国有资本经营预算支出结构研究综述

王 捷(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350007)

一、引言

实施国有资本经营预算，是财政体制改革的重大举措之一，是关系社会主义市场经济体制进一步完善的重要改革之一,对提升政府宏观调控能力、优化国有资本的配置、增强国企竞争能力等具有重大的现实意义。随着财政改革的深化，国有资本预算制度逐步完善，国有资本收益的收缴范围和比例方面探索也是逐步深化，自2007年9月国务院出台《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(简称《意见》)开始，在央企层面进行国有资本经营预算的试点[1]，同年12月，在财政部和国资委联合出台《中央企业国有资本收益收取管理办法》，该文件中第一次明确规定，央企应上交税后利润至财政部，上缴比例区分不同行业分3档[2]，至此缴税不交利的“父爱”行为成为历史。2012年2月财政部下发《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，其资本收益上缴比例为20%，2013年2月国务院又出台了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，明确指出国有资本收益上缴比例要在现有基础上提高5%，同年的十八届三中全会上提出要在2020年逐步提高到30%[3]。2015年在《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中明文规定于2020年提高至30%[4]，表明国有资本经营预算的发展再上新台阶。然而，关于国有资本预算支出方面，即当完成了对规定范围内的国有资本收益收缴后，如何科学安排国有资本收益的使用，具体使用在哪些方面，比例是多少等研究较少。2007年的《意见》对国有资本收益的使用流向，仅做了原则性的规定，包括三大项：资本性支出、费用性支出和其他支出，还另补充一点，必要时将部分国有资本收益可分配用于社会保障等项支出[1]。2012年3月发改委出台的《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》提出，要健全国有资本经营预算与收益分配制度。在2017年3月出台的首个关于国有资本预算支出管理的专门文件《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》中，提出“中央国有资本经营预算支出除调入一般公共预算和补充全国社会保障基金外，主要用于以下方面…”[5]。从整体上看，国有资本经营预算支出依旧未有清晰的支出导向，明确的支出比例，也没有细化的操作流程。本文拟对学术界近年在国有资本经营预算支出结构相关问题上的研究成果进行整理分类并概要综述，以深化国有资本经营支出预算研究，有利于完善国有资本经营预算制度。

二、国有资本经营预算支出结构研究进展

(一)国有资本经营预算支出导向

随着国有资本收益收缴的比例提高，国有资本收益逐年提高，国有资本收益再分配时大多以补贴的方式基本回笼于国企。这种“体内循环”倾向引起学术界对国有资本经营预算支出重点和结构的关注与争论。目前学术界关于国有资本预算支出导向主要有两种不同的观点。

第一种观点认为，国有资本预算支出应强调保值增值，主张国有资本收益主要再分配到国企内部用于经营性再投资与再发展，即“体内循环”，促进国企的发展，注重经济效益。如著名学者邓子基主张预算支出应保证重点和兼顾一般，优先投资关系国计民生的重点项目和主导产业，实现赢利与自身的保值增值[6]。吴郁生等认为，国有资本经营预算支出主要为两类：资本性支出和费用性支出，其中前者决定了国有资本经营预算能否顺利运行[7]。骆红芬等认为，国有资本经营预算支出可以安排在国企改革发展、国企人员退出安置和平衡政府其他项目等方面[8]。欧阳淞认为国有资本经营预算支出是国有资产管理部门为国有资本的再投资和扩大再发展而进行支出[9]，以提高资金的使用效率，切实发挥国有资本经营预算制度的优越性。李光林认为国有资本经营预算支出主要为资本性投资，用于克服国企改革的体制性问题[10]。吴晓东认为，运营国有资本的两大目标是实现资本增值和宏观调控[11]。

