腐败治理可持续发展的民主路径探究

靳 涛(东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117)

腐败治理可持续发展指的是在国家治理现代化的理论指导下，通过构建长效反腐机制，以实现腐败治理效能永续发展的一种新型反腐理念。在人们的日常语境中，提到腐败治理往往是指对典型腐败案例的惩治行为，事实上，腐败治理不仅指当下的反腐行为，还意味着一系列长期的反腐法规与制度建设。党的十八大以来，我国的反腐成效取得了重大进展，不仅清除了大批腐败分子，还建立起了相对完善的腐败预防与惩戒机制，使反腐实践迈上了新的台阶。党的十九大报告指出，要以“反腐败永远在路上的坚韧和执着”，“通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤”，可以说是对腐败治理可持续发展提出了现实要求。在这一基础上，探索可持续化的腐败治理机制，从而推动腐败治理模式的转型就显得尤为必要并切实可行了。

一、腐败治理可持续发展的内涵

腐败作为人类社会长期存在的一种政治现象，是由人的自私本性与公共权力相结合，而在特定的环境或机遇下产生的一种社会弊病。这种社会弊病一方面由于人类固有的自私本性而长期存在，另一方面又由于人的有限理性而无法从根本上消除。所以，对于腐败的治理必然是一个长期的、动态的政治发展过程。这一过程不仅是衡量一国政治文明发展程度的重要参照，也是衡量一国国家治理能力的重要标志。腐败治理可持续发展是指治理主体为促进政治生态文明建设而将腐败治理融入国家治理之中，在构建反腐倡廉长效机制的基础上，实现腐败治理过程与治理效果有序、持续地演进与提升的一种治理理念。由于腐败治理通常体现为一系列预防与惩戒机制的完善，因此，腐败治理可持续发展也就是预防与惩戒机制的可持续化，即通过构筑与完善不仅适应当下，而且适应未来的预防与惩戒机制，来实现腐败治理效果的扩大与深化。自新中国成立以来，经过60多年的反腐倡廉实践，我国的腐败治理已经取得了重大成效，积累了丰富的经验，特别是十八大以来，由党中央推动的腐败治理已经有了明确的方向和清晰的战略布局。在这一背景下，实现腐败治理的可持续化就成为现实所需的必要之举。

首先，腐败治理可持续发展是在党的推动下开展的。中国共产党作为我国国家治理的权力中枢，以其执政的唯一性而承担起领导腐败治理的重任，因而也自然成为实现腐败治理可持续发展的首要推动力量。从历史发展来看，无论是在革命时期还是在建设时期，党都是一个有创新能力的、能够不断自我更新的有生命力的政党，并且能够以强大的领导权威与动力推动自身及其所领导的政治体系的革新与完善。而在新时期，党充分认识到自身所面临的“四大考验”，认为办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党，反映了党对自身历史使命的责任担当。所以，不论是在理论还是在实践上，党都是一个先进的、有代表性的政党，能够并且要求不断推动腐败治理深入开展。

其次，随着腐败治理的不断深化，廉洁政治理念不断深入人心，人民对持续性的反腐认同感逐渐形成。所谓“民心是最大的政治，正义是最强的力量”，在长期的反腐败斗争中，党的光荣传统和优良作风已经深入人心，这为反腐倡廉打下深厚的政治基础和群众基础。特别是十八届中央纪委六次全会提出，要着力解决群众身边的不正之风和腐败问题，维护群众切身利益，让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果。这既是党对以往反腐成果的肯定，也是对新阶段的反腐工作重点的深刻认识。而反腐败的群众利益指向也为今后的持续反腐提供了新的动力支持。根据国家统计局在2016年开展的全国党风廉政建设民意调查显示：92.9%的群众对党风廉政建设和反腐败工作成效表示满意，93.1%的群众对遏制腐败现象表示有信心。这表明，反腐败决不是孤立的政治行动，它赢得了全党全国人民的真心拥护和坚定支持。

