发展新阶段首都城市治理特点及主要任务

杨松

2017年6月，北京市委书记蔡奇在中共北京市委十二次全会报告中强调要“以21世纪眼光规划建设管理城市”，要积极“探索超大城市治理体系”，并在党代会报告中以专章的篇幅集中阐述了“坚持人民城市为人民，形成有效的超大城市治理体系”等重大问题。党的十八大以来，习近平总书记两次视察北京，就北京的城市建设和管理等重大问题发表了重要讲话，明确了北京城市的战略定位，提出了疏解非首都功能、建设城市副中心、构建高精尖经济结构等一系列重要任务，集中阐述了“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”这样一个重大的时代课题。当前，首都经济社会发展和城市建设进入到了一个新的发展阶段，破解城市建设和管理中的难题、完善首都城市治理方式、抓紧推进疏解非首都功能是首都城市治理面临的重要任务。

一、首都城市治理进入新的发展阶段

2017年7月26日，习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班讲话时指出：“我们要牢牢把握我国发展的阶段性特征，牢牢把握人民群众对美好生活的向往，提出新的思路、新的战略、新的举措。”准确地把握我国发展的阶段性特征是当前判断我国经济社会发展水平和做好各方面工作的重要依据。2012年12月，中共北京市委十一届二次全会提出要深刻认识和把握首都发展的阶段性特征，并初步概括了首都在“经济发展、城市建设管理、文化建设、社会建设、生态文明建设方面”等五个方面的阶段性特征。自1997年北京市原宣武区在全国率先启动城市管理领域相对集中行政处罚权试点以来，首都城市治理体系经过二十多年的不断发展和完善，逐步趨于成熟和稳定，大体上经历了原宣武区城市管理综合执法改革试点-扩大推行范围-覆盖全市城市化管理区域等三个重要的发展阶段。在过去二十多年的探索实践中，我们逐步对首都超大型城市的发展规律、超大型城市管理特点有了初步的认识，在治理理论建构、治理政策、治理体系、治理模式、执法方式、执法评估考核、执法队伍管理等方面积累和形成了首都特点和特色，按照首善标准，加强城市管理，完善治理体系，进行了“管理重心下移”，“专业职能下沉”，“做实街乡、做强社区”，“加快城市管理网格，社会服务网格，社会治安网格三网有序对接”等城市治理体系的深化改革和积极探索，在国内率先形成了可复制、可借鉴的城市治理基本经验，在全国城市管理领域产生了积极的影响。

当前，首都城市治理进入一个新的发展阶段。这个新的发展阶段的重要背景和标志性事件就是2015年12月中央召开的全国城市工作会议和2016年北京市成立城市管理委员会。当然，判断首都城市治理进入一个新发展阶段，不仅仅是一次重要的会议和一个标志性的事件，更深刻的原因在于我国全面建成小康社会已进入决胜阶段，首都经济社会发展达到一个新水平和高度，首都经济发展进入新常态，社会发展进入新时期，城市建设进入新阶段。当前，新的首都城市总体规划正在进行编修，城市副中心建设加紧推进，首都城市空间结构和格局正面临深刻调整，“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构日渐成形；疏解非首都功能工作正在有序有力地深入推进，城市管理领域的攻坚克难正在扎实稳步推进；党中央对首都发展和城市建设提出了“新要求”、寄予“新期望”，人民群众“热切期望美好明天”，首都城市建设、城市管理面临前所未有的更加伟大而艰巨复杂的任务，对城市治理体系建设和治理能力提出了更高的标准和更高的要求。

一是首都城市新的战略定位和新的发展目标已经确立。习近平总书记两次视察北京，明确了北京“四个中心”的战略定位和建设国际一流的和谐宜居之都发展目标，习近平总书记重要讲话精神和治国理政新理念、新思想、新战略，为首都当前和今后长期发展提供了根本遵循。习近平总书记指出，建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，北京各方面工作具有代表性、指向性，一定要把北京的事情办好，努力为全国起到表率作用。因此，我们必须准确地把握首都发展所处的历史方位，以习近平总书记关于首都建设重要思想为指引，进一步完善首都城市治理体系，将习近平总书记和党中央一系列治国理政的新理念、新思想、新战略，运用在首都城市治理的生动实践中，推动首都城市治理能力和水平不断提升。

