国家养老服务质量框架：定义、原理和标准

李 兵庞 涛

（1.中共北京市委党校 北京 100044；2.全国老龄委办公室事业部 北京 100011）

前言

随着人口老龄化的快速发展，党和政府高度重视养老服务工作，明确提出要提升养老服务质量和水准。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经领导小组组长习近平于2016年12月21日下午主持召开中央财经领导小组第十四次会议，指出“提高养老院服务质量，关系2亿多老年人口特别是4000多万失能半失能老年人的晚年幸福，也关系他们子女工作生活，是涉及人民生活质量的大事。要尽快在养老院服务质量上有个明显改善，加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，加强养老机构服务质量监管。”

2016年国务院办公厅下发的《关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》提出“民政、质检等部门要进一步完善养老服务标准体系，抓紧制定管理和服务标准。”2017年3月，民政部等六部门印发了《关于开展养老院服务质量建设专项行动的通知》，决定在全国开展养老院服务质量建设专项行动。2017年9月，中共中央、国务院发布《关于开展质量提升行动的指导意见》，明确指出要提升养老服务质量。

根据习近平总书记讲话精神，按照国家养老服务政策和涉及养老服务的政策的要求，参考国际经验，我们研究和编制这份国家养老服务质量框架，以供决策和养老服务提供机构使用和参考。

一、养老服务

参考英国、美国、瑞典、挪威、丹麦、捷克、冰岛等国家的社会服务法、新加坡国家社会服务理事会和中国香港社会服务联会的社会服务政策和项目，以及根据中国2016年出台的《“十三五”社会服务兜底工程实施方案》，本文将养老服务视为社会服务中的专项服务，即老年人社会服务。

具体讲，养老服务是针对由于贫困、家庭瓦解、暴力、身体和精神残疾、健康状况恶化等原因，在自我照料和他人照料等方面需要公共援助的60岁及以上的老年人，为了使他们在社会中更好地发展，更充分地行使职责，所提供社会支持的服务和项目。养老服务的目的是提高老年人的生存状况，实现“不分年龄，人人共享”的社会。养老服务对象不仅仅是60岁及以上的老年人，还包括以及照料老年人的家庭监护人和家庭照料者等初级非正式照料者。

养老服务的职责体现在两个方面：一是保护和管制，二是照料（迪安，2009）。一方面，保护和管制老年人远离社会不利境况，确保老年人的权利，防止虐待、忽视和盘剥老年人，帮助他们融入社会。另一方面，为老年人及其家庭提供的服务项目包括社会咨询服务，包括阅读、解释和指导服务等在内的个人援助，包括提供饮食、家务和洗衣服务、帮助其照管家庭等在内的居家照料服务，针对那些常年照顾高龄老人的家庭成员或家庭照料者因外出工作、度假或者做其他事务时所提供的缓解服务，日间服务中心、日托照料和周托照料，养老院/敬老院，针对因慢性精神障碍而致使其自给能力下降以及为患有老年痴呆症、阿尔茨海默病以及其他类型的痴呆的需要他人援助的老人，提供的包括老年痴呆症日间托管中心等在内的特殊收容院服务，应急援助和危机中的电话援助，包括日间康复医疗中心在内的社会康复服务，为患有复杂病症的末期病患提供护理服务，邻里互助服务，维族和回族老人照料等，以及由社会工作者、社会志愿者或相关职业提供的其他支持性服务等（Fultz&Tracy，2004）。提供服务的人员包括社会工作者、社会救助者、照料管理者、家庭帮扶者、治疗专家等。提供养老服务的组织可以是国家、非营利的非政府组织、工商企业、家庭、邻里等（Munday，2007）。