最后，过去的反腐实践为党持续开展腐败治理奠定了重要的现实基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从作风建设方面为全面从严治党破题，狠抓中央八项规定精神落实，并强化纪检监察机关的监督执纪问责职能，推动党风政风从根本上转变。在治标方面，党中央以重拳反腐为全面从严治党破局，通过实施“打虎”无禁区、“拍蝇”零容忍、“猎狐”撒天网的反腐布局，初步实现了不敢腐的目标。到目前为止，从反腐成绩来看，反腐败斗争的压倒性态势已经形成并巩固发展。不仅如此，党还通过完善党内监督，加强制度建设等方式，巩固反腐成果，升华反腐实践。以往的反腐实践不仅加强了党的自身建设，还为政治文明建设奠定了坚实的基础，从而为进一步开展腐败治理提供了重要的保障。

腐败治理的可持续发展本质上是协同性的治理过程，因为只有在协调各种治理关系的基础上，才能为持续化的治理提供内生性动力。基于此，可以将腐败治理可持续发展的内涵解释为三个协调：一是要实现腐败治理体系的自我协调，例如治标与治本的协调，预防与惩治的协调等方面。它是指通过推动腐败治理体系的自我更新与完善，实现腐败治理模式的转型。二是要实现腐败治理与国家治理的协调。亦即将腐败治理纳入国家治理框架中，实现与国家治理的融合，从而在推动国家治理现代化过程中实现反腐倡廉的战略目标。三是要实现国内反腐与国际反腐相协调，寻求腐败治理的国际社会协作机制，以回应国际社会腐败治理的共同诉求。这三个方面的协调是腐败治理实现结构性变化的基础性要件，也是实现可持续化治理的前提。在协调的过程中，腐败治理不仅从系统外部吸纳治理力量与治理资源，促进自身的持续发展，还通过自身治理体系的完善，推动整个政治系统实现全面、协调、可持续发展。

二、腐败治理可持续发展的民主考量

民主政治是当前国际社会政治发展的主流，即使人们对民主的理解存在许多争议，也不妨碍其作为一种价值理念被人们用于指导实践。福山认为民主政治不仅具有合法性的价值，而且对治理也具有功能性作用[1]。当前，民主不仅体现为一系列的价值理念和制度安排，还体现为一种治理机制，亦即通过民主的价值与原则指导治理过程。在推动腐败治理实现可持续发展的过程中，民主治理发挥着重要作用。

(一)民主治理为腐败治理树立人民主权理念

现代民主政治的发展已经使得人民主权观念成为社会共识从而深入人心。而人民主权的逻辑前提是承认“人民是权力的唯一合法泉源”和“原始权威”[2]。在当今世界民主政体被大多数国家普遍采用的背景下，人民的主体地位得到了制度的确认与保障，继而使得人民至上的价值成为一切国家活动的出发点与落脚点。我国是人民民主专政的社会主义国家，宪法规定人民是国家权力的主人，并且党的性质和宗旨明确阐释了人民在国家生活中的重要地位，可以说，人民民主原则是我国坚持社会主义原则的内在要求。邓小平曾指出“没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”[3]。而要推动民主治理，就意味着要坚持人民的主体性原则，保障人民的基本政治权利，切实维护人民利益。

“理念是行动的先导”。民主之于腐败治理的重要性在于它为腐败治理的发展确立了人民主权的理念。这一理念是指导腐败治理的根本性原则。一方面，它赋予了公权力人民属性，使得权力必须在公众许可的范围内行使，从而防止其被私用、滥用而导致权力腐败。另一方面，人民主权原则还要求腐败治理活动要充分体现社会意义，有效维护公共利益。十八届中央纪委六次全会把“坚决整治和查处侵害群众利益的不正之风和腐败问题，切实加强基层党风廉政建设”作为一项重要任务，十九大报告强调“加大整治群众身边腐败问题力度”。这表明维护群众切身利益，让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果是今后腐败治理的一个重要指向。

