浅析行政诉讼起诉期限

王晓东

(山西大学法学院，山西 太原 030006)

《中华人民共和国行政诉讼法》当中的46条第一款明确的指出：“公民、法人亦或者是其他组织直接向人民法院提起诉讼的话，应该要明白作出行政行为之日起六个月提出，法律另有规定的则可以除外。”该条文的行为模式属于应为模式，与2014年修订之前的《行政诉讼法》相比，修订后的《行政诉讼法》对行政诉讼起诉期限作出重大修改，将行政诉讼起诉期限由原来的三个月延长至六个月，并科学合理地运用了“应当”二字，不仅对行政机关的行为效力、权力行使产生了重大影响，而且有利于保障行政相对人的合法权益。本文拟对行政诉讼起诉期限的理解与适用作简要阐述。

一、法条解析

(一)行政诉讼起诉期限相关概述

行政诉讼起诉期限也可以将其称之为起诉期间，主要指的是行政相对人也就是公民、法人以及其他组织觉得自身合法权益受到了国家行政职权组织、机构或者是相关工作人员行政行为的侵害，依法向我国人民法院提出行政诉讼请求，以此来保障自身的合法权益的法定期限。在这一过程中行政相对人员只有在法律所规定的起诉期限内提出自己的行政诉讼，才能得到司法救济；反之，则很难有效的通过这一方式保障自身权益。总之，起讼期限对于保障行政相对人员诉讼以及合法权益有着非常重要的作用，能够让相对人员及时且正确的行使诉讼权。

(二)对“应当自知道或者应当知道”的解析

“知道”是指有直接证据证明行为人知道某种行政行为。如被征收人已在征收决定送达文书上签上了自己的名字，就代表其已经“知道”。“应当知道”可以说是一种法律推定，指按照一般人的普遍认知能力可以推断出行为人应当知道某种状态。如被征收人虽然未在征收决定送达文书上签字，但有证据证明其已从同为被征收人的邻居处获知征收行为的，则可推断其对该征收行为属于“应当知道”。当然，在司法实践过程中对于“应当知道”的判定主要还是法官本身的主观判断，而不同法官判定条件也会存在差异性，这个时候结论也就会存在一定的差异性。

修订后的《行政诉讼法》第四十六条将起诉期限的起算点由修改前的“应当知道作出具体行政行为之日起”修改为“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起”，“知道”和“应当知道”这一法律术语本身就是主观和客观描述所结合出来的，而其所强调的主要还是行政机构的告知义务，另一方面这种细化有效地保障了当事人的诉讼权利，同时也兼顾了行政效能，具有非常重大的意义。

(三)对“一般起诉期限为六个月”的解析

现行《行政诉讼法》第四十六条起诉期限由修改前的三个月延长至六个月。从立法目的来分析的话，对方式人诉讼期限进行限制，一方面能够告知当事人在法定期限内提起诉讼，另一方面则能防止行政法律关系一直处在不明确的情况下，再加上起讼期限较短不能很好的保障当事人权益，而时间过长又是对司法资源的浪费。结合我国司法实践的现状以及我国公民的权利意识、法治意识淡薄，起讼期限大多会延长到6个月左右，因为这样不仅能够确保行政行为的稳定性，还能很好的保障行政相对人员的合法权利。

二、法理学分析

(一)“自知道或者应当知道”作出行政行为之日的起始日如何确定？

在司法实践中，对于如何确定《行政诉讼法》第四十六条第一款规定的“作出行政行为之日”有着不同的理解。但笔者认为，虽然现行《行政诉讼法》及司法解释并未就期间问题作出专门规定，但是我国《民事诉讼法》第七十五条第二款对期间作出了明确规定，即“期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内”。同时，《执行行政诉讼法解释》第九十七条当中明确的指出：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”因此，在《行政诉讼法》及司法解释未就期间问题作出专门规定的情况下，应参照《民事诉讼法》关于期间的规定进行理解和把握。所以，六个月起诉期限的起始点“应当自知道或应当知道”作出行政行为之“次日”开始计算。

(二)“自知道或者应当知道”行政行为的内容如何理解？

司法实践中，不乏有这样的事例，如当事人虽知道具体行政行为的内容，但当时并不知道该具体行政行为违法，致使起诉时超出六个月的起诉期限。在此情况下，是否适用《行政诉讼法》第四十六条关于“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定？

笔者认为《行政诉讼法》之所以会对起诉期限进行规定，不仅是为了能够更好的让行政相对人员及时行使自身的权力，避免出现行使诉讼权滥用或者是怠于等情况；另一方面也是为了能够更好的维持行政法律关系的稳定性，最大程度维护既定的行政法律秩序。可是，假设行政相对人员知道的具体行政行为内容是错误的，或不知道自己的权益受到了错误具体行政行为的侵害，这个时候也就不会涉及到行使诉权滥用或者怠于等现象，从而也就不会损害他人利益。再加上正确的行政行为是保障行政法律关系的稳定的关键，如果没有及时对错误的行政行为进行纠正，不仅会影响行政法律关系的稳定性，还会对正常的行政法律秩序造成不良影响。所以，将知道具体行政行为违法之日认定为起诉期限起算点不违背立法规定诉讼期限的目的。如果机械适用《行政诉讼法》第四十六条的当中的规定，只要知道具体行政行为内容，却不管是否正确合理都将知道内容之日起来对起诉期限进行计算，就必然会剥夺当事人的诉权，从而也就不可能有效的保障行政相对人员的合法权益。而将具体行政行为的“内容”扩大解释为“完整地知道具体行政行为(具体行政行为违法)之日”，这样不仅符合现行的行政诉讼法规定，还能切实的保障行政相对人合法权益。

