积极推进PPP健康发展浅析

■ 宋金虎

PPP模式是政府和社会资本建立的一种长期合作关系。推广运用PPP模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。近几年，PPP改革工作有序推进、快速发展，取得明显成效，但也面临着一些问题和风险。作为PPP参与各方都应该坚定PPP改革的信心，直面问题，规范发展，严控风险，努力开创PPP发展的新局面。

一、影响PPP健康发展的主要问题

PPP工作面临着一些亟待解决的“瓶颈”问题和风险，主要体现在以下方面：

（一）顶层设计上需完善

推广PPP模式是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革，为稳增长、促改革、惠民生发挥了积极作用。在国家层面，PPP顶层设计正在加速推进，但仍有不足之处：一是法律制度体系不完善。PPP实施近四年来，财政部、国家发改委等出台的PPP相关文件基本属于部门规章，法律位阶较低，国务院法制办牵头的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》在2017年7月公开征求意见，且国务院也将此列入2018年立法工作计划中，但尚未施行，一定程度上增加了参与方的顾虑。二是双牵头的模式不利于统筹推进。当前，PPP工作由财政、发改双牵头，发改部门负责传统基础设施领域，财政部门负责公共服务领域。首先边界不够清晰。根据相关文件，传统基础设施和公共服务所列行业领域，大部分相互交叉重叠，而基础设施建设是为了提供公共服务，公共服务的提供大多也需要以基础设施建设为载体，两者边界不清晰。其次责任不够明确。说法是否恰当双方责任不明，难以真正行成合力，发挥1+1＞2的作用，地方政府在执行过程中也难免出现诸多困惑。再次风险难以防控。对地方来说，有的省市明确财政牵头、有的则明确发改牵头，有的各自按上级的政策要求行事，如各自为政则仅能对纳入自身管理的项目财政支出责任进行管理和风险防控，都不能掌握所属区域内的全局情况。三是PPP专门机构设置未能整体推进。在国家层面财政部依托清洁发展机制基金管理中心成立了财政部政府和社会资本合作中心，主要承担PPP相关的政策研究、咨询培训、能力建设、融资支持、信息统计和国际交流等工作。但对各省来说，机构设置情况不一，全国50%以上的省成立了专门机构，河北、黑龙江等成立了PPP管理处，吉林、四川、内蒙古等成立了省级PPP中心，然而还有部分省份尚未成立专门机构以推进PPP工作。

（二）地方政府实施中有偏差

地方政府是PPP工作的具体实施者，从当前PPP发展情况来看，部分地方存在一定偏差。一是把PPP单纯地当作一个融资工具。推广运用PPP模式，有利于简政放权，让专业的人干专业的事，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。而有一部分地方政府依然存在不正确的政绩观，着眼于上项目出政绩，尤其是当前政府债务和购买服务进一步严格和规范下，把PPP单纯地当成一种新的融资工具，而不是一种治理方式来推进，容易造成一些短期行为。二是缺乏整体布局。当前，PPP项目主要是政府业务主管部门发起为主，如交通、住建、水利等部门分别推动各自行业领域内的项目，这很容易造成行业领域上的不均衡。一般公共预算10%的额度是有限的，若无整体规划、有序发展，当后续再有更必要的PPP项目需要实施时，将会受到很大制约。三是业务能力不足，过度依赖咨询机构。当前，市县财政部门的PPP业务由金融、经建、债务或综合等科股室开展，不尽相同，有的市县成立了PPP中心，但总体上看，人员不足、业务能力不足的现象比较明显。工作中过度依赖咨询机构，对其出具的报告不加辨别、盲目接受，甚至个别职业道德欠缺的咨询机构与社会资本方沆瀣一气仍浑然不觉，极易导致政府承担过度的责任，出现公共利益受损的情况。四是对民营企业存在歧视。民营企业在建设、运营及融资上与资本实力较强、业务领域广的国企、央企相比具有先天的弱势，而一些政府地方更倾向于和国企、央企合作，在项目采购中显性歧视虽得到控制但隐形歧视仍一定程度存在。同时，有的地方采取打包的方式，一个项目动辄十几亿甚至几十亿，大大提高了参与门槛，无形中将一些民营企业拒之门外。五是监管力度不够。当前大部分省市均为单点监管的模式，即仅在项目前期申报入库的时候，对方案论证等资料进行审核，作出是否符合入库条件的结论。而项目入库后在采购和执行环节是否严格执行政策、规范实施，省级市级均很难做到对所属区域项目全过程的监管。

