行政法与刑法的界限：从模糊到清晰*

赖早兴，董丽君

(对外经济贸易大学 法学院,北京 100029)

行政法与刑法是现代法治国家中的两大法律部门。由于同具公法性质，它们都是公权力行使的法律依据。从授权与限权的角度看，行政法规范的是行政权的行使，刑法规范的是司法权的边界；从公民权利与自由的角度看，行政法是公民权利保障的利器，刑法是公民权利保障的大宪章[注]刑法权利保障功能体现得最彻底的是罪刑法定原则的确立。有学者认为罪刑法定原则是善良公民的大宪章([日]木村龟二.刑法学词典[M].顾肖荣等译.上海翻译出版公司,1991:9.)，刑法当然是公民权利保障的大宪章。。行政法与刑法界限清晰，既是行政机关与司法机关之间责权划分的必要前提，也是公民权利保障的坚固屏障。但受诸多因素的影响，我国行政法与刑法(下以简称“两法”)界限模糊不清，这导致了一些危害的出现，有必要在分析原因的基础上采取措施确保两法界限清晰。

一、行政法与刑法的界限模糊

两法界限模糊首先是体现在立法层面。早在2011 年，我国已经宣告中国特色社会主义法律体系已经形成。其中颁布行政法690多件，涉及国家安全、国防、外交、人事、民政、公安、民族、宗教、侨务、教育、科学技术、文化、体育、医药卫生、城市建设、环境保护等行政管理的方方面面。在刑事立法方面，我国在1997年《刑法》的基础上，颁布了1部单行刑法[注]即全国人民代表大会常务委员会1998年颁布的《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》。但也有学者认为2000年全国人民代表大会常务委员会《关于维护互联网安全的决定》、2015年全国人民代表大会常务委员会《关于特赦部分服刑罪犯的决定》也属于单行刑法。和10个刑法修正案。这些法律文件各自都有众多的法律条文对相关事项作了较为详细的规定，那么两法之间的界限应当是非常明了的。但事实上，立法上两法之间的界限远没有达到清晰的程度，甚至可以用“模糊”加以评价。例如属于行政法的《治安管理处罚法》是为规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益而制定的法律。该法授权公安机关对违反治安管理的行为、扰乱公共秩序的行为、妨害公共安全的行为、侵犯人身权利、财产权利的行为和妨害社会管理的行为进行行政处罚。而《刑法》在分则中也规定了妨害社会管理秩序罪、危害公共安全罪、侵犯公民人身权利罪、侵犯财产罪等，司法机关对于这些犯罪行为可以依法定罪量刑。两部不同性质的法律，规定了大量同类型的行为，在处理时必须有清晰的界限，以便使不同性质的行为分别得到行政机关的行政处罚处理或司法机关定罪量刑处理。然而，目前两部法律规定的行为性质的界限却并不清晰。例如，《治安管理处罚法》第二十六条对寻衅滋事作了规定，对实施结伙斗殴，追逐、拦截他人，强拿硬要或者任意损毁，占用公私财物或其他寻衅滋事行为，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。而《刑法》第二百九十三条也规定，有下列寻衅滋事行为之一，破坏社会秩序的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制：随意殴打他人，情节恶劣的；追逐、拦截、辱骂、恐吓他人，情节恶劣的；强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物，情节严重的；在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的。《治安处罚法》对寻衅滋事第一档处罚标准没有情节严重性的要求，对于“情节较重的”适用第二档处罚标准；《刑法》用“情节恶劣”、“情节严重”、“严重混乱”作了限制。适用《治安处罚法》第一档处罚标准的寻衅滋事行为是行政违法行为，在适用中不会有多少争议；但适用第二档处罚标准的寻衅滋事行为有“情节较重”要求，该“情节较重”与《刑法》规定寻衅滋事罪构罪标准中的“情节恶劣”、“情节严重”、“严重混乱”区分点在哪里？正是由于立法用语上的模糊，使实践中处理寻衅滋事行为时到底是将其归属于行政违法还是刑事违法难以把握。