(二)民主治理为腐败治理提供持续性的内生动力

政治力量是推动腐败治理实现可持续化与深入化的必备要件。以政治系统的边界为划分标准，可以将政治力量分为内部力量和外部力量。内部力量主要是指政治系统内部的权威机构，而外部力量则是指外在于政治系统的各种社会主体。其中，内部力量是当前我国反腐实践的稳定力量，也是主要的推动力量，尤其是权威机构的政策与权力在塑造高压反腐态势方面扮演着重要角色。而外部力量往往是以压力的形式作用于政治过程的。由于外部力量与政治系统的分离性，其在推动腐败治理可持续发展的过程中存在很大的不确定性。特别是当某些社会主体的反腐诉求无法实现时，外部力量通常会分化出一部分治理发展的阻力，从而影响正常的治理活动。而要消除阻力，保证腐败治理可持续发展的顺畅，就需要将外部力量转化为内部力量。

民主治理的本意在于治理过程的参与，而参与尤其强调社会主体的参与。在参与的过程中，社会主体由外部力量转化为内部力量，实现了治理对象向治理主体的转变，成为政治系统的一员，进而成为推动腐败治理可持续发展的稳定性的推动力量。所以，民主治理为腐败治理的持续发展提供了内生性动力。在当前腐败治理发展动能不足的背景下，这种新的内生性动力显得尤为重要。通过近几年查处的腐败案件来看，腐败分子多为中高层领导干部，这说明当前的反腐运动尚未对基层官场形成一定的冲击力，反腐政策的传导对于基层政治缺乏足够的联动效力[4]。而要使反腐效力深入基层，就需要民主参与为治理过程注入新的动力。正如习近平总书记所说：“要充分调动各方面积极性，改革任务越繁重，我们越要依靠人民群众的支持和参与。”

(三)民主治理为腐败治理塑造多元化治理格局

民主与市场经济相伴而生。改革开放以来，我国的经济社会快速发展，社会群体的多元化趋势越来越明显，同时政治制度与法治建设也逐渐完善。在这一背景下，社会力量参与腐败治理成为一个不容忽视而又必须重新建构的问题。尽管目前社会反腐仍存在不成熟、不完善的种种缺陷，但其依然是我国国家治理体系的重要组成部分，它不仅对我国的反腐倡廉工作的持续开展提供了重要帮助，而且对完善国家治理体系，提升国家治理能力提供了有效的支持力量。新时期，要充分发挥社会力量在国家腐败治理中的重要作用，首先就需要我们重新审视并接纳多元主体参与腐败治理。

在腐败治理主体多元化的局面下，治理方式必然要实现多样化。在这方面，民主治理拓宽了腐败治理的路径，更新了传统的治理方式，从而促进了其可持续化的发展。比如，互联网以其便捷、高效、信息丰富的优势成为新媒体时代民众广泛接受的一个反腐通道。在权力监督方面，传统腐败治理的监督模式为“内部监督”，而在民主治理的实践中，更加注重相对于政治体系的“异体监督”。这种监督不仅弥补了传统监督模式的局限，还在一定程度上调动了公众反腐的热情，从而在强化不敢腐的震慑效果方面发挥着重要作用。这种多样化的腐败治理方式与多元化的治理主体相契合，构成了现代化的腐败治理格局。而事实上，腐败治理可持续发展就是要通过多元化的治理主体与多元化的治理方式，建立起网络化的治理结构，从而实现腐败治理过程的重塑与深化。

三、腐败治理可持续发展的民主基础

当前我国的腐败治理是在以往政治发展与反腐实践的基础上推进的，它构成了腐败治理可持续发展的逻辑起点。而这一逻辑起点蕴含着今后腐败治理的基本路径与治理方向，决定着腐败治理可持续化的发展模式。所以，要保持腐败治理的渐进性、连贯性与协调性发展，就需要深刻把握这一逻辑起点，明确腐败治理可持续发展的现实基础。从政治现代化的角度来看，民主是实现腐败治理可持续发展的一个重要推动力。亨廷顿指出，“政治现代化涉及权威的合理化、结构的分离和政治参与的扩大等三个方面”[5]。而政治现代化在很大程度上意味着民主化，所以，腐败治理可持续发展的民主基础同样包含着权威、秩序和参与三个方面。其中权威的存在为腐败治理提供了领导力量，秩序是实现腐败治理有序化发展的保障，而参与则为腐败治理的发展提供了可持续化的动力。经过长期的民主政治实践，我国已经具备了实现腐败治理可持续发展的民主基础。

