京津冀产业协同发展中的多重困局与改革方向

张杰

产业是京津冀协同发展战略中的重中之重，没有产业的协同发展，就没有经济的协同发展，也就没有京津冀协同发展战略的物质基础。京津冀协同发展战略实施三年多，从产业协同发展的角度看，北京非首都功能区的产业转移和工业园区合作项目，以及针对打造区域产业链体系和区域创新共同体系等方面的各项努力，支持了河北、天津的发展，京津冀产业协同发展取得了很大进步。但是仍存在多重、重大制约因素以及各种突出的机制体制性障碍，导致京津冀三地在推进产业转移及一体化协同发展过程中，影响协同发展、可持续发展的突出问题。

一、京津冀协同发展面临的多重困局

（一）京津冀新旧动能转换的矛盾和冲突障碍

当前，中国经济的下行压力很大，在整个经济面临持续下行压力的情形下，在经济新旧动能转化的过程中，京津冀这三个地区，甚至河北省的不同地区之间，各自经济发展的新旧动能转换的矛盾和冲突更加凸显，对推动京津冀的产业协同发展战略的推进造成了障碍。

（二）“软件”一体化建设滞后于硬件建设问题

“软件”一体化建设，是指市场一体化建设，制度一体化建设，政府的行政能力一体化等方面建设。京津冀协同发展战略实施三年多以来，主要是在硬件的方面取得效果，比如道路的建设，很多“断头路”都打通了。但是在软件一体化建设这个最根本的方面，远远滞后于现实的需求，导致软件一体化方面的建设与推进，既落后于产业一体化的发展要求，也落后于打造区域创新价值链的要求。没有软件方面的一体化的推进和获得的成效，京津冀就不可能形成真正的协同发展。目前，京津冀区域间软件方面建设的落差很大，这是体制机制问题造成的。

（三）京津冀产业转移模式问题

现阶段京津冀协同发展中产业转移主要承载主体是各地的工业园区。但是京津冀各地现有的工业园区，以及产业转移或者称迁移，采用的都是政府行政权力主导的模式。从初期建设上看，以政府行政权力为主导的模式有利于产业园区的建成。但从长远发展上看，不按照市场规律，不遵循经济发展规律，这种模式难以持续。

二、京津冀协同发展存在的问题分析与反思

（一）对京津冀战略发展目标认识不足

各级政府在落实和推进京津冀协同发展国家战略中，不少地方政府对京津冀协同发展的根本目标存在某种程度上的认知可操作误区，导致整个具体实施过程中出现不少的问题，甚至有些是突出的、扭曲性的问题。现在发展逻辑是一切以北京为中心，以疏解非首都功能，治理北京“大城市病”为核心。但实际上这只是京津冀协同发展大战略的初步目标，而不是根本性的长远目标。京津冀协同发展最长远的目标是什么？是把伟大的社会主义国家首都北京，打造成世界级的城市群，让中国梦在京津冀协同发展中有一个完整的体现。把这个目标强化细化，在中国经济发展相对滞后的北方区域，打造出一个新型的世界级经济中心和世界级城市群，打造成为创新驱动发展的成功示范区。而京津冀区域内的不少地方政府并没有真正理解京津冀协同发展战略的长期目标和总体目标，只有短期目标，因此导致了各种问题的频繁爆发。

（二）市场一体化建设相对滞后

市场一体化建设相对滞后是导致京津冀产业协同发展凸显多重问题的最根本的原因。京津冀产业协同发展，要尊重市场的自然发展规律，要适应产品市场逻辑布局，超前实现配套的制度建设、资金投入、人力资本、产业转移、创新要素的分布等基本市场一体化建设，以适应京津冀产业协同发展。

（三）创新制度的巨大落差

三地产业政策体系显著的差异性等制度方面的落差，也是造成京津冀产业协同发展面临重重障碍的重要因素。比如，三地在创新补贴、专利扶持，包括金融体系方面都有巨大的差异。在这种巨大的制度环境差异下，产业并不愿意也没有动力从政策优惠条件好的城市转移出去，从而影响京津冀区域间的产业协同发展。

三、深化京津冀产业协同发展的改革方向

（一）更深入地明确和细化京津冀协同发展以及产业协同发展的根本目标，促进京津冀各级政府准确把握短期和长期的阶段性发展目标的有机平衡和及时转换

明确和强化京津冀各级政府对京津冀协同发展总体战略以及产业协同发展子目标的准确理解，从短期角度来看，京津冀协同发展战略的目标是，通过产业转移和产业协同发展来缓解北京市所面临的“大城市病”难题；而从长远视角来看，京津冀协同发展战略的根本目标是，通过建立政策互动机制、资源共享机制、市场开放机制、协同创新三大机制，通过构建创新资源平台、创新攻关平台、创新成果平台三大类协同创新平台，通过开展先行先试政策推广试点、开展产业转型升级试点、开展生态文明建设先行试点、开展科技金融创新试点，建设京津冀的创新共同体系，形成区域协同创新中心，通过对落实创新驱动发展的“成功示范区”的全面建设，最终在中国的北方区域打造一个具有全球影响力和辐射力的“新型经济增长极”以及京津冀“世界级城市群”。因此，基于这样的认识，对于京津冀协同发展战略规划的落实和实施，必须强化和突出改革思路和操作手段的阶段性变化的顶层设计思路，准确把握京津冀短期和长期阶段性发展目标的平衡和及时转换，逐步由缓解北京市“大城市病”的阶段性目标，逐步全面转向打造具有全球影响力和辐射力的“新型经济增长极”以及京津冀“世界级城市群”的根本目标。