两法界限模糊其次是体现在司法解释层面。立法中原则、抽象的规定实际上将两法界限划分的责任主要留给了最高司法机关[注]关于《刑法》的立法解释也是明确罪与非罪界限的重要手段，自2000年以来，全国人大常委会先后颁布了十三个与《刑法》相关的立法解释。但从内容上看，其功能并非主要体现为行政法与刑法界限的划定。。最高人民法院、最高人民检察院(以下简称“两高”)通过司法解释来明确一些犯罪的构罪标准，使司法机关能根据这些司法解释来区分行政违法行为与刑事违法行为。例如“两高”2013年颁布的《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》对寻衅滋事中的“情节恶劣”、“情节严重”和“严重混乱”作了规定。这些规定虽然是直接在刑事侦查机关、公诉机关和审判机关中适用，但对行政机关也有约束力。因为寻衅滋事行为如果达不到该《解释》中规定“情节恶劣”、“情节严重”或“严重混乱”的程度，即使行政机关将案件移送司法机关，司法机关亦不会受理。因此，行政执行法机关在其工作实践中也会依据司法解释中的规定来确定其处理的违法行为的性质问题。

但我们也必须清醒地认识到，即使我国最高司法机关出台了大量的司法解释[注]刘志伟教授编辑的《刑法规范总整理》收集的刑法司法解释及司法解释性文件达365个。刘志伟.刑法规范总整理(第十版)[Z].北京:法律出版社,2017:21-42.，也无法对法律适用中特定情况作出穷尽、明确规定。这一方面是有些两法界限的问题还没有作出解释，另一方面是虽然有的已经作了解释，但解释中的规定仍是模糊不清的。例如寻衅滋事罪中的“情节恶劣”和“情节严重”除该《解释》明确的情况外，实践中还有一些没有规定进来，因此《解释》只能以“其他情节恶劣的情形”和“其他情节严重的情形”这样的兜底规定来概括。即使是《解释》已经列举的“情节恶劣”和“情节严重”，其适用中仍然有不明确之处。例如《解释》将“严重影响他人的工作、生活、生产、经营的”作为“破坏社会秩序”的“情节严重”。这似乎给破坏社会秩序的寻衅滋事行为定性提供了标准，但什么是“严重影响”？这样看来，司法解释也无法完全清晰地解决两法的界限问题。

二、行政法与刑法界限模糊之危害

两法的界限不但涉及不同性质权力发挥作用的边界划分，也与公民安全、自由等权利的保障密切相关。两法界限的模糊不清，不但会使不同性质权力相互侵犯，而且会导致公民权利受损，并使违法行为人得到不应有的待遇。

首先，两法界限的模糊会使不同性质权力相互侵犯。在权力体系中，行政权与司法权的分野是现代法治国家的基本特征，也是法律的重要保障。西方一些国家通过三权分立制度实现分权与制衡；我国是社会国家，不实行三权分立制度，国家权力是统一而不可分割的。但在我国，国家权力也分为立法权、行政权和司法权，并分别由不同国家机关行使，它们之间存在分工。在行政法理论中，各国都强调越权无效是行政法的基本原则。这一原则的基本含义是：行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定力、确定力、拘束力和执行力。[1] 70从实践层面评价，这种越权包括行政机关超越自己的权限处理属于司法权范围内的事项[注]不过，行政法学界强调的越权是指行政机关越权处理其他行政机关职权范围内的事项。例如，有学者解释“事务越权”时强调的是“主管甲事务的行政机关行使了主管乙事务的行政机关的职权”。姜明安.行政法与行政诉讼法(第六版)[M].北京大学出版社、高等教育出版社,2015:71.，也包括司法机关超越权限处理属于行政权范围内的事项。因此，行政机关在执法中，对于一些涉嫌犯罪的案件不移送司法机关，而是自己采取行政处罚的方式以罚代刑，实际上是侵犯了司法权。国务院法制办等部门2011年发布的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》中明确指出：“在一些行政执法领域，有案不移、有案难移、以罚代刑的问题仍然比较突出。”这只是指出了以罚代刑中行政权侵犯司法权的现象，实践中以刑代罚中司法权侵犯行政权的现象也是存在的。从权力分野的角度看，其对法治的破坏与行政权侵犯司法权的危害同样不容忽视。