二、养老服务质量

（一）定义

在中国，制定养老服务等社会服务质量管理标准，一般会参考和采用ⅠSO9001等传统的质量管理方法。例如2014年1月，民政部、国家标准委、商务部、质检总局、全国老龄办联合印发《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》，提出要按照《国家标准管理办法》《行业标准管理办法》等有关规定，加快健全养老服务标准体系。还有北京、陕西、河南等省（市）出台的养老服务地方质量标准。但这些标准只是要求养老服务做什么的标准，并不是检查养老服务质量的规范。实际上养老服务的质量与物质产品（如电视、电脑、空调等）的质量是不同的。表1表明，物质产品和养老服务的区别决定了ⅠSO9001等传统质量管理系统能够对养老服务质量管理有所贡献，但显然不能全部照搬和使用。

养老服务不仅与物质产品存在重要区别，与医疗卫生和社会保障等相关社会政策相比，也存在一定差异。医疗卫生服务质量可以用预防率、发病率、治愈率、预期寿命等客观指标来测量，社会保障质量可以通过对社保资金运行和发放等进行客观测量和检查。养老服务的质量虽然也可以采用类似的客观指标进行测量，但仍然需要相当多的主观指标来评价，而这正是社会服务质量测量的难点。

养老服务质量的特性决定，养老服务的质量管理需要在普遍质量管理系统基础之上创建具体的质量管理系统。养老服务的无形性、主观性和互动性决定了其质量管理需要范式的转变，必须采用符合其性质的方式进行。从国际特别是欧盟国家的实践经验来看，社会服务领域没有统一的、强制性的标准，但目前社会部门确实需要有统一的、可参照的质量框架和质量管理方法。2010年，社会保护委员会发布的《欧洲自愿社会服务质量框架》，原因之一就是适应这一要求而出台的（The Social Protection Committee，2010）。中国要完善养老服务制度，其中一个重要的环节就是吸收传统质量管理方法的精髓和借鉴欧盟经验，制定符合中国实际的养老服务质量管理方法（李兵，2016）。

表1 物质产品与养老服务特性差异比较

本文本认为，应从各种行动者的观点来看待养老服务质量。（Ⅰnstitute for Social Work and Social Education，2003）。

1.政府视角的社会服务质量。“质量”可以被描述为养老服务在社会中的有用性。在专业活动范围内，质量反应养老服务管制服务对象生活方式所达到的程度。如果它有效地管制了它的服务对象的生活方式，那么与个人有关的养老服务是高质量的服务。

2.从服务提供者的观点来看养老服务质量。养老服务的“质量”本质上由“良好工作”来构成。在实现社会功能的背景下，养老服务质量主要的关注点是面对所涉及的问题而言专业养老服务的足够性。如果服务能够符合相关的规范，那么服务供给就是高质量。

3.从服务对象的观点来看“质量”。如果养老服务对于它们的服务对象来说使用价值高，那么，养老服务被认为是高水平和高质量的。另外，如果它提高服务对象的行动自主权，那么服务供给是高质量的。

（二）用途

国家养老服务质量框架能够在国家、省、县各级行政层次中发挥作用，能够为所有利益相关者所使用（AGE Platform Europe，2012）。

1.鼓励政策制定者针对贯彻落实国家养老服务质量框架，创造条件，建立健全公平的、可持续的和有效的养老服务制度。

2.鼓励服务提供者依照国家养老服务质量框架，评估他们的活动，培训员工，提高他们内部的质量管理水平。

3.鼓励专业照料者基于国家养老服务质量框架，寻找差距，提出改进服务、提高服务质量的办法。

4.鼓励老年人和初级非正式照料者了解国家养老服务质量框架，传递服务需求，增强维权意识，提高生活质量。

5.鼓励政策制定者、服务提供者、专业照料者、老年人和初级非正式照料者等利益相关者以提高服务质量和服务效率为目的，加强协调，促进一致的行动。

根据以上观点，参考和使用《欧洲自愿社会服务质量框架》和欧盟所属研究机构提出的社会服务质量原理 （EPR，2010；High Level Group on Disability，2007；Social Platform，2008），以及英国《照料标准法 2000》（UK，2000）和捷克《社会服务质量标准》（Czech，2002），结合中国实际，本文提出养老服务的质量原理和标准。

