳入依法自主办学的轨道，与落实校长负责制同步推进，与提高教育治理和治校育人能力有机结合，使改革进入到崭新的3.0阶段。

（一）办好教育靠好校长靠好机制

一是彻底理顺政校关系，建立政府宏观管理机制，明确 “怎么管、管什么”的问题，不对学校进行过多的行政干预。教育行政部门通过简政放权，把学校应具备的职称竞聘、评优树先、绩效工资分配等自主权还给学校，通过建立清单管理、底线管理制度明确校长的职责权限，规定了学校必须做和应该做好的事项；通过建立一年一度的教育督导制度和 “底线管理+创新发展+满意度评价”的考核机制，确保各项改革举措落到实处。

二是健全完善学校内部治理结构，优化决策、执行、监督机制，解决好 “谁来办、怎么办”的问题。通过深化完善校长职级制改革，在确保选好校长、用好校长基础上，通过放权切实激发学校办学活力。通过制定学校章程，实现“一校一章程”，引导学校建立起按章程办学、自主管理、自我约束的机制。通过加强校务委员会、家长委员会、办学理事会、教职工代表大会的建设，让学生、家长和教师等利益相关者广泛参与学校治理，保障利益相关者知情权、监督权和参与权。通过完善党组织机构及各项制度建设，发挥学校党组织的思想政治核心作用和党员先锋模范作用，实现中小学党的建设创新加强。

三是深化教师管理体制改革，明确 “依靠谁”的问题。在实现教职工 “县管校聘”机制基础上，凡是涉及教职工切身利益的教师职称评聘、师德考核、评优表彰、绩效评价等事项，均由 “教师商量着办”。同时，深化教师职称制度改革，实行教师中级职称和高级职称的师德前置、学校排名、评前承诺等重要机制变革，构建教师层级激励机制，充分调动教师的积极性。

四是引导社会依法有序参与，解决好 “谁来评价、如何监督”的问题。通过建立起学生家长全覆盖的学校办学满意度评价制度，促使学校、校长和教师主动关注每一名学生的健康成长。通过建立中小学办学理事会制度，让社会广泛参与学校治理，充分发挥其在学校决策、执行中的监督保障作用。通过引入第三方专业评价力量，确保了对学校、对校长、对教育评价的专业性、公平性和权威性。

（二）改革重点把握两点

一是将校长职级制改革与事业单位领导人员管理办法、中小学领导人员管理办法对接，建立起与事业单位人事管理制度相匹配的选人用人机制，确保校长选聘、副校长提名、校长后备人才遴选、中层干部选拔任用等过程的科学、公开和公正。

二是与事业单位法人治理结构对接，加快教育行政部门职能转变，全面落实校长负责制，推进学校依法自主办学。通过配套完善校务委员会、家长委员会、教职工代表大会等组织机构，建立办学理事会运行机制，让学生、家长和教师以及社会利益相关者广泛参与学校治理，逐步构建起政府、学校、社会的新型关系，放大了校长职级制改革的制度红利。

四、职级制改革经验及问题

潍坊市中小学校长职级制改革从1.0到3.0的路径，主要基于四条主线来推进。第一条是，由单项的改革到构建完善的制度体系，再升级到治理机制的优化和变革。第二条是，由取消学校行政级别，到保障实现教育专家办学，再到实现依法自主办学的理想层面。第三条是，由靠行政方式推进改革，到实现 “一位好校长就是一所好学校”的目标，再到以学生为中心的治校办学格局。第四条是，改革由点上突破，到面上推进，再到引发整个教育系统变革，实现依靠好校长带出好老师、教出好孩子、办出好学校、赢得好口碑的良好态势。

通过潍坊市推行校长职级制改革的实践来看，积极稳妥推进此项改革，实现预期成效，要重点把握好以下三个方面的问题：

一是坚持简政放权，加强底线管理，依法治校。在推进校长职级制改革的过程中，教育行政部门应简政放权，克服管得过多、过细，不敢放手、不愿放手等问题，充分落实校长的办学自主权，发挥好校长这一 “关键少数”的重要作用，真正实现学校由 “管理”到“治理”的转变。加强底线管理，列明学校规范办学的底线清单，树立校长责任意识。全面推进依法治校，依靠法律法规，创新和完善各项制度，建立起促进学校规范发展的有效约束机制。

二是坚持民主协商和多元参与，实现各方合力推进。校长职级制改革的经验和成果证明，改革必须坚持党委、政府的领导，在组织、编制、人社、财政、教育等部门的协同配合、群策群力下共同推进；每一项触动利益的变革举措，都必须通过建立民主协商机制赢得利益相关者的广泛参与和充分支持；必须在摆正教育行政部门职能定位，准确理清政府与学校、学校与教师、学校与学生及家长等各种关系的基础上，充分调动各方面参与改革的积极性。

三是坚持不断深化完善，以钉钉子精神久久为功。十余年来的校长职级制改革历程，始终一以贯之，持之以恒。在历届党委、政府的高度重视和支持领导下，各部门协同推进，形成推进改革的合力；校长、教师、家长等利益相关者全面参与改革，给予了宽容、支持的良好氛围。上述因素的共同发力，使改革以稳健的步伐取得显著成效。然而改革是一项永不竣工的工程，当前推进校长职级制改革，还应着眼于加快 “依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度建设，全面落实校长负责制，不断提升学校治理能力，提高教育质量，办好人民满意的教育。

下一步，潍坊市深化校长职级制改革，将以习近平中国特色社会

主义思想和党的十九大精神为指引，认真贯彻落实国家 《关于深化教育体制机制改革的意见》，重点抓好以下几个方面：一是抓住提升校长治校办学能力素养不放松，继续完善激励机制，发挥评价导向，加强底线监管，让校长安心走教育家办学路子。二是优化校长队伍结构，通过 “未来教育家”路演、校长后备人才遴选等机制，为更多有情怀、敢担当的年轻教育人才搭建平台，营造人岗相适、用当其时、人尽其才的氛围。三是加快推进学校管理扁平化，落实学校办学自主权，建立以章程为统领，党组织及理事会、校务委员会、教代会、家长委员会各负其责的“四会一章程一核心”办学机制，全面推行目标管理、清单管理、项目管理、底线管理、风险管理、协商管理、价值管理等7项管理制度，加快实现由管理向治理的转变，努力办好人民满意的教育。