二是历史已进入到21世纪阶段，必须坚持21世纪眼光，坚持首善标准，构建高标准城市治理体系。习近平总书记在针对北京城市副中心建设时指出，站在当前这个时间节点建设北京城市副中心，要有21世纪的眼光。规划、建设、管理都要坚持高起点、高标准、高水平，落实世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的要求。坚持用21世纪的眼光来考察我们的城市治理体系，就是要坚持世界眼光和国际标准，克服安于现状、自我陶醉，用“高起点、高标准、高水平”要求来衡量和评价城市治理的成效。

三是对城市发展规律的认识逐步进入到一个新阶段。现代城市治理必须建立在认识、尊重、顺应城市发展规律的基础上。中央城市工作会议强调要尊重城市发展规律，提出要坚持“五个统筹”，即必须统筹空间、规模、产业三大结构，统筹规划、建设、管理三大环节，统筹改革、科技、文化三大动力，统筹生产、生活、生态三大布局，统筹政府、社会、市民三大主体。这标志着我们对城市发展规律的认识达到了一个新的阶段。但是我们在城市治理过程中对城市发展规律的运用和把握还远远不够，未来的城市治理更多地要从凭经验、凭感性办事向认识规律、尊重规律、按规律办事转变。

四是北京市城市管理委员会挂牌成立，标志着首都城市治理进入一个新的阶段。市城市管理委的成立，明确了首都城市管理的主责部门，进一步优化和整合了城市管理功能，为首都城市治理奠定了组织基础。

二、发展新阶段首都城市治理方式要实现根本转变

近十多年来，我国公共管理理论界将发源于20世纪80年代西方的“城市治理”概念及理论研究范式引入国内学术研究和城市管理实践中，就城市治理主体多元性、适应性、公私伙伴关系及治理途径、方式、治理效果评价等进行了广泛的研究和讨论，形成了一批有价值的研究成果。城市管理实际工作部门也尝试运用城市治理理论、方法方式来解决我国城市管理实践中的问题，并取得了许多成功的经验。在首都城市管理体制改革进程中，也曾涌现出将城市管理权下放街道、建立综合城管的“崇文模式”、以“行政综合、法治综合、上下综合、社会综合”为主要内容的“石景山综合城管模式”、以建立大城管、强化城管执法监察为核心内容的“顺义大城管大监察模式”等。当前首都经济社会发展进入新的发展阶段，随着首都城市空间格局的调整和京津冀城市群发展，城市治理的范围将扩大延伸至更广阔的区域；随着疏解非首都功能的推进和利益格局深层次的调整，城市治理面临更加艰巨复杂的任务。新的城市治理阶段是治理任务艰巨复杂、矛盾叠加与风险错综交织的攻坚期。我们要围绕首都城市战略定位和城市管理的长远目标，突出疏解非首都功能重点治理任务，补齐短板，强化弱项，深耕精细化，建立治理责任制，实现治理方式的根本性转变。endprint

一是治理主体从单一主体逐步向多元主体转变。未来城市治理在很多领域可探索采取公私伙伴合作关系（PPP）模式，即政府与非政府部门之间及非政府部门内部实行广泛的合作治理，从单一主体向多元治理主体转变。为此，要广泛动员企业、社会组织、社区、志愿者等社会力量参与城市治理，形成多层次的治理关系。

二是治理对象从治理城市问题表象向“城市病”根源治理转变。今后的城市治理要坚决克服头痛医头、脚痛医脚现象，着力从“城市病”根源入手进行治理，重点解决“城市病”产生的根源，特别是注重从城市规划、空间布局、产业政策、体制机制等方面进行治理，综合施策，把源头治理摆在更加重要的位置。