（二）积极利用雄安新区的设立与发展契机，作为打破当前京津冀产业协同发展的机制体制性障碍的突破口，全面加快推进京津冀产业协同发展战略的布局和实施

雄安新区国家战略的推出，实质上不仅仅是京津冀协同发展战略深入推进的重大推进器，也是加快实施京津冀产业协同发展的关键突破口。当前，在中央和各级政府的统筹安排和强力推动下，京津冀协同发展战略在各方面已经取得了明显的初步成效，但是，在其战略推进和实际落实的过程中，暴露出诸多的突出的机制体制性阻碍因素，必须要以全新的大突破大改革思维，来谋划和布局深入推进京津冀产业协同发展战略的关键突破口。中央部署的雄安新区以及针对雄安新区所提出的七点重点发展任务，恰恰找准了当前困扰京津冀产业协同发展战略全面推进的“卡脖子”问题点，有针对性地抓住了牵引京津冀产业协同发展战略深入推进的“牛鼻子”关键点。具体的实施路径是：雄安新区与首都北京的产业融合发展方向，要优先落实在创新链的前端环节和后端环节的对接、基础创新和应用创新的对接以及高端高新产业的创新链和产业链的对接方面，成为京津冀区域内的应用创新产业创新中心、高端高新制造中心、现代高端服务中心，成为绿色制造、先进制造、智能制造和高端高新制造全面融合發展的综合创新示范区和发展引领区，成为中国建设创新型现代化国家的心脏地带之一。要将雄安新区与天津（包括天津滨海新区和天津自贸区）的产业融合发展方向，优先落实在市场一体化和实施新一轮对外开放格局的全面协同方面。客观来看，雄安新区与天津滨海新区和天津自贸区之间的产业竞争甚至产业替代关系，短期内难以回避，也无法克服。针对此困局，要有共同将蛋糕做大的全新发展理念，而不是局限于“你有多少、我有多少”的狭隘竞争思维。要将雄安新区与河北其他地区的产业融合发展方向，优先落实在创新链的产业化环节、产业链的配套制造环节以及总部经济的生产基地环节，优先落实在河北的高端要素培育、制度和政府软环境高水平建设方面。雄安新区实质上更应该成为引领和激励河北省市场和制度等软环境彻底改革和提升的示范区，成为促进河北省各级部门加快思想解放、梳理法制体制和管理能力提升的示范区，成为河北省加快技术工人和工程师培养体系建设的示范区。endprint

（三）探索和实施京津冀区域的各级政府统一的“权力清单”、“责任清单”、“负面清单”以及“正面清单”形式的行政体制改革与创新，激发京津冀创业创新活力的全面爆发

通过对各类自主创新示范区、自贸区和保税区等改革试验区经验的归纳和提炼，在京津冀区域探索和加快实施政府“权力清单”、“负面清单”行政体制改革模式；全面贯彻依法治国和将权力关在“笼子”里的总体战略，完善各级政府权力清单和责任清单，率先在京津冀区域开展和深化行政审批制度改革，全面规范各级政府的行政审批权力与行为，加快建立创新政策协调审查机制和调查评价制度；在京津冀区域全面推进统一的“五证合一、一照一码”登记制度改革，推进全程电子化登记与审核服务，加快完善京津冀一体化商事服务机制；继续深化京津冀区域的政府创新治理机制的改革试点和政策经验提炼，加快京津冀区域的各级政府由研发管理向创新服务职能的全面转变，加快政府由主导经济发展向引导经济结构的转型升级的全面转变；统筹科技、经济、产业、金融和专业科研机构等部门管理职能的全面融合，强化创新资源和创新要素在京津冀区域的统筹配置以及科技创新政策、经济政策和体制机制改革的有效衔接。通过以上各个方面的全面改革，发挥顶层设计、整体推进、统筹协调、督促落实的“四位一体”的作用，通过扭转和约束政府行政权力对微观经济的不合理干预，依靠大幅度降低制度性交易成本的综合性改革，最终逐步实施制度供给的均等化，从而最终激发京津冀创业创新活力的全面爆发。