三、基本原理和标准

（一）以人为中心

1.原理。尊重人的尊严和基本权利以及他们身体的和精神的完好状况。

2.标准。

第一，服务要以用户的要求和需求为导向，应根据每个人的特定需要来设计，瞄准提高用户的生活质量和机会平等。

第二，养老服务应当以及时的和灵活的方式满足每个人不断变化的需求。

第三，养老服务应当考虑用户的自然环境和社会环境，应当尊重他们的生活习惯和文化传统。

第四，提高用户及其家庭和照料者的自我保护意识。

第五，对于用户和提供给用户的服务的数据要保密。

（二）可利用性

1.原理。应当提供一系列可以获得的养老服务。

2.标准。

第一，在机构、社区和居家内向服务用户提供能够恰当反映他们需求的服务和尽可能自主选择的服务。

第二，提供服务的地点能使服务用户受益，并使用户家庭适当受益。

（三）可获得性

1.原理。养老服务应当让所有那些可能需要养老服务的人易于获得。

2.标准。

第一，确定一系列可利用的服务项目和类型。

第二，为用户提供系统的和可获得的信息，包括提供者类型、资金来源和业绩等的信息。

第三，享有服务提供地点的适宜环境，享有适当的来去服务提供地点的交通条件。

第四，享有与服务有关的信息和通讯技术。

（四）可负担得起

1.原理。确保服务用户能够支付得起所需要服务的费用。

2.标准。

第一，养老服务或者是免费的。

第二，或者按个人能负担得起的价格提供给所有需要养老服务的人。

第三，就受益情况和可利用的资金援助进行协调，确保服务的可负担性。

（五）综合性和连续性

1.原理。通过实现不同服务的一致性和避免服务中断的消极影响，实现服务的整体性和连续性。

2.标准。

第一，对连续的和可持续的服务编制长期计划和投资。

第二，养老服务应当用整合的方式来构架和发送，应当反应用户和适当考虑家庭和照料者的多重需求、能力和偏好。

第三，为用户提供从早期干预、支持到接下来一条龙的、无间断的、持续的服务。

第四，在不同提供者所提供的服务中间进行无缝的、整合的协调。

第五，前摄性地减少获得服务的障碍，避免服务中断带来的消极影响。

（六）公开透明

1.原理。用公开透明的方式管理养老服务。

2.标准。

第一，服务提供者能够提供易于理解的关于结果和服务对象满意度评估的记录。

第二，服务对象、资金提供者和其他利益相关者能够获得相关的财金和非财金结果报告。并就所提供的服务的业绩，从购买、资金提供者和其他利益相关者那里收集反馈信息。

第三，为用户提供可利用的、适当的、独立的、受监督的投诉机制。

第四，对服务提供者的服务过程进行定期、不定期的和独立的审查。

第五，出版和传播关于服务过程和结果的信息。

（七）结果定位

1.原理。聚焦于服务对象的受益情况，服务质量能够实现预期结果。

2.标准。

第一，质量直接与对用户产生的结果相关，测量满意度是至关重要的。

第二，养老服务应当主要聚焦于用户的受益，适当兼顾用户家庭、非正式照料者和社区的受益。

第三，养老服务提供者要记录服务对象接受服务的结果和受益情况。

第四，针对结果建立定期的和独立的检查评估制度和程序。

第五，所有介入服务供给的人为要实现的结果负有个人责任，结果由所有利益相关者来确认，并被作为参考依据来评估服务在满足个人需求上成功与否。

第六，养老服务提供应当基于定期评估被优化，要特别关注来自于用户和利益相关者的组织反馈途径。

四、关系原理和标准

（一）伙伴关系

1.原理。发展养老服务要求所有来自公共部门和私有部门的利益相关者的积极介入和合作，参与者和合作者包括提供资金的政府、政策制定者、服务提供者、服务用户、初级非正式照料者等。