三是治理方式从阶段性治理向建立长效治理机制转变。以往我们的城市治理表现为运动式、阶段性式的治理，一般以大型社会活动为依托、为契机，在短时期内就某一类突出的城市环境问题展开轰轰烈烈的治理活动，以此取得阶段性的成果，但治理的效果难以持久。未来的城市治理要向建立长效机制转变，即通过建立“街长制”、“小巷管家”、“路长制”、“河长制”等制度化的治理办法，将解决城市治乱、治堵、治污责任到人，实现城市治理的持续化、常态化。

四是治理手段从单纯行政化向行政、法治、经济等综合手段运用的转变。传统的城市治理过于依赖行政手段，治理方式简单、粗放，治理效果也难以持久。未來的城市治理要综合运用行政、法治、经济等多种手段。精细化管理是当前城市治理的重要方式，但要注意摒弃那种单纯行政性的指令手段，减少不当干预，充分发挥基层管理人员的能动性和积极性；在推行标准化管理中要摒弃“一刀切”简单粗暴办法；在拆违疏解治理中要善于运用法治、经济、思想教育和舆论宣传等多种手段，切忌简单采用行政化办法。

五是治理效果评价从单纯指标激励和分数考核向综合绩效评价和追求精品转变。对城市治理绩效的评估、对城市管理执法人员的考核要摒弃单纯指标考核、唯分数论的片面倾向，注重综合绩效评价，特别是人民群众对治理成效的满意度评价；对治理过程的评价要坚持问题导向，重点考察解决问题的能力、效率和效果；对治理成果的评价不刻意追求治理成果的数量，要更加重视治理的质量，追求精品，城市治理要有耐心、韧劲和定力，“街巷提升要从规划导则抓起，一条街区一条街区用心整理好，这样才会出精品”；在追求治理精品的过程中，还要注意保持历史文化传承、城市个性和独特的魅力，避免因治理而导致千城一面、千街一面。

三、疏解非首都功能是发展新阶段首都城市治理的主要任务

疏解非首都功能是习近平总书记2014年2月视察北京时提出的重要任务。2017年2月，习近平总书记再次视察北京时特别强调指出，疏解北京非首都功能是北京城市规划建设的“牛鼻子”，在这个问题上要进一步统一思想，围绕迁得出去、落得下来，研究制定配套政策，形成有效的激励引导机制。要放眼长远、从长计议，稳扎稳打推进。疏解非首都功能是新的发展阶段城市治理面临的主要任务，也是首都城市治理工作必须抓住的“牛鼻子”。为落实疏解非首都功能任务，提升首都城市治理水平，北京市开展了“疏解整治促提升”专项行动，一年多来取得了显著的成效。当前需要进一步推动疏解非首都功能向纵深发展，总结疏解整治促提升工作的成功经验，探索城市治理的新思路、新举措、新机制，促进城市环境和城市管理水平得到提升，形成城市治理的长效机制。

（一）城市副中心的治理

城市副中心是相对于城市中心具有一定独立性、城市功能比较完善的区域。在结构功能上，城市副中心能有效优化城市空间布局，疏解中心城区过于集中的功能、人口和产业，治理“城市病”，提升城市综合承载力。北京城市副中心位于通州区，地处长安街延长线东端，与天津、河北接壤。副中心规划总用地面积约155平方公里，其中行政办公区占地6平方公里，预计建设规模380万平方米。2012年，北京市第十一次党代会提出要“进一步落实聚焦通州战略，打造功能完备的城市副中心”，初步明确了通州作为北京城市副中心的定位；2015年中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，明确提出有序疏解北京非首都功能，要“加快规划建设北京市行政副中心，有序推动北京市属行政事业单位整体或部分向市行政副中心转移，带动其他行政事业单位及公共服务功能向市行政副中心和其他区县疏解”，将北京城市副中心建设纳入京津冀协同发展的总体部署，进一步提升了北京城市副中心的战略地位；2016年5月，中共中央政治局会议研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作。会议提出要坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，以创造历史、追求艺术的精神进行北京城市副中心的规划设计建设，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融、多组团集约紧凑发展的生态城市布局，着力打造国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。由此，北京城市副中心建设正式上升为国家战略。