第二种观点认为，国有资本预算支出应以民生为导向，主张资本收益投向民生领域，实现“取之于民，用之于民”，让全民共享国有资本收益、国企改革和发展成果，注重社会效益。如卢馨等也强调国有资本收益的公共性和社会性，国有资本支出应逐步投向民生领域，增加涉及公共福利性的民生支出比例，扩大其支出范围，例如民生建设、社会保障等，真正实现全民共享资本收益，增进社会福利[12]。杨志勇认为，国企分红应体现“国有”，自当贡献给所有公民，可作为社会保障基金的来源，作为社会保障服务民生，改善大局[13]。陈少晖等主张国有资本收益应从“体内循环”倾向转为民生导向,支出范围可从社会保障方面开始，保障社会经济稳步发展，然后逐步扩延至其他民生方面，例如教育领域，利于提高国民技能和综合素质，满足信息化、城市化发展需求[14-15]。文宗瑜、啜华和王桂娇一致认为，国有资本收益社会性支出比资本性支出更能体现国有资本收益“取之于民，用之于民”的国有资产本质，在预算支出中优先安排和增加社会性支出并逐步具体化[16-17]。汪立鑫等也认为应将收益中的适当比例用于公共福利性支出，以实现全民福利最大为原则，体现国有资本的全民所有权性质[18]。

第三种观点是，在保证国有资本保值增值的基础上，调整支出结构，加强对民生领域的支持，兼顾经济效益和社会效益。如刘安长认为，应在保存国企经济实力，维持国有资本的利益循环的前提下，加大对民生方面的倾斜[19]，尽力实现全民的股东利益。陈少强将国有资本预算支出分为三个部分:①用于支持国企改制及其重组、提升国企核心竞争力和经济实力。②用于补贴国企改革成本，旨在减轻公共财政的压力。③用于国企社会保障支出[20]。在满足这三大支出的基础上，适当调配支持国企积极履行各种社会公共责任和公共服务等。陈艳利认为，国有资本经营预算支出应重点集中关乎国家安全和国民经济命脉的重点行业、关键领域[21]，可量力加以填补公共财政支出和社会保障支出。谭啸还认为，国有资本的投向应根据各级政府的不同职能区定，分为中央政府和地方政府两个层面，对于前者，国有资本应投入增强国有经济功能的领域，发展有潜力的战略性产业和跨地区公益企业，保护国家生态环境等；对后者则是投入区域公共基础服务的提供和优势产业、新兴产业的孵化培育等[22]。

(二)国有资本经营预算支出形式

理论界大多认同国有资本经营预算支出形式主要分为三类，即资本性支出、费用性支出和其他支出。李光林认为国有资本经营预算最基本的属性是资本运营，应投资以求回报，以资本性投资为主，这样有利于国有资产运营部分与整体、短期与长期矛盾的协调[10]。吴郁生等认为资本性支出具有提升国企战略管理能力，为政府提供考核依据和监控手段[7]，高效配置和使用资源等方面的意义，因此国有资本预算运营成功的关键在于资本性支出安排是否科学合理。吴俊培等则笼统地说资本性支出是支持各类国企支出项目的支出[23]。吴晓东等也认为费用性支出偏向于解决国企历史遗留问题[11]。李燕等认为资本性支出是满足产业发展规划，国有经济及其国有企业顺利发展需要的，费用性成本是填补国企改革成本缺口的[24]。啜华等还强调中央国有资本经营支出预算表中应增添并且单独列出社会性支出这一项，扩大该项支出的数额和权重[17]，并且确定其数额和权重要优先增长于其他支出，落实民生财政，彰显国家的社会主义性质。李炜认为，其他支出包含划转到公共预算用来弥补社会保障支出，中央国有资本经营预算支持地方国企改革的转移支付。同时建议建立健全公平对等的财政分配体制和资源开发利用共享机制。

但也有少数人有不同的看法。邓子基等认为国有资本经营预算支出是为了维持和扩大经营性国有资本而支付的所有价值量流出的总称，除了上述前两项支出，还包括债务性支出、转移性支出[25]。欧阳淞认为国有资本投资支出及其营运支出、债务性支出、其他支出还有政府其他预算结转支出等都属于国有资本经营预算支出[9]。文宗瑜等还认为国有资本经营预算支出的构成包括支付国企改制成本、国有资本经营性再投资、弥补公共财政预算和社保缺口等重要支出[26]。