（三）项目规范性尚待加强

规范发展是推进PPP事业可持续发展的基础，只有做真正规范的PPP，才能为PPP发展注入持久的动力和活力。从申请入库项目的情况看，在规范性方面仍有待进一步加强。一是适用范围泛化。 PPP主要适用于公共服务领域，目的在于促进公共服务提质增效。而一些地方将房地产等纯商业化项目和招商引资项目拿来包装成PPP，或者与其他项目打包，企图借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”，实现快速审批和融资，这些都有违开展PPP的初衷。二是重建设轻运营。运营是PPP项目的核心，通过运营发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。但从现状看，当前参与PPP项目的多为施工企业，主要是想通过前期建设获取施工利润，既不具备运营能力和运营经验，也不愿意承担运营风险。三是支出责任变相固化。一些项目通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任，固化了政府支出责任。此种情况随着财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）的施行得到有效遏制。然而，变相固化的情况依然存在，如某项目当期付费=当期可用性付费*70%+（当期可用性付费*30%+运营费用）*K，70分-100分为合格付费为100%，低于70分每1分扣减千分之1。表面看挂钩30%符合政策要求，但绩效付费标准尺度设置宽泛，假如绩效考核分数为50分，通常已经影响到公共服务的有效供给，但按此推算可用性付费仍需付到99.4%；即使社会资本方不再运营，考核为0分，可用性付费的97.9%仍需固定支付，名为挂钩、实则固化，绩效考核流于形式。

（四）财政承受能力存在潜在风险

防范化解风险，是经济持续发展的根本保障。随着相关政策的出台，政府债务和政府购买服务相继得到控制和规范，开前门、堵后门，也促进了PPP的发展。然而PPP模式存在潜在的风险点：一是财政、发改双牵头的模式难以反映地方PPP整体支出规模。财政、发改各自建立项目库，按各自规则管理项目库。在财政库的项目，需要严格遵守财政部“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的“红线”；发改库项目理应也有其相应的风险管控标准。但是任何一个项目库都不能囊括所有项目、都不能全面清晰地反映地方的PPP整体支出规模，从而形成了财政支出的潜在风险。二是政策上的空隙给了某些地方可乘之机。《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）中规定，“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”。一般公共预算支出有10%的红线限制，而政府性基金预算却并没有此类限制规定。如此规定犹如在前期“开前门堵后门”之后又开了个“天窗”，使得一些面临10%红线被突破的地方又看到了希望，有了可乘之机，于是在财政承受能力论证中，简单粗暴地直接将全部或者部分的财政支出责任纳入到了政府性基金预算，规避一般公共预算支出10%的红线限制，全然不顾“符合政策方向和相关规定”这个基本前提，从而放大了财政风险。三是财政承受能力论证存在偏差。当前财政部要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，其涉及的“支出责任”和“一般公共预算支出”均为预测值，于是有些地方为了多上项目，在财政承受能力论证时脱离客观实际的进行预测，人为操作，以规避10%的限制。比如：盲目乐观、过高预测未来年度一般公共预算支出增长率，有意做大分母；对于可行性缺口补助项目，人为增大使用者付费部分，以降低政府方支出责任，有意做小分子等。通过这些不实论证，当前虽能使项目得以通过，却为未来的财政支出埋下较大隐患。四是10%的红线不具有全局适用性。财政部为控制财政风险，划定了一般公共预算支出10%的红线作为硬性约束，然而各地财政状况不尽相同，东部、中部、西部都有较大差距，10%的红线不一定具有全局适用性。比如，对于财政收入高的地方来说，可支配收入较多，适度超过10%理应也在可承受范围之内；而对于一些财政收入差的贫困地区来说，其一般公共预算大部分为上级转移支付，典型的保基本保运转的“吃饭财政”，在此基础上跟风般再拿出哪怕不到10%，也会显得吃力，存在一定财政支出风险。五是未统筹考虑政府债务与PPP支出责任。PPP项目财政支出责任不是政府债务，但和债务一样均是政府在未来一段时期需要支付的。政府债务和PPP支出责任总体规模过大，必然会增加未来财政负担，甚至出现政府违约。当前，没有相关政策规定将两者之间进行统筹管理，以全面防范财政风险。

