对工业用地弹性出让政策的思考

文 ｜ 王文娟 王小漫

近年来，为节约集约利用土地、提高土地利用效率，全国部分省、市相继推行工业用地“弹性年期出让”政策，今年1月1日，《河南省工业用地弹性出让实施办法（实行）》开始实施。办法规定在工业用地供应过程中采取弹性年期出让、先租后让、租让结合的方式，一般性企业租赁年限5～30年，国家、省重大产业项目、战略性新兴产业项目等,经相关政府批准后,可合理提高弹性出让年期，最长期限不超过50年。

政策实施必要性

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，工业用地土地使用权出让最高年限50年。按最高年限50年一次性出让工业土地，从政府角度来说，在财政能力有限的情况下，可以一次性获得一笔开发资金。从用地企业角度来讲，企业获得稳定的土地使用期，在增加企业资信度的同时，便于企业做出固定资产投资筹划，并能享受土地增值带来的财富。

但是，也面临一定的问题，按照50年出让工业用地使用权，政府调节土地市场能力明显弱化。根据《全国内资企业生存时间分析报告》，企业成立后3～7年为退出市场高发期，即企业生存时间的“瓶颈期”，2008～2012年间退出市场的企业平均寿命为6.09年，寿命在5年以内的超过半数。这样产生的后果就是，一方面，生命周期已结束的企业仍拥有较长年限的土地使用权，土地闲置不能发挥效用；另一方面，政府可供的土地资源相对匮乏，新兴产业无地可用。

这种结构性的工业用地供需矛盾形成了制约地区经济持续高效发展的瓶颈，工业用地使用权出让制度改革势在必行。采用工业用地土地使用权弹性出让的方式可以使政府更好地掌握工业土地资源的主动权，把土地资源及时提供给土地集约利用程度高的产业或企业。

实施后对政府和企业的影响

就地方政府而言，“弹性年期出让”政策将影响政府短期的财政收入，实施后，工业用地土地出让底价实行最低价标准制度，加之土地使用年限较少，土地出让金明显降低，这在降低企业土地成本的同时，也减少了地方政府的当期土地收益，势必给地方政府造成一定期限内的资金压力。同时，在招商引资过程中，投资方将需要较多的时间接受和适应新的供地政策。

就用地企业而言，一方面由于企业取得的土地使用权的年限较短，能否抵押贷款及贷款金额会大打折扣，对融资影响较大。另一方面，出让年限到期后，企业如果达不到地方政府设定的土地出让标准，将无法继续使用土地，会造成一些前期投入成本的沉没。

弹性出让政策的实施是符合规律、顺应现实的产物，对政府和用地企业都有很大的益处。

就政府而言主要体现在以下几个方面，一是减轻了供地压力。随着社会经济发展，有限的土地资源与大量的用地需求形成鲜明对比，土地供需矛盾日益突出，基本处于高压状态。企业破产、转型后，政府可以根据城市发展的需求对土地重新规划利用，让有限的土地资源发挥更大效用。二是加强对用地企业的管控。政府在用地合同期满前的考核评价阶段，可以综合国家产业政策、企业生命周期及产业发展趋势，对企业用地实施更加灵活的管控，从而引导符合国家产业政策的企业健康有序发展。三是促进土地高效合理利用。企业生命周期结束后，其占用的工业用地及时腾退循环使用，可以避免土地闲置，实现土地经济效益的最大化。四是有利于实现土地增值收益。政策实施后，土地进入市场的频率加快，土地的自然增值也得到更好的体现，政府财政收入得到持续性保障的同时，避免了无形国有资产的流失。

就企业而言，一是降低了成本，有利于创新型企业及中小型企业发展。政策实施后，用地企业可以根据自身实际情况及用地需求确定土地的使用年限及取得土地使用权的方式，降低了用地成本。二是企业可以根据自身的中短期规划合理确定用地规模和时限，为企业后期发展、转型、升级预留合理的发展空间。

有关意见和建议

政策的实施，顺应了建设用地由增量向存量转变、土地利用由粗放向集约转变的趋势，对政府和企业来说都是利大于弊，但是要达到预期效果，还要做好以下工作。

深入学习、研究新政策，制定完善的实施细则。地方政府相关部门应结合地区实际进行充分调研，必要时到有经验的地区学习，结合产业发展规划、目录，明确项目准入条件、考核标准等，理顺政策执行中的各项环节，制定切实可行的实施细则。

加强新政策宣传和解读，引导用地企业了解新政策。通过媒体和各种渠道，对新政策进行全面宣传和详细解读，与合作项目洽谈以及用地企业对接时，充分宣传政策的优势，打消企业顾虑。

地方政府可在部分区域、部分地块设置试点，控制不利因素，减少其对短期财政收入、招商引资的影响，待适应市场后，再大范围实施。

新政策在供地方式及管理程序上实施了大变革，出让种类较多，年限灵活，程序繁琐，这就需要工作人员有较高的专业素质，加强业务培训，对新政策的顺利实施至关重要。

新政策的实施中还需提前谋划，对一些可预见性的问题提前规划好应对方案，避免因制度的改变给企业带来不必要的麻烦，或者造成国有资产流失。