(三)国有资本经营预算支出与公共预算支出范围的差异

学术界普遍认同将国有资本经营预算和公共预算的支出范围区别开来，以保证资金的有效利用，避免资金项目交叉投入，造成浪费。蔡玉等认为国有资本经营预算支出范围与公共预算存在重复投入，会导致公共资源浪费，比如两者同时支持绿色节能、科技创新项目，这就不利于公共资源的高效使用。提出建立项目投资“查重”机制，统筹调用国有资本经营支出预算和公共预算，避免出现重复投资同一个项目的现象，最大程度地提高资本配置效率[27]。陈艳利也主张在国有资本经营预算启动后，应严格限制公共预算将资金投向经营性国企或项目，使公共预算只负责市场失灵领域，提供公共产品和公共服务，只从事非营利性活动[21]。谭啸认为划分这两种预算的支出范围不能搞绝对化、一刀切，并非一切与国企有关的支出项目都应当在国有资本经营预算中列支，应根据各项支出的目标定位及其派生的资本运营理念分类之后，再确定其归为公共预算还是国资预算。还强调要有效协调民生支出与国有资本经营支出，实现两者的平衡。需要合理调配两者的数额及比例，保持均衡。顾功耘还详细区分了“公共投资”项目的归属，他们认为确定其归属要看政府使用资金进行“公共投资”时采取了哪种方式，如果是由政府直接划拨资金建设的，则纳入政府一般预算，如果政府通过国企实施，即便提供的是非营利性产品或服务，也应当列入国有资本经营预算支出范围[28]。

(四)国有资本经营预算支出监督与绩效评价

学术界对国有资本经营预算绩效评价与监督管理的研究还不多见，对国有资本经营预算支出的绩效评价与监督管理也是如此，但都认为十分有必要进行该项工作。张舒认为，国有资本经营预算支出绩效评价的目的是通过加强对国有资本经营预算支出管理和国有资本运营的监督管理来提升国有资本配置效益，维护作为所有者的人民的权益[29]。同时提出关于预算支出绩效评价指标体系的设计，认为其应有定量和定性双重指标构成，以彰显客观、科学、公正原则，还采用层次分析法来确定不同指标权重。吴俊培等[23]主张要完善国有资本经营预算支出项目监督与绩效评价体系，杜绝缺位现象。审批和分配预算支出时，应优先考核该项支出产生的社会效益，然后才是经济效益。还提出规范国有资本经营预算支出可从制度和法律两个方面加以开展。林裕宏主张建立信息公开披露制度，财政部、国资委等部门务必详细、及时公开国企红利的分配使用情况，公众应充分凭借国企终极所有者的身份，行使所有者权利，积极主动追踪国企红利去处，积极发挥社会监督作用，维护资本合法权益[30]。谭啸认为政府应尽可能使国企账目阳光透明，主动接受社会公众的监督[22]。吴晓东[11]强调应增加国有资本经营预算社会保障支出评价指标，促使国有资本的两大职能、国有资本经营预算体系目标导向原则在国有资本经营预算支出评价指标体系中得到充分展示。

三、国有资本经营预算支出结构研究述评

通过上述对国有资本经营预算支出结构相关研究动态的梳理可知，当前学术界对某些关键问题如国有资本经营预算支出导向、支出形式、支出监督与绩效评价等方面存在争鸣，对某些问题还需进一步深入研究。

(一)关于国有资本经营预算支出导向之争没有统一的结论，原因在于各学者考虑问题的角度不同

有的学者从国有资本经营性质的角度支持国有资本收益回流国企内部，确保国有资本的保值增值，发挥乘数效应；有的以国有资本收益的配置以惠民、利民为根本目标考虑要反哺于民，将资本收益投向可惠及大众的领域。笔者认为应遵循“谁投资，谁所有，谁受益”原则，国有资本的根本属性是全民所有，因此国有资本收益返还于民，将支出重点投向民生领域，让民众切实体会国有资本收益对幸福指数的提升。然而，从目前来看，国有资本收益的数量整体上还比较小，比较少，所能集中到的财力难以全盘兼顾民生领域，达到双赢。因此，笔者认为国有资本收益支出结构应该是循序渐进的过程，需要逐步改革和完善，也应逐步扩大民生支出比例，拓宽民生支出范围，将更多的收益投向民生领域。社会保障是社会的安全网，社会保障不完善，就难以保证社会经济的稳步发展。国有资本预算支出应优先安排社会保障支出，满足其支出要求，并确定下限解决社会保障支出的刚性需求问题。随着政府职能的转变，国企改革的深入，国有资本经营预算制度的日趋完善，国有资本收益比例和范围会增加和扩大，国有资本收益会不断增加，原先的民生支出也应从主要是社会保障支出延伸到其他民生支出，比如教育、医疗、环保、农村建设等支出。从长远来看，在条件满足时，综合考虑国家的职能，国有资本经营的最终目的，以民生为导向的国有资本经营预算支出是历史必然。