（五）咨询机构发展粗放

PPP项目通常涉及的参与主体多、知识领域广泛、过程复杂期限长，咨询机构服务质量影响着项目实施，但当前咨询机构发展还较为粗放。一是机构和专家能力水平参差不齐。律师事务所、会计师事务所、造价企业、设计院、招标代理机构、资产评估机构、工程监理机构在PPP咨询领域均有参与，未有统一管理及约束，鱼龙混杂，能力水平参差不齐。即使一些知名咨询机构，全国到处跑现场，也会造成人员短缺、能力不足，导致项目之间生搬硬套；有的参与PPP项目论证的专家，局限于某一领域，对PPP相关政策也欠缺实质性掌握，影响了项目质量。二是行业收费竞争无序。目前行业收费从几万到几百万，标准不一。靠低价竞争拿来的项目受成本制约，很难保证项目质量；而部分收费远远高于市场平均水平，但也很难说能够“物有所值”。三是部分咨询机构追求短期利益，虎头蛇尾。部分机构从经济利益最大化出发，只愿做项目前端，仅做一方案两论证，把入库当成目标，至于项目实施方案是不是在后期采购和执行阶段顺利实施则不管不顾，极易导致项目在后期推进过程中受阻，造成项目延期或搁置。四是部分咨询机构不能做到真咨询。只要是政府想上的项目，即使不能上、不该上，也一味迎合政府需求，在实施方案边界设置和实施过程中打擦边球，在物有所值和财政承受能力论证中动歪脑筋，而不看项目本身是否可行，是否真的物有所值并且财政可承受，难以做到客观、公正。

二、对推进PPP健康发展的建议

2017年以来，规范发展、防控风险是PPP工作的主基调。按照财政部的统一部署，各级财政部门严格新项目入库标准，对已入库项目进行了集中清理，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源。然而PPP规范健康发展是一个需要逐步推进、长期坚持的工作，PPP发展中的问题，既有相关方主观因素又有客观因素，需要政府、社会资本、咨询机构、金融机构等各参与主体同频共振、齐心协力。针对上述问题，建议如下：

（一）全方位加强顶层设计

加强在PPP立法、项目管理、职责分工等全方位顶层设计，对全面推进PPP改革、建立统一的PPP大市场至关重要。一是推进尽快立法。建议在国家层面尽快推进PPP立法，通过高位阶的立法，并在此基础上出台PPP税收政策，制定金融支持政策，完善要素市场化定价机制，为PPP长期规范可持续发展打好基础。二是明确牵头部门。从整体推进、统一制度设计和协调不同部门形成合力的角度考虑，应确定一个总体牵头部门。建议确定一个在PPP项目中的责任更为全面、综合，能够深度参与并能更好防范风险的部门牵头，其它部门各司其职，协同推进PPP工作开展。三是推进机构设置。在全国统筹推进成立PPP中心或PPP管理处等专门机构，强化能力建设，加强对PPP各项工作的管理。