建设北京城市副中心是关乎首都发展的千年大计。建设北京城市副中心出发点是疏解非首都功能，目标是落实好首都城市战略定位，履行好“四个服务”职责。城市副中心治理的主要任务是：第一，在推进城市副中心建设全过程中，要注意将城市治理理念引入副中心建设过程中，将副中心城市建设与城市治理相结合、将功能疏解和功能优化相结合、将城市建设与生态环境建设相结合、将行政办公职能与其他城市职能有机结合起来。第二，城市副中心的治理要为未来北京市党政机关开放式办公区创造良好的服务环境。妥善处理好行政办公区周边拆迁村庄村民就业和生活安置工作，做好拆迁企业的腾退及后续空间整治利用工作，加强对行政办公区周边道路规划、环境整治及河流污染防控整治工作，加强大运河流域历史文脉保护等。第三，城市副中心治理要按照国家战略标准要求，实现“高起点、高标准、高水平”。城市副中心不仅要搞好自身的建设发展，还要为全国超大、特大型城市建设探索经验。要高起点、高标准、高水平推进城市副中心各项建设，创造出比中心城区更加优越的就业环境和生活环境，形成对中心城区的反磁力，在建设国际一流的和谐宜居之都过程中发挥示范引领作用。endprint

（二）中心城区（核心区）的治理

中心城区一般是指城六区（东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山），核心区指的是东城和西城。中心城区是落实首都城市“政治中心、文化中心、科技创新中心和国际交往中心”核心功能的主要承载区。中心城区特别是核心区由于所处特殊区位，是首都城市治理的重点区域。中心城区（核心区）的治理，首先是要服务保障政治中心功能，为中央党政军领导机关做好“四个服务”，维护安全稳定。因此，要特别重视加强政治中心的空间安全保障，严格控制建筑高度，优化中央机关办公布局，营造良好的政务服务环境。其次，要坚定不移地推进核心区非首都功能的疏解，“切实把人口密度、建筑密度、旅游密度、商业密度降下来，努力使核心区静下来”。为此，要如期完成专业市场的疏解，挂账违法建设要坚决拆除，治理“开墙打洞”要防止反弹回潮，实现核心区建设规模减量。再次，中心城区特别是核心区治理要保护好古都风貌，传承历史文脉，推进功能重组。

自2014年实施疏解非首都功能任务以来，中心城区（核心区）的一般性制造业、低端产业基本上疏解退出，大多数专业市场已经疏解或已经关闭正在腾退之中。当前中心城区治理的重点领域和方向应当进一步向以下几个方面深化。

一是背街小巷“脏乱差”治理。在中心城区内，背街小巷环境脏乱差问题比较突出，主要表现为垃圾清运不及时，公厕保洁程度低，机动车乱停乱放，“僵尸”自行车较多，架空线凌乱，道路破败不堪等，容易成为城市治理被忽略的“角落”。通过设立“街长制”、“小巷管家”等办法，将背街小巷的治理任务和责任落实到位、具體到人，避免治理虚化、弱化。

二是重点区域整治提升。主要包括长安街、中轴线两侧；CBD、金融街；王府井、西单、前门等重点商业街区；北海、景山、什刹海、锣鼓巷等风景名胜和文化景区；学院路、中关村等科技高教聚集区。重点区域整治主要是解决环境秩序问题，包括占道经营、店外经营、违法乱停乱放、违法广告牌匾等，重塑首都独有的壮美空间秩序。重点区域整治除了加强城市环境管控治理，最主要的是完善规划管控体系，建立专项导则，将“控规与城市设计融合，制定街区通则、地块通则、历史风貌修复等专项导则”，实现对重点街区总体规划、地块规划、街道胡同、色彩、建筑高度、第五立面等全面的管控要求。

三是老旧小区综合整治。老旧小区基础设施条件普遍较差，个别小区内卫生条件差，管理不严，小区门口共享单车乱停乱放，楼内过道杂物乱堆乱放及楼内墙面小广告污染严重，居民意见较大。要通过设立“楼长制”、强化物业管控等，提升老旧小区环境。

