发挥物有所值定量评价的基本功能促进PPP事业规范及可持续发展

■ 丘开浪

物有所值定量评价具有对比评价功能和考核验证功能。对比评价旨在找出能够通过技术优势和丰富经验来降低成本的社会资本，考核验证旨在为PPP合同执行效果及合同变更方案进行定量评价。在PPP项目全面实施绩效管理过程中，物有所值定量评价是PPP项目全生命周期绩效管理的一个有益工具和重要抓手。开展物有所值定量评价，是防止财政资金流失的重要举措，而资产评估行业开展物有所值定量评价，正是资产评估作为财政管理中重要基础工作的一种具体体现。

一、物有所值定量评价的基本功能

物有所值定量评价的第一项基本功能：对比评价功能，即找出能够通过技术优势和丰富经验来降低成本的社会资本。要实现政府在PPP项目中的物有所值目标，就是要降低政府在PPP项目中的现金净流出额，即要通过PPP项目的“开源”（即增加收入）和“节流”（即减少成本）来达成。但与竞争性企业的“开源”所具有的广阔空间不同，PPP项目的收入因其区域垄断特征而呈现一定的刚性或收入增长有限性，即PPP项目“开源”的入口很小，往往只能通过收紧“节流”这个出口来实现价值创造。而“节流”主要在于两点：一是技术优势，通过技术提高效率来降低成本和节约资源（这也是科学技术之所以成为生产力的原因之一）；二是经验，通过丰富经验来降低不确定性，进而降低风险承担成本。因此，物有所值定量评价的第一项基本功能是对比评价功能，即找出能够通过技术优势和丰富经验来降低成本的社会资本。

物有所值定量评价的第二项基本功能：考核验证功能，即通过开展物有所值量值期后测试，为合同执行效果及合同变更方案进行考核验证。对于在执行阶段几乎必然发生的PPP合同变更情形，不论是再谈判、风险再分配或其他法定原因导致的合同变更，都面临同样的问题：怎么变更才是公平的？要履行怎样的决策程序？政府职能部门及其工作人员不能“想当然”地“拍脑袋”决定，其决策程序要规范，要科学。只有通过规范而科学的决策程序，才能避免制度漏洞，最大程度避免财政资金的流失。通过具有专业优势的资产评估机构开展物有所值量值的期后测试，可以为其规范、科学的决策提供依据，这也是资产评估作为财政管理中重要基础工作的一种具体体现。物有所值量值的期后测试，是将基于测试日实际情况重新计算的物有所值实际量值，比照于合同签署日基于PPP合同计算得出的物有所值既定量值，以判断政府在PPP合同签署时预计的物有所值量值是否通过项目的执行得以实现或保持的方法。

二、资产评估行业开展物有所值定量评价的优势

资产评估行业开展物有所值定量评价的第一大优势：专业能力优势。物有所值定量评价，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。PPP值和PSC值的测算现值的过程，其本身就是评估计量工具的一种具体运用。对风险承担成本以及参照项目的建设和运营维护净成本进行测算，是物有所值定量评价面临的两大难题。对风险的衡量及风险承担成本的测算，是资产评估行业长期研究及实践的领域，而参照项目的建设和运营维护净成本，可分别成本途径或市场途径进行测算。因此，运用资产评估理论能够较好的解决物有所值定量评价的上述两大难题，资产评估行业从事物有所值定量分析具有明显的专业优势。

资产评估行业开展物有所值定量评价的第二大优势：人才队伍优势。资产评估行业培育了一支有能力、讲道德的专业队伍。目前，资产评估行业有3,700多家评估机构，40,000多名资产评估师，可以从事包括PPP项目在内的各类资产评估和咨询业务，是PPP事业发展的一支重要专业力量。

资产评估行业开展物有所值定量评价的第三大优势：行业监管优势。资产评估法的颁布，奠定了我国资产评估行业的法律地位和法制框架。为了加强资产评估行业财政监督管理，促进资产评估行业健康发展，财政部颁布了《资产评估行业财政监督管理办法》，建立了行政监管、行业自律与机构自主管理相结合的管理原则。资产评估行业监管体制机制的不断完善，要求广大资产评估机构、评估专业人员严格遵守法律法规，恪守职业道德和执业准则，树立独立客观公正的职业形象。广大资产评估机构正不断完善内部治理，建立健全风险防范机制，持续提升风险防控能力。

三、关于物有所值定量评价的误区

误区一：市场竞争可以替代物有所值定量评价。物有所值定量评价中，风险承担成本以及参照项目的建设和运营维护净成本的测算值，并非是已经存在的价格信息，也难以通过期后的事实作出验证，容易遭受质疑。因此，有人认为：“只要通过政府采购环节中的市场竞争，就能够选出有利于实现政府物有所值目标的社会资本，进而替代物有所值定量评价。”