(一)党的权威巩固

政党是现代民主政治的核心要素。英国历史学家杰弗里·巴勒克拉夫认为：“政党不仅是现代政治组织的独特形式，而且是它的中心”[6]。政党在现代国家政治生活中发挥着重要作用，它不仅是国家治理活动的领导者与组织者，而且还“直接或间接地决定着整个政治发展的取向、路径与方式”[7]。在我国，中国共产党是唯一的执政党，其权威的巩固对自身功能的发挥起着重要作用。就腐败治理而言，这一权威力量不仅能够有效保障党持续不断地推动腐败治理的发展，还能使党充分代表并融合社会各阶层的利益，整合政治资源，从而将其转化成腐败治理可持续发展的动力资源。

在新时期，党通过两个方向上的努力加强了自身权威。一是通过领导国家治理巩固执政权威，二是通过从严治党增强中央权威。在前一方面，党通过领导国家治理，尤其是通过腐败治理，不断切实维护并增进人民群众的切身利益，重新树立并巩固了其在国家和社会中的权威地位。在后一方面，十八大以来，党在腐败治理的基础上作出全面从严治党的战略部署，从而将腐败治理深入推进。这一过程不仅净化了党员干部队伍，还巩固了党中央的核心领导地位。特别是党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，强调全党必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致，对坚决维护党中央权威提出了一系列明确要求。有了权威才有力量，在这一方面，无论是国家治理还是从严治党，都加强了党中央的权威，从而为腐败治理民主化提供了坚强的领导力量。

(二)参与基础的扩大

政治参与的扩大是现代民主政治最突出的表征，亨廷顿认为“区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响”[5]。当前我国民主政治的社会参与力量已经获得了极大发展。无论是作为个体的公民还是作为集体的成员组织，都在政治素养和参政数量上有所提升。首先，从公民的角度看，经过长期的政治制度建设与政治体制改革，其参与的途径更加广泛，参与过程也更加便捷，这在一定程度上提高了其参政意识。尤其是随着市场经济的发展，公民利益得到普遍提高，利益诉求也越来越多元化，而对利益的维护促使其积极寻求参与机会并提升参政能力。此外，我国公民受教育的范围和程度较以往有了长足的进步，他们的思想意识、科学文化水平也获得了极大提高，特别是法治意识、监督意识的提高，使他们能够更多地了解和参与与自己利益关系密切的政策、法律的制定和实施。其次，在成员组织发展方面，我国的社会组织数量不断增长，据民政部的统计资料显示，自2009年到2016年，无论是社会团体、民办非企业单位还是基金会，其数量都获得了显著增长。截至2016年底，我国共有社会组织70.2万个，比上年增长6.0%。其中：社会团体33.6万个，比上年增长2.3%；民办非企业单位36.1万个，比上年增长9.7%；各类基金会5 559个，比上年增长16.2%。这些不断增长的社会组织无疑为腐败治理提供了新的活力，并且塑造了多元化的腐败治理格局。最后，社会力量作为一支主要的民主参与力量，其参与腐败治理的途径有政务公开、信访举报、舆论监督等。这些方式在一定程度上满足了社会参与的诉求。