(三)对于行政不作为如何适用“应当自知道或应当知道六个月内”的起诉期限？

按照《行政诉讼法》当中第47条相关规定，行政相对人员申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内如果没有及时履行的话，行政相对人员可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。但是，如果行政相对人员在紧急情况下请求行政机关来履行保护其人身权、财产权等合法权益等法定职责的时候，行政机关没有履行的话，提起诉讼可以不受前面所提到的两个月限制，当事人可随时提起诉讼。同时，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《适用行政诉讼法解释》)第四条当中也明确的指出：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”最高人民法院之所以作出这一解释，一方面是基于起诉期限过长不利于行政管理秩序的尽快稳定，不利于行政效能的提高；另一方面，该解释的作出有利于统一行政不作为案件起诉期限的标准，有利于保障行政相对人的诉讼权利。

笔者认为，《行政诉讼法》第四十七条以及《适用行政诉讼法解释》第四条的规定，已经完全能够保护当事人提起诉讼的权利，“法律不保护权利上的睡眠者”，故不宜再参照适用《执行行政诉讼法解释》关于“起诉期限最长不得超过二年”的规定。

(四)对于是否超过“应当自知道或应当知道六个月内”起诉期限的举证责任要如何承担？

举证责任主要是由法律所规定的由特定的当事人对特定的事项所承担的提供证据证明其诉讼主张的责任，如果存在举证责任的一方不能有效的提供证据的话，就需要承担一定的法律后果。《执行行政诉讼法解释》当中的第二十七条第一款明确的指出，原告主要就是负责“证明起诉是够符合相关法定条件，可是如果被告认为原告起诉已经超过起诉期限的就要除外。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款当中明确的指出：“被告认为原告起诉超过法定期限的，将由被告本身承担举证责任。”按照上述法条规定，行政诉讼起诉期限的举证责任主要采用的就是抗辨权发生说，人民法院不依职权主动审查起诉期限。诉讼过程中如果被告认为原告起诉期限已经超过了法定的期限，就需要由被告来提出抗辩同时还需要承担举证责任。假设被告不进行抗辩的话则可以证明起诉期限没有超过法定期限；被告举证不能，则由被告承担不利的法律后果。同时，被告完成举证责任的，由原告承担反证责任。

对于《行政诉讼法》第四十八条关于起诉期限耽误和延长的举证责任如何承担，《行政诉讼法》及司法解释均没有明确规定。笔者认为，从司法实践来看，是否“不属于起诉人自身的原因”，如起诉人被采取强制措施、被依法羁押、突发疾病，或遭遇自然灾害、战争等客观事由，由起诉人负责举证更符合实际情况和立法本意，但如由被告证明，则势必会不符合现实情况，不利于《行政诉讼法》的有效实施。由此可见，根据举证能力的大小和举证难易程度分配来看，关于起诉期限耽误和延长的举证责任应当由起诉人承担。

三、对策建议

建议立法部门以列举方式对“应当自知道或应当知道”的途径和情形予以明确。

《行政诉讼法》将起诉期限的起算点确定为“应当自知道或者应当知道”之日，而对于应如何认定为“知道或者应当知道”却是一个极具争议的问题。在司法活动中，“应当自知道或者应当知道”一般以“收到”来认定，原因在于对于当事人是否“知道或者应当知道”是以法院的裁判、决定等法律文书为标准的，“收到”的标准是合法送达。但是，在行政行为中，行政机关让行政相对人“知道或者应当知道”的方式千差万别，往往仅以“公告”为标准，达不到真正让行政相对人“知道或应当知道”的目的。比如，在政府机关征收房屋过程中，并不是将《征收决定》《征收通告》等文书直接送达至被征收人，而是将其简单粘贴在墙上，然后拍照了事。至于这些文书能否真正让被征收人知道则再所不问。在此情况下，被征收人往往会因不知道而错过起诉期限，而且因法律规定不明确，即便被征收人起诉，政府机关也会以超过法定起诉期限为由要求法院驳回起诉。诸如此类的事例举不胜举，究其原因，除了行政机关依法行政的法治意识仍需加强外，行政诉讼法对于“自知道或者应当知道”应当如何理解和适用没有明确规定，也是重要原因之一。所以，对于“知道或应当知道”的途径和情形，立法部门可以使用列举的方式对其进行规范，这样才能加强行政诉讼起诉期限的实施，从而最大程度保障行政相对人员的诉讼权利，促使行政机关能够依法行政。

[1]叶敏阳.浅析行政诉讼起诉期限的理解与适用[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版)，2009(s1)：43-45.

[2]戴卫忠.浅析不行为行政案件的起诉期限[J].行政与法制，2003(3)：35-35.