四是地下空间及群租房整治。数据显示，中心城区地下空间及群租房治理取得重要进展，2017年1-7月，城六区共整治地下空间1157处，完成全年计划的123.3%；核心区整治242处，完成全年计划的105.7%。地下空间及群租房整治是要加强对地下空间和房屋租赁市场的依法管理，打击各种违法行为，固化整治成果，防止违法违规问题反弹。

（三）一般低端制造业和“散乱污”企业的治理

小型低端加工制造业和“散乱污”服务业企业，环保水平低下、生产环境脏乱、安全隐患突出、无证无照经营及各类环境违法违规问题和其他违法违规经营问题突出，一直是首都城市治理工作中的顽疾。2016年4月，市政府常务会审议通过了《北京市清理整治涉及违法违规“小散乱污”企业工作实施方案》。根据实施方案，全市将在2017年底前，通过取缔、关停、改造等方式，完成50个重点区域、200个重点行政村5000家左右的“小散乱污”企业的清理整治。2017年7月，市政府办公厅印发《北京市工业污染行业生产工艺调整退出及设备淘汰目录（2017年版）》。新版目录详细列出了污染较大、能耗较高、工艺落后，不符合首都城市战略定位的工业行业和生产工艺，以及国家明令淘汰的落后设备，并明确了疏解退出期限。相比2014年版本，新版目录中工业发展“负面清单”从155项增加到了172项，进一步加大了对不符合首都城市战略定位的行业、生产工艺的疏解退出力度。相关数据显示，2017年1-7月，全市共疏解退出一般制造业企业539家，完成全年计划的107.8%，主要涉及建材、家具和木制品加工、化工、包装印刷等行业；整治“散乱污”企业3648家，完成全年计划的62.6%。其中，取缔企业994家，关停退出企业707家，涉及排污问题的企业2332家。对一般低端制造业和“散乱污”企业的治理，一是要防止问题反弹，建立严格的治理追责制；二是要加强对疏解退出后空间的合理利用和环境提升，腾退后的空间主要用于填补便民服务设施、公共文化服务设施、环境绿化美化等，推动区域功能重组，改善区域环境。

（四）区域性专业市场的疏解和治理

区域性专业市场是疏解非首都功能较早确立的四个重点疏解任务之一。过去，由于我们对首都城市核心功能认识的偏差，在首都三环、四环、五环沿线甚至城市核心区聚集和建设了一大批专业市场，这是导致首都城市病的重要原因之一。2014年以来，区域性专业市场疏解工作进展较快，取得了阶段性的重要成果。目前城市核心区专业市场疏解工作基本完成，全市范围内专业市场疏解工作正在积极推进。相关数据显示，2017年1-7月，全市共完成计划内疏解提升市场80个，完成全年市场计划数的66.7%，其中拆除24个，清退转型39个，升级改造18个；完成计划外疏解提升市场80个。全市完成计划内9个物流中心疏解，占全年计划的23.7%；完成计划外11个物流中心疏解。下一步，专业市场治理的重点，一是按照既定的规划，继续完成专业市场疏解到位，真正落实习近平总书记要求的“迁得出去、落得下来”，防止反弹；二是疏解整治与功能提升相结合，利用疏解腾退后的空间补齐公共服务短板，合理规划和建设便民服务设施。

参考文献

[1] 《习近平在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上发表重要讲话》（2017年7月26日）.

[2] 蔡奇：《更加紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围为建设国际一流的和谐宜居之都而努力奋斗》（2017年6月20日）.

[3] 黄烨：北京城市管理综合行政执法的历史沿革及发展[J]，《城市管理与科技》（3）

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[5]《蔡奇：把方向谋大事抓党建保平安，以饱满精神状态迎接党的十九大胜利召开》，人民网，http：//cpc.people.com.cn

[6] 李泽伟.蔡奇：降低人口、建筑、旅游和商业密度，努力使核心区静下来[N].北京青年报2017年-09-04.

[7] 建设国际一流的和谐宜居之都[N].北京日报2017-09-03.

[8]《1-7月全市“疏解整治促提升”专项行动进展情况通报》，首都之窗网，http：//zhengwu.beijing.gov.cn.

（责任编辑：赵刚）endprint