(三)法规制度体系的完善

民主政治的参与需要稳定的秩序作基础，而完善的法规制度体系是政治秩序稳定的重要保障。按照制度规范对象的不同，我们可以将政治秩序分为权力秩序和参与秩序。前者指的是权力结构的平衡及其运转的良性状态。后者则是指各政治参与主体在参与过程中所体现出的有序性与规范化。就前者而言，经过长期的民主政治建设，我国的法规制度建设已经有效纠正了权力的失衡现象，在一定程度上防止了权力腐败行为的发生。并且随着党的十八大强调要把权力关进制度的笼子里，反腐法规与制度建设取得了重大进展。突出的表现是党内法规体系的完善。五年来，中央共出台或修订近80部党内法规，在对权力的制约、监督以及加强党风廉政建设等方面发挥着重要作用。在参与秩序方面，法规制度的完善也要适应政治参与的扩大。“政治稳定依赖制度化和参与之间的比率。如果要想保持政治稳定，当政治参与提高时，社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力也必须随之提高”[5]。目前来看，我国民主政治参与的法规建设与制度创新主要体现在对公民参与权利的保护和拓展方面。一是宪法保证了公民享有的各项参与权利，比如选举权和被选举权、建议、申诉、控告、检举的自由和权利等；二是相关实体法与程序法，比如选举法、监督法、集会游行示威法等，明确规定了公民政治参与的规则和义务，为公民政治参与提供了法律依据。而从总体来看，无论是维护权力秩序还是保障参与秩序，法规制度的建设都应以健康向上的伦理规范为依据，因为“一个法律制度若没有满足正义的要求，那么从长远的角度来看，它就无力为政治实体提供秩序与和平。”[8]对此，党的十八届四中全会提出“公正是法治的生命线”，从而使这种治理伦理成为制约一切法规制度的更高层面的规则，为政治秩序的稳定树立了价值权威。

四、腐败治理民主化：腐败治理可持续发展的必然选择

治理民主化是国家治理现代化的重要体现，也是当今政治发展的必然趋势。腐败治理作为国家治理的应有之义，与治理民主化具有内在的统一性。民主化的治理方式是腐败治理实现模式转型和成效巩固的基础，而非民主化的治理则往往会导致治理效益的递减，使腐败治理陷入困境。在当前“反腐败斗争形势依然严峻复杂”的背景下，要巩固反腐败斗争的压倒性态势必然要选择民主治理，以现有腐败治理基础为依托，融合民主治理的理念与力量，通过民主化的治理举措，来消除腐败治理发展的困境，实现腐败治理可持续发展。在国家治理的话语体系中，民主治理的内涵主要体现为三个面向：一是在治理的价值取向上，治理活动要以维护和促进公共利益为基本目标，这是“民”之为“主”的要求；二是在治理的现实指向上，治理活动要以限制并规范权力行使为基本原则，这是“民”之为“主”的前提；三是在治理的过程方向上，治理活动要以多主体的多元互动为基本方式，这是“民”之为“主”的体现。民主治理的三个面向是现代国家治理的基本要义，也是腐败治理获得进一步发展的新思路。基于此，我们可以从治理关系、治理结构、治理布局和治理方式四个维度，探索腐败治理民主化的实现机制。

(一)通过构筑完善的民主参与体制确立现代治理关系

现代治理关系指的是国家与社会、政府与公民在治理过程中实现良性互动的关系状态。我国作为社会主义国家，虽然一直强调国家与社会、政府与公民利益的一致性，但是不能否认它们之间存在着差异。也正是这种差异导致了腐败现象的产生。并且过去的腐败治理主要是由党推动并以政府为主体力量开展的，在一定程度上忽视了社会力量的参与，从而导致片面性反腐，无法使腐败治理深入发展。在新时期，要扩大腐败治理的成效，推动腐败治理深入可持续发展，就需要保障并扩大公民的参与权利，增加“民”在腐败治理中的权重。具体而言，一方面要充分发挥现行民主制度的基本功能，增进政府与公民的互动，改善“官民关系”。这其中，最主要的是要完善人民代表大会制度，支持人大及其常委会依法行使立法、监督、决定、任免等职权，并推动由人民直接授权的“人大”及独立向“人大”负责的监察机关成为首要的反腐行动主体[9]。另一方面，要畅通社会参与渠道，在完善现有的政务公开、信访举报、舆论监督等参与渠道的基础上，规范网络等新媒体参与，加强政府回应机制建设，主动回应社会关切，实现民众与反腐权威机构的信息互动。