2.标准。

第一，在所有利益相关者之间建立增效协同机制，以便在政策制定、计划编制、研究、研发、服务发送、监督和评估上，在确保服务对包容性社会有所贡献上，能够联合工作。

第二，通过地方和社区的养老服务开发和发送，确保就近服务，促进社会聚合。

第三，支持服务提供者之间的协调，以便用综合的和整合的方式提供养老服务。

第四，为用户、用户组织、服务提供者、雇员、专业人员、照料者、志愿者和行政机构等提供培训与教育。

（二）参与和赋权

1.原理。服务用户主要是老年人尽可能介入到服务过程中。通过鼓励用户介入他们个人需求和能力的确定，介入服务供给、评估和信息反馈，向用户授予自我决策的权利。

2.标准。

第一，养老服务提供者为用户提供一系列可利用的服务项目、职责和质量评估等综合信息，也提供关于用户介入的信息，方便服务用户融入设计、开发、决策、计划编制、服务和服务体制的独立检查中。

第二，开展正式的满意度测量，并建立用户对所提供的服务的满意度的定期审查制度。

第三，与潜在用户/目前由于可获得性或其他标准被排除在服务之外的用户建立密切关系，包括连续不断的信息反馈和磋商机制。

（三）员工资质和职业道德

1.原理。养老服务由有熟练技能的和有能力的专业人员在认可的就业和工作条件下提供。养老服务组织为了服务用户和其他利益相关者的利益，致力于员工/志愿者的教育、培养、遵守职业道德，工作者的权利应当被尊重。