这种观点是片面的。诚然，开展物有所值定量评价本身并无法直接实现政府的物有所值目标，只有通过市场竞争才能实现物有所值目标，但在市场失灵情形下的所谓竞争，并无法确保物有所值目标的实现。当项目实施方案存在明显缺陷，在信息不对称、竞争不充分或竞争过程存在舞弊行为情形下的竞争，并无法修复项目实施方案的缺陷，其竞争结果可能使政府的物有所值目标落空，无法保证物有所值目标的成就。因此，虽然开展物有所值定量评价并非实现实物所值目标的充分条件，但属于必要条件之一，物有所值定量评价筛选出有助于实现物有所值目标的实施方案，再通过市场竞争实现政府的物有所值目标。

误区二：社会效益好的项目不需要开展物有所值定量评价。有人认为：“如果民众需求迫切而政府当前财力无法承担，尽管采用PPP模式从经济上是不划算的，但考虑到项目提早实施给广大民众带来的社会效益远大于PPP模式引致的成本增加，采用PPP模式推动此类项目建设仍是可行和必要的。”

这种观点是错误的。民众需求迫切只说明项目建设是必要的，抑或说明采用PPP模式推动项目建设是必要的（在出现资金瓶颈情形下），但这并不能成为徒增财政负担的理由。无论项目的社会效益如何，PPP模式下的财政负担不能高于政府传统采购模式下的成本。

误区三：物有所值定量评价只在项目前期开展。有人认为：“物有所值定量评价只在项目识别、项目准备或项目采购阶段开展，在项目执行和项目移交阶段不需要再开展物有所值定量评价”。

这种观点是错误的。物有所值定量评价的两大基本功能中，对比评价功能主要运用于项目的识别、准备和采购环节，考核验证功能主要运用于项目的执行阶段，也可能运用于项目采购阶段和项目移交阶段。比如，在PPP项目执行阶段，我们不仅可以通过将物有所值实际量值与合同签署日基于PPP合同计算得出的物有所值既定量值进行对比，判断政府在PPP合同签署时预计的物有所值量值是否通过项目的执行得以实现；我们还可以将拟作出的合同变更对应的物有所值变更后量值与合同签署日的物有所值既定量值进行对比，判断合同变更是否公平。因此，在PPP项目全面实施绩效管理过程中，物有所值定量评价是PPP项目全生命周期绩效管理的一个有益工具和重要抓手。

四、关于开展物有所值定量评价的建议

建议一：尽快颁布强制开展物有所值定量评价的文件。现行《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）虽然“鼓励开展定量评价”，但自觉开展定量评价的项目很少。相比于物有所值定性评价，物有所值定量评价具有“一票否决权”，主要有三点原因：一是定量评价具有一定的可验证性，PPP值可根据项目实际执行情况作出期后验证，但定性评价无法进行期后验证；二是定量评价结果可以与中期评价和绩效评价相呼应；三是定量评价在一定程度上具备“防止财政资金流失”的功能。

建议二：明确物有所值定量评价的实施主体和监管机制。现行《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）规定：“财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量。”在实际操作中，通常都是由财政部门委托第三方专业机构出具《物有所值评价报告》。

鉴于物有所值定量评价的开展有较高的专业要求，需要配备一定的专业人员。因此，由财政部门自行完成这项具体工作是没有必要的，完全可以将物有所值定量评价这项工作交给第三方专业机构完成，财政部门对第三方专业机构的评价报告进行核准或备案，并对第三方专业机构的评价工作开展监督检查。这样有利于明确物有所值定量评价中的责任主体，促进物有所值定量评价的规范开展。

建议三：编制实施方案与开展物有所值评价的专业机构应分离。物有所值评价，是基于拟定的项目实施方案，判断是否采用项目实施方案所描述的PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共产品或公共服务项目的一种评价方法。因此，项目实施方案是物有所值评价的评价对象。但实务中，项目实施机构通常委托同一家第三方专业机构编制项目实施方案和开展物有所值评价，即存在“项目实施方案的编制”和“物有所值评价”这两项“不相容”的工作由同一家专业机构承担的情形。这种“自己评价自己”的情形，无法保证物有所值评价工作的独立性，无法使物有所值评价成为项目初步实施方案的“试金石”，无法通过开展物有所值评价倒逼项目初步实施方案的规范编制。因此，作出“编制实施方案与开展物有所值评价的专业机构应当分离”的规定，不仅非常必要，而且十分迫切。