(二)通过构筑权力制约与监管制度优化腐败治理结构

孟德斯鸠说：“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限绝不罢休”[10]。权力导致腐败，而实现对权力的制约与监管则是腐败治理的关键举措，也是持续反腐的民主性要求。从已往查获的腐败案件来看，地方或部门的党政“一把手”是腐败高发的群体。这是因为我国的政府机构设置呈现出纵向多层次性的特点，这种机构设置既影响了垂直监督权力的发挥，也使政府官员脱离了群众路线的约束，导致“一把手”权力的强化与扩大，形成潜在的腐败危机。权力的集中不利于民主参与的扩大，单一的负责体制与多层的领导机制正逐渐显现出其与民主治理相背离的价值取向。要改变这种状况，就需要加强对权力的制约与监管。一是要通过“放权”的形式，将地方或部门的部分权力赋予次级地方或下属部门，从而削减“一把手”过多的施政权力；二是要通过“分权”的形式，将地方或部门的主要行政权分化到领导集体中，严格落实权力行使前的民主协商与民主表决程序，从而抑制“一把手”集中的个体权力；三是要通过“管权”的方式，强化各级人大、党委的权力监管职能，加强权力运行过程中的监督与问责，从而真正“管住党政一把手”。

(三)通过多元共治与多元自治改善腐败治理布局

主体多元化既是民主治理的一般原则，也自然成为腐败治理的一个重要实践维度。随着市场经济的发展，我国的利益主体变得日趋多元化，越来越多的社会主体与市场主体开始出现。在这种情况下，原有的腐败治理布局发生了深刻变化，以政府为主的一元腐败治理格局已经不适应市场经济和社会发展的需要，而由政府、市场和社会多元协作的治理格局成为腐败治理可持续发展的必然趋势。腐败治理民主化以合作化的网络治理布局为基础，这就需要打破传统的以权力为主导的等级治理体系，建立开放与包容的制度体系，为多元主体参与反腐倡廉提供保障。一方面，政府要通过开放性的制度设计，吸纳市场力量与社会力量共同参与腐败治理；另一方面，通过包容性的制度设计，增加政治体制的弹性，从而扩大市场和社会领域的自我反腐空间。事实上，这种多元共治与多元自治的腐败治理布局不仅可以促进国家权力在市场与社会领域的部分退出，从而减少权力腐败的空间，还可以培育市场力量与社会力量的成长，形成对国家权力的制约，从而降低权力腐败的可能。

(四)通过加强程序民主建构完善治理方式

民主政治建设包括程序民主与实体民主两个基本维度。程序民主指的是民主运作过程中的制度、机制等程序性规定，而实体民主强调的是民主的理念、价值、目标等抽象性内容。在国家治理中，民主治理不仅体现为公共利益、多元参与等治理价值，还体现为程序化的治理方式。而程序化的治理方式则是腐败治理持续发展与深入推进的重要保障。由于以往我国的民主政治建设更加注重实体民主，忽视程序民主的建构，从而使民主政治发展陷入失衡状态，导致腐败现象滋生，引发了国家治理危机。此外，从当前的反腐实践来看，高层反腐取得了重大成效，基层反腐依然任重道远，今后要实现反腐重心的下移，就需要推进策略重心的转移，即由依靠权力追惩调整为依靠制度遏制，由专项整治调整为综合治理。所以，要推动腐败治理持续健康发展，就需要加强程序民主的构建，由单纯注重实体民主转变为实体、程序并重，从而完善治理方式。在民主实体逐步健全的背景下，完善程序民主需要加强民主程序建设：一是要推动程序法定化建设，在立法听证、行政审批、党务政务公开、腐败案件的侦查与审判以及权力清单、腐败风险清单等领域建立相关民主程序或公示制度并将其纳入法律体系中；二是要加强程序民主化建设，在重大事项立法以及重要事项决策方面完善听证、协商及民主测评等民主环节，在政策执行方面完善民主监督、民主评议机制建设。程序民主的建构重在细致严密与切实可行，因而要通过具体的制度设计来规范治理过程，从而保障腐败治理实现可持续发展。

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