（二）全维度强化能力建设

地方政府是PPP项目实施的责任主体，应着力在理念、人员和项目管理等全维度强化能力建设。一是树立正确的发展理念。摒弃错误的政绩观，不搞形象工程、面子工程，从切实提高公共服务质量和效率的角度去开展PPP项目，从提升国家治理能力、深化体制改革的高度去推进PPP改革。二是要有整体布局的思维。地方政府在开展PPP项目过程中应具有整体思维，充分考虑先后顺序、行业领域均衡，体现计划性和长远性，避免无序开展、一哄而上。三是加强机构和人员能力建设。全面建立省级PPP专业机构，加强人员力量，同时发挥引领作用，推动市县级机构建立，并强化人员学习培训，不断提高开展PPP工作的整体能力水平。四是强化项目全生命周期管理。PPP是政府和社会资本方建立的一种长期的合作关系，是一段“婚姻”而不是一场“婚礼”，因此应加强全生命周期的管理。从当前项目入库的一次性审核，逐步延伸，注重项目入库后在采购和执行环节是否严格执行政策、规范实施，并逐级对所属各区域PPP开展情况进行督查和评价，纳入考核。同时，加强项目库动态管理，定期清查，对未能规范运作的项目随时清理出库。

（三）全要素体现规范发展

对PPP进行规范是为了更好发展，要实现更好发展必须要规范。在项目推进实施中应在建设、运营、按效付费等全要素上充分体现规范的要求。一是严格适用领域。对不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等，坚决不予入库、不得实施，防止PPP泛化异化。二是坚持以运营为核心。PPP中的社会资本应具有投资和运营管理能力，而不仅仅是项目施工方。只有坚持以运营为核心，充分发挥市场机制，让专业的人干专业的事，才能实现公共服务提质增效的目标，才能减少政府对微观事务的直接参与，推进国家体制机制的变革。三是强化以绩效为导向。以绩效评价结果作为所提供公共服务对价支付的依据，通过按效付费，倒逼社会资本提升自身专业能力，从而激励社会资本不断在技术和运营管理上创新，实现公共利益最大化。

（四）全口径防范财政风险

防范和控制财政风险要不留死角、不留空隙，坚持全口径。一是统筹项目管理。从中央到县区各级，均应统一项目管理，防止自成体系各自为政，以全面反映PPP项目规模，清晰掌握财政应承担的支出责任。二是统筹预算管理。既要坚持一般公共预算10%红线约束，又要对政府性基金预算进行限制和管理，实现全口径的预算管理，防止潜在财政风险。三是统筹考虑可用财力。把10%红线视为天花板，而不是当成追求的目标、一哄而上，各地应结合自身实际财力合理、有序推进PPP工作开展。四是兼顾政府债务和PPP支出责任。建立两者相互联系、相互制约的制度机制，防止未来政府所承担的总体支出责任过重，导致出现政府履约风险。

三、对中国资产评估协会推进PPP工作的建议

资产评估机构是PPP咨询的重要参与力量。建议中国资产评估协会（以下简称“中评协”）及资产评估机构能借助自身专业优势，为政府提供全方位、全流程的智力支持服务，为推动PPP事业的规范发展、有效防范风险，发挥更加积极的作用。

（一）进一步加强职业道德建设

良好的职业道德是评估机构及其人员参与PPP项目咨询中必须遵守的道德规范，是处理各种关系、矛盾行为的准则。建议中评协对评估机构及人员进一步加强职业道德建设，强调要恪守独立、客观、公正的执业原则，遵循诚信为本、操守为重的职业理念，不唯权、不唯钱，坚持作真咨询。

（二）进一步加强专业技术能力

PPP项目投入规模大、合作周期长、权利义务关系复杂，需要专业咨询机构提供专业的技术力量支撑。建议中评协积极引导评估机构发挥行业优势，整合行业力量，加强人才培养，不断提高理论研究和操作实践能力，在公共服务各个领域、项目推进的各个环节更好地服务于PPP工作。

（三）进一步加强操作标准建设

中评协率先研究制定了《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》，利用操作标准规范行业执业行为，提升了行业竞争力和服务水平，同时也为PPP咨询提供了理论参考。随着法律法规的调整与完善、参与PPP实践日益丰富，建议中评协继续加强操作标准建设及相关领域理论研究，以更好应对PPP实践中遇到的困难和问题。

（四）进一步加强行业自律管理

针对当前咨询市场无序竞争的现状，建议中评协能够发挥行业自律和服务职责，引导规范和监督所属资产评估机构行为，营造公平竞争环境，自觉维护市场秩序，规范服务收费，提高服务质量，努力带动PPP咨询行业规范、健康发展。