（四）通过推进京津冀对内对外深入开放的“先行区”的全面建设，通过京津冀自贸区的全面建设，确立和加快市场化一体化为导向的全面改革

加快京津冀区域内市场一体化的全面改革与机制性体制性障碍因素的突破，营造公平竞争的市场化环境，激发市场配置资源的决定性作用，在京津冀产业协同发展战略的推进中起到根本性的主导作用；建立完善公平竞争的审查机制，加大对京津冀区域内创新创业产生阻碍效应的垄断协议、滥用市场支配地位以及其他不正当竞争行为的调查制度和处置力度；主动用好市场准入的倒逼机制，提高生产环节和市场准入的相关标准，在京津冀区域内率先形成统一权威、公开透明的市场准入标准体系；全面破除创新资源、人力资本、金融资金、知识产权等关键要素在京津冀区域流动和配置的体制性机制性障碍因素，破除限制新技术新产品新商业模式发展的准入障碍，加快产品市场一体化的建设，特别是要将加快要素市场一体化的建设作为重中之重的核心改革任务；为了更好的激发京津冀区域的创新驱动发展动力，激励创新技术的区域内转移和配置，建议设立和提升京津冀区域内知识产权法院的巡回制度，强化一体化的知识产权保护服务体系，加快形成行政执法、司法审判、调节仲裁等多渠道维权保护模式的创新与改革。

（五）加大加快京津冀三地各个层次的干部置换和交流体系，加快推进和实现京津冀三地各级政府行政执行能力和专业能力的均等化

当前，京津冀区域内在一定程度上已经实施了北京政府干部到河北省的挂职行动计划，这对河北省的政府行政体系效率以及政府干部的专业能力和政策执行能力，与北京和天津的对比，所存在的比较突出的“断层式”差距现象，收到了一定程度的缓解效果。但是，与加快京津冀产业协同发展和构建创新共同体系所内含的京津冀三地各级政府行政执行能力和专业能力均等化的总体要求相比，仍然存在相当大的差距。针对这一发展困局，当前必要的改革突破口是，持续加大京津冀三地各个层次的干部置换和交流体系的规模，以此来加快推进和实现京津冀三地各级政府行政执行能力和专业能力的均等化。特别是针对与创新机制、工业发展、市场化一体化建设紧密相关的专业政府部门，着重加大京津冀三地的干部置换和交流体系的规模。针对京津冀区域的重点地级政府机构乃至县市级政府机构，要适当加大干部置换和交流体系的规模。建议采取双向的干部置换和交流机制，一方面，加大北京向河北、北京向天津，天津向河北导向的干部置换和交流；另一方面，积极开展河北向北京和天津、天津向北京导向的干部置换和交流。

（六）加快设立京津冀三地联合的政府股权产业引导发展基金，加快成立京津冀科技成果转化投资基金，加快共建京津冀创新创业孵化中心

针对京津冀区域的产业转移以及传统制造业的转型升级，建议设立由三地按照一定的出资比例份额，通过引入民间资金投资和市场化专业运营机构，打造京津冀三地联合的新型政府股权产业引导发展基金。尤其鼓励京津冀区域内各个层面的政府，依靠产业对接和产业链分工体系的协同协作，设立各种类型、各个政府层次的联合的新型政府股权产业引导发展基金；针对京津冀构建创新共同体，打造创新区域价值链，形成区域协同创新中心的核心目标和长远目标；建议加快成立京津冀三地政府联合性质的科技成果转化投资基金，加快共建京津冀创新创业孵化中心。

（七）加快促进京津冀联动的多层次、多样化资本市场的发展

积极构建京津冀区域统一的多层次、多样化资本市场，支持在京津冀区域扩大全国中小企业股份转让系统（“新三板”）以及京津冀区域性股权市场的发展，推动优先股、资产证券化、私募债等以促进实体经济部门发展为导向的金融产品的创新。推动京津冀区域的互联网金融创新中心的建设，强化统一的金融风险监管制度。逐步完善和强化社会资本筹集机制，鼓励京津冀区域率先发展“众筹、众包、众创、众扶”的融资模式。稳步推进科技型、创新型企业在两大国内证券交易所上市。打造京津冀统一的企业债券发行和交易市场，推动企业通过发行债券、并購重组等方式做大做强。加快京津冀区域的国家科技金融创新中心的建设。逐步完善创新创业投资引导机制，通过以政府股权投资、引导基金、政府购买服务、政府与社会资本合作等市场化投入为主导、政府资金为引导的新型投融资制度，引导社会资本投入创新型、高技术产业初创期、早中期的中小企业。在京津冀区域打造具有全球影响力的“前孵化”创新服务平台，推动国内外具有重大原始创新、基础创新、应用创新的重大科技成果在京津冀区域的转化和落地。继续扩大科技成果转化引导基金规模，完善战略性新兴产业创业投资引导基金、中小企业发展基金投入机制，带动社会资本支持科技创新。鼓励符合条件的银行业金融机构在依法合规、风险可控的前提下，率先进行股权债权相结合的融资服务方式和机制的创新，开展创业投资、股权投资机构投资联动模式的创新。endprint