其次，两法界限的模糊会使违法行为人得到不应有的待遇。行政权侵犯司法权使涉嫌犯罪的行为人被行政处罚而逃避或免除了承担刑事惩罚的后果；司法权侵犯行政权会使本应受到行政处罚或行政处分的人无辜地受到有罪宣告，甚至被刑罚惩罚。这违反了《刑法》中的罪刑法定原则和刑法面前人人平等原则。《刑法》第三条规定：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑;法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”这就要求对于构成犯罪的行为，应当依法对犯罪人定罪处刑，而不能由行政机关以罚代刑；对于不构成犯罪的行为，司法机关不能作为犯罪处理，审判机关不得对行为人定罪处罚，若构成行政违法应当由行政机关进行行政处罚或行政处分。《刑法》第四条：“对任何人犯罪，在适用法律上一律平等。不允许任何人有超越法律的特权。”这就要求司法机关将刑法平等地适用于犯罪嫌疑人，对于构成犯罪的一律定罪，甚至判处刑罚；对于不构成犯罪的一律作无罪判决。[2] 192这也要求行政机关遵守刑法的规定，对于涉嫌构成犯罪的，应当移交司法部门根据刑法定罪处刑，不能将行为作行政违法处理。如果违背罪刑法定原则和刑法平等原则将犯罪行为作行政违法行为处理或将行政违法行为犯罪化都会使违法行为人得到不应有的待遇。

三、行政法与刑法界限模糊之原因

这种情况的出现，有时是客观原因所致，即两法界限模糊使案件处理人员难以把握，以致案件处理得不到合理的解决；有时是主观上故意利用两法界限模糊使行政违法行为作刑事违法行为处理，或相反。

从客观原因来看，立法用语的原则性、概括性使两法在立法层面不可避免地出现界限的模糊。而这又客观上使办案人员难以对违法行为进行准确定性，实践中可能会出现本应作犯罪处理的行为被作为行政违法处理，或本应作行政违法处理的被作犯罪处理。当然，这并不是说两法界限模糊就必然导致任何案件的处理错误，这一定程度上取决于办案人员的专业水平。如果办案人员专业素养高，办案经验丰富，实践能力强，也能正确地给行为定性；如果办案人员专业素质不高，或缺乏办案经验，对行为定性就可能会出现偏差。而专业素养、办案经验是客观事实，与办案人的主观过错没有关系。办案人员内心愿意对行为准确定性，无奈客观现实条件不具备，以致出现偏差。受到社会广泛关注的李荣庆、李瑞生非法运输珍贵、濒危野生动物案就是一个例证。2016年，河北沧州人李荣庆、李瑞生的马戏团用货车将租用的老虎、狮子、熊等动物运输至沈阳市浑南区祝家镇祝家屯村准备进行马戏表演。这些动物虽是从拥有“驯养繁殖许可证”的单位租用的，但李荣庆、李瑞生没有及时办理运输手续，且经鉴定这些是国家一级或二级保护动物。因涉嫌非法运输珍贵、濒危野生动物罪他们被起诉。2016年12月28日，沈阳市浑南区法院一审以非法运输珍贵、濒危野生动物罪判处李荣庆有期徒刑10年、李瑞生有期徒刑8年。一审宣判后，李荣庆、李瑞生不服，提起上诉。2017年12月8日，该案二审改判，沈阳市中级人民法院经审理认为李荣庆、李瑞生的行为不应认定为犯罪，撤销一审对二人的判决，李荣庆、李瑞生无罪。二审判决无罪的理由是2017年1月1日修订后生效的《野生动物保护法》取消了有关“运输、携带国家重点保护野生动物或者其产品出县境的，必须经省自治区直辖市政府野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准”的规定[注]原《野生动物保护法》第二十三条规定：运输、携带国家重点保护野生动物或者其产品出县境的，必须经省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准。。那么如果本次修订中没有取消这个规定，是不是原审判决就正确？实际上，原《野生动物保护法》并没有规定未经批准运输国家重点保护的野生动物出县境要承担刑事责任。《刑法》第三百四十一条确实规定了非法猎捕运输珍贵濒危野生动物罪，但并非只要未经批准运输国家重点保护的野生动物出县境就要作犯罪处理。正如有人评价认为，《刑法》第三百四十一条的立法目的在于打击对珍贵、濒危野生动物的猎捕和非法交易，从而保护珍贵、濒危野生动物，使它们能更好地生存及繁殖。[3]32显然李荣庆、李瑞生将这些动物运出县境的目的并非非法交易，也不会危及这些动物的生存，将其非法运输行为作为犯罪处理，不符合该罪的立法目的。但必须承认，他们的运输行为没有获得批准，不符合当时《野生动物保护法》的规定，依法对其作行政处罚处理合法合理。本案一审对应当作行政处罚的行为犯罪化处理，就是客观上司法人员专业素质不高导致的，并非司法工作人员主观上愿意或追求这一错误处理结果。