2.能力标准。

第一，根据招募政策和留住人才的政策来招募员工，以吸引和留住具备所要求的知识、技能和能力的合格员工。

第二，养老服务提供者遵守相关法律法规，并保证性别平等、同工同酬和适宜的工作条件。

第三，在教育系统和服务提供者之间建立伙伴关系，包括学习期间受培训者的津贴和由有经验的工作者的指导计划，保证员工接受适当的教育和培训。

第四，欢迎、提倡和重视志愿服务。志愿者被给予必要的培训，以保证他们能够承担任务和得到适当的监督。针对专业人员的职业道德准则也适用于志愿者。

3.道德标准。

第一，养老服务提供者遵守职业道德准则，该职业道德准则尊重和保证服务对象及其家庭和照料承担者的尊严，促进社会正义。

第二，员工的行为由一套原理和价值管制，这一套原理和价值包含保密、准确、隐私、完好和尊重服务用户的权利等。

第三，养老服务提供者使用预防机制，以防止对用户造成的身体伤害、精神伤害和资金伤害。

第四，社会服务提供者在安全的环境中用安全的方式提供服务，以保证服务对象及其家庭和照料承担者的人身安全。

（四）良好治理

1.原理。养老服务应当尊重国家和地方法律法规，注重机构业绩、社会业绩和财金业绩，注重服务的效率、效果和所负责任。

2.标准。

第一，对于介入养老服务管理和服务提供过程的和结果的行动者，要确定他们之间的角色、责任和相互关系。

第二，与介入养老服务的其他机构合作，以方便用户获得一系列综合的服务。

第三，所有利益相关者应就服务设计、资金供给和服务发送进行协调。

第四，组织多种形式的论坛和会议，在既定的政策框架中评估养老服务的各项业绩，收集何种建议和意见。

第五，根据收集到的非正式的意见和建议，以及正式的、定期的和独立的对养老服务工作的检查结果，提出系统的和持续的质量改进办法。

五、程序及运行原理和标准

（一）养老服务设施的布局

1.原理。突出便利性、可利用性和整合原理。

2.标准。

第一，养老服务设施要按照用户到达和离开设施的时间便利性合理布局。在提供服务期间，具体地点和时间满足服务用户目标群体的需求。

第二，养老服务设施建设的类型要按照需求来设计。设施环境和设备对于满足用户的需求来说是足够的。

第三，养老注意服务设施的整合。保证能够满足用户的综合性服务需求。

第四，服务提供的地点，即设施内的房间干净、整洁、无异味，符合现有法律规范。

（二）资金保障

1.原理。突出计划性、足够性和制度性原理。

2.标准。

第一，养老服务机构要编制年度预算，尤其是包含保证服务所必要的支出计划和收入计划。

第二，养老服务机构就其经济业绩编写和发布年度报告，说明每年保证服务的支出和收入。

第三，养老服务机构为接受捐赠制定内部规章，并按照内部规章使用捐赠资金。

（三）服务供给的计划编制和实际贯彻落实

1.原理。突出结果导向注重过程原理。

2.标准。

第一，养老服务机构按照自己的规章制度、服务的类型和性质编制服务供给计划，并记录服务供给的贯彻落实情况。

第二，养老服务机构的单个雇员负责提供给单个用户的服务的计划制定和贯彻落实。

第三，养老服务机构要评估服务用户个人目标是否被满足的标准。

（四）信息发布

1.原理。突出公开性和可得性原理。

2.标准。

第一，养老服务机构要详细列举公众可获得的关于其服务的一系列信息。

第二，公众可获得的一系列信息尤其要包含法律地位、法人、地址、提供服务的地点、电话号码、任务、服务目标、目标用户、设施的容量、服务项目、服务价格等。

第三，养老服务机构发布活动的年度报告，并使公众能够获得报告。

（五）服务发送

1.原理。突出保护性和规范性原理。

2.标准。

第一，养老服务机构要有一个书面说明，书面说明服务的任务、目标、对象群体、原理，并把它们当作为公共承诺。

第二，养老服务机构为用户创造机会，使用户能够表达它们的意愿，按照它们自己的决定来行动。

第三，签订服务供给协议。按照用户需求和服务的项目、类型和性质签订协议，协议要登记备案。

第四，对照政府发布的养老服务规范和所签订的协议，养老服务机构/用户要记录用户获得服务的时间、项目、服务时长等。

（六）紧急事件和不测事件

1.原理。突出预防性和及时性原理。

2.标准。

第一，养老服务机构确定可能的不测事件和紧急情况，以及处理不测事件和紧急情况的方式。

第二，用户和雇员熟悉处理不测事件或紧急情况万一发生的程序。

第三，保留关于紧急情况和不测事件的进程和解决办法的文献资料。

（七）服务人员的配备

1.原理。突出匹配性和技能更新性原理。

2.标准。

第一，养老服务机构决定岗位的结构和数量、工作履历、资格要求以及个人的和道德的要求。员工的结构和数量与养老服务机构所规定的需求相一致，与目前服务用户的数量及其需求相一致。同时，工作团队的构成和补充能够保证质量标准的实现。