(二)关于国有资本经营预算支出形式，目前国家虽然规定了三种支出形式，但其规定的只是方向性的指导，在实际操作中难以区分

应细化区分支出形式，比如费用性支出包括国家计划亏损补贴支出、债务利息支出、财政贴息支出等，保证国有资本经营预算支出有序、规范进行，做到“专款专用”，提高资金配置效率与效益，促进国有资本支出价值管理。

关于国有资本经营预算支出和公共预算支出范围的差别。笔者认为，考虑到国有资本经营预算和公共预算在性质、功能、收入来源等方面存在明显差异，要区分国有资本经营预算支出范围和公共预算支出范围或是各有侧重点。虽然政府相关文件规定需加强国有资本经营预算和公共预算的有效统筹与紧密衔接，增大调入公共预算的力度，或是提出阶段性调入比重的要求，但并不意味着两者支出范围可融为一体。国有资本经营预算是独立的预算，其支出有一定的针对性，公共预算亦是如此。为区分两者的支出范围，突显国有资本经营预算支出和公共预算支出的针对性和专业性，在编制具体预算时，需划清国有资本经营预算支出和公共预算支出的范围，理顺交叉重置的支出科目，通过支出科目的调节来实现预算支出的调整，最好是能用法律或者具体的政策条款将其确定下来，增强支出的规范性，避免支出科目重叠，增加项目投资成本，降低项目投资效率。

(三)国有资本经营预算支出监督与绩效评价是研究的热点，亦是难点，学术界得到共识是应该加紧建立国有资本经营预算支出监督与绩效评价体系

然而，到目前为止还没有详细的实施方案，如绩效目标的确定，评价指标的确定及是否合理，评价方法、评价工具、监督范围及手段等细节还没有明确的统一解释，还有待完善。笔者认为应建立健全有针对性的国有资本预算支出项目的监督制度及绩效评价制度、信息公开制度。绩效评价制度要求绩效目标明确、评价指标细化合理，如具体年度评价指标、评价方法和工具实际可行、操作流程规范化，以凸显国有资本预算支出的重点，要协调好国有资本预算支出用于民生领域的比例与用于国有资本经营的比例，科学把握国有资本预算支出的目标和功能，使国有资本价值最优化，人民福利最大化。要同步对国有资本经营预算支出的硬约束和监督，从立法监督、行政监督、国企内部监督、社会监督四个方面展开，落实支出责任，尽力消除软约束，取消政府出于“父爱”给予国企的明、隐性补贴，逐步走向支出用于民生的范围和比例扩大化的历史趋势，资本收益回馈全社会。同时还要加快支出信息的及时公开，支出信息要真实，站在社会大众易于理解的角度披露信息，畅通信息公开渠道，使社会大众的知情权与参与权得到充分的体现，使社会大众在精神上和物质上都能体会到国家的民生财政。

四、研究展望

众多学者深入探析了国有资本经营预算支出相关问题，在某些方面已达成共识，今后应探究国有资本经营预算支出的这几个方面。第一，鉴于目前国有资本经营预算支出投向民生领域的经验不足，很多地区还处于初试阶段甚至尚未开始，没有现成的专门民生支出规定和操作程序，应加强对国有资本收益用于民生支出的程序、规模及比例的理论与实践研究，并最终以制度的方式确定下来。第二，加大对国有资本经营预算支出体系的研究。目前学术界关于国有资本经营收入的研究较多，对支出方面的系统研究相对较少，为推进国有资本经营预算支出功能和目标的实现，学术界应对支出体系的研究加大力度，为国有资本有效运营提供理论指导。第三，扩充国有资本经营预算支出的内容和相关领域，同时增强实证研究，比如，国企产业结构调整、产权制度改革对国有资本经营预算支出的影响，这些方面的充分研究，对未来国有资本经营预算支出的精准定位和功能释放起到重大的作用。

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