第二，养老服务机构按照现有法律对新雇员进行最初培训。

第三，如果按照劳动法被雇佣的人不是养老服务机构实际的雇员，养老服务机构应用它的内部规章与其达成工作协议，确保工作条件，特别是保险、责任设定、保密诺言等。

第四，养老服务机构使用程序定期评估其雇员，程序特别包含制定、培育和实现雇员个人职业目标、任务和雇员进一步扩展专业资格的需求。

（八）与其他资源的联系

1.原理。突出协调性和合作性原理。

2.标准。

第一，养老服务机构不取代或代替向全体公众提供通常服务的机构，如学校、健康照料设施等。相反，如果需要，它与这些机构合作，为用户使用机构创造机会。

第二，养老服务机构与用户从他/她周围环境中选择的机构、专业人员和其他人进行合作，以便利用户达到他/她的个人目标。

第三，养老服务机构依据他/她的需求和意愿，援助用户与其他服务签订合同和使用其他服务，特别是那些日益驱向自我依靠和独立于养老服务系统外的人。

第四，如果养老服务机构按其限度、专长或能力不能覆盖服务用户的需求，它为用户安排其他专家和/或机构的服务。

（九）服务质量保证

1.原理。突出双向性、多元性和制度性原理。

2.标准。

第一，用户对于服务发送的质量或方式有投诉的权利，并了解如何投诉、谁处理投诉、如何实施投诉程序。关于服务质量或服务供给方式的投诉被认为是对服务发展和改进的建议。

第二，检查和审计养老服务机构是否按照其公共承诺提供服务，是否满足用户的个人目标。

第三，为了了解有关用户对服务的满意度、用户对于设施提供的环境的满意度等等议题，并利用这些结果准备服务改进的计划编制，养老服务机构要制定内部规章。

第四，养老服务机构的服务质量由所有层级的雇员和其他利益群体的代表（政府、合作机构等）来服务评估。

六、贯彻落实

（一）贯彻落实的重点

贯彻落实养老服务质量框架，要突出以下4个重点工作（Beek，2012）。

1.养老服务提供者要制定能够监督和反映养老服务政策和目标实现的措施办法。

2.在连续不断的过程中，要与内部和外部的利益相关者进行磋商，安排他们参与，以确定和分析具体需求，并检查活动。

3.用可以理解的方式测量、公开、报告和传播结果。

4.养老服务聚焦于用户的受益情况，并根据用户和利益相关者定期的反馈信息来优化。

（二）质量工具标准

质量工具标准是为养老服务部门的所有相关行动者准备的。质量工具标准将按照他们的需求和根据他们的具体情况、国际惯例、已建立的质量体系，为他们研发质量工具。针对贯彻落实养老服务质量框架的质量工具，以下的标准被强调（The Social Protection Committee，2010；Beek，2012）。

1.质量工具应当抓住什么是服务瞄准要实现的这一本质，质量工具应当有清晰的和可接受的规范的解释。

2.贯彻落实的工具应当是健全的，统计上有效的。

3.质量工具应当建立在可获得的基础数据上，应当可以及时修订和易于修订，并且对政策干预敏感。

4.质量工具应当就质量原理所追求的目标、满足用户需求的程度、以及用户对可能影响服务供给持续性的风险、负债和威胁的脆弱性等，准确地测量行动落实的实际效果。同时，质量工具不应受到人为政策干预的操控。

（三）检查评估清单

质量检查评估清单是贯彻落实养老服务质量框架重要的质量工具，质量检查评估清单编制的重点有4个。

1.将本框架的3大类20个原理和82个标准转化为质量检查评估清单，制成可操作的表格。

2.检查评估对象是政府、养老服务提供机构、服务机构员工、用户。

3.针对检查评估对象分别编制4套检查评估表格，表格要简单清晰，易于填写。

4.根据养老服务质量特点和质量工具标准，要用定量和定性相结合的方式设计表格所要提问的问题。

（四）检查评估方法

利用质量检查评估清单，开展以下评估活动。

1.针对中央政府部门，采取自评、部门之间互评、意见反馈等方法，检查评估政策完善、资金拨付是否足额和及时。

2.针对地方政府，可采取中央对地方政府执行情况进行监督检查的方法，也可采取地方政府之间互评的方法，或邀请第三方进行检查评估，确保地方政府的政策和质量标准符合有关规定。

3.针对养老服务提供机构、服务机构员工、用户，采取政府检查评估、自评、互评、或第三方评估等评估方法。

4.根据质量检查评估清单，开展实地探访、抽样调查、统计分析，召开座谈会等活动。

（五）试点

针对养老服务质量框架，有意识地进行试点，以便不断完善质量框架，改进检查评估清单。

1.编制试点方案，中央政府对试点单位、部门和机构予以一定的政策支持。

2.试点单位。

第一，选择一个或多个市、县（区）进行试点，

第二，选择一个或多个养老服务提供机构进行试点。

第三，选择一个或多个第三方评估机构进行试点。

3.试点的养老服务类型主要是机构养老服务、社区养老服务、居家养老服务。可以选取三种类型中一种或两种进行试点，或综合试点。

4.总结经验，完善政策，逐步推广。

［1］毕克，古斯·范.李兵，洪小良，缪建红，于雷，卜一译.社会服务部门的质量管理方法：范式转变［J］.社科纵横，2015（10）.

［2］迪安，哈特利.岳经纶，温卓毅，庄文嘉译.社会政策学十讲［M］.上海：格致出版社，2009.

［3］李兵.社会服务政策属性及构建的探索分析［J］.社会发展研究，2016（2）.