从主观上看，实践中也不排除办案人员主观上故意利用两法界限的模糊将涉嫌犯罪的行为作行政处罚处理，或将行政违法行为作犯罪处理。办案人员故意将涉嫌犯罪的行为作行政处罚处理通常是基于人情或收受贿赂后违法处理案件，使涉嫌犯罪的人逃脱刑事惩罚。例如毛小弟徇私舞弊不移交刑事案件案[4]就是一个例证。2015年1月5日上午，平湖市环境保护局执法人员对嘉兴市华鼎日用品有限公司进行现场检查，查获该公司排放废水中镍、六价铬、总铬浓度严重超标，构成严重污染环境，相关科室建议责令停产整治、移送公安机关进一步侦办。但时任平湖市环境保护局局长、案审组组长的被告人毛小弟收受该公司负责人财物后拒绝将本案移交公安机关侦办的意见，决定约谈企业法定代表人、启动停产整治程序、给予罚款处罚。最后环保局对该公司作出责令停产整治的决定及罚款陆万元的行政处罚决定。

司法实践中有办案人员基于报复(自身报复或帮他人报复)将行政违法行为作犯罪处理，这是比较常见的。办案人员处于两难境地而违法办案，导致一些本应行政处罚的案件作为刑事案件处理。最高人民法院胡云腾大法官曾经明确指出：“一些本该在两审终审程序中就要宣告无罪的案件，却因种种原因未依法宣告，导致无罪案件变成有罪案件进入执行程序。”[5]出现这一现象的原因是多方面的，原因之一是人民法院处于宣告无罪得罪其他司法机关与宣告有罪冤枉被告人的两难境地。但有的时候人民法院宁愿选择后者。正如胡云腾大法官所言：“刑事案件，经过立案、侦查、起诉和审判以后，如果被法院宣告无罪，有关方面就觉得自己千辛万苦办的案子白忙活了，心里自然会产生不痛快的情绪，这也是人之常情。为了照顾有关方面的面子或情绪，一些法院对宣告无罪就畏首畏尾了。”[5]

四、行政法与刑法界限清晰化之设想

为明确两法之界限，确保行政权与司法权在各自范围内行使，并使违法行为人承担应有的法律后果，应当在以下几个方面着力：

首先，最大限度实现立法上的明确化、司法解释的细致化。刑法理论认为，立法的明确性是罪刑法定原则的要求。正如有学者所言：“罚责内容不明确，实质地违反了罪刑法定原则。”[6]17“规定犯罪的法律条文必须清楚明确，使人能确切了解违法行为的内容，准确地确定犯罪行为与非犯罪行为的范围，以保障该规范没有明文规定的行为不会成为该规范适用的对象。”[7]24在划分两法界限中具有突出意义的是犯罪构成要件的明确性。不明确的犯罪构成要件“为国家机关恣意侵犯国民的自由找到了形式上的法律根据”[8]53。例如《刑法》第一百四十条在规定生产、销售伪劣产品罪时对构罪条件作了明确的规定。根据该规定，生产者、销售者在产品中掺杂、掺假、以假充真、以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额必须达到五万元才构成犯罪。这就清晰地划分了生产、销售伪劣产品案件适用刑法与行政法的界限：生产、销售伪劣产品金额低于五万元的，由产品质量管理行政部门根据《产品质量法》第五十条的规定责令停止生产、销售，没收伪劣产品，罚款，并处没收违法所得，甚至吊销营业执照；生产、销售伪劣产品金额为五万元以上的，由司法机关根据《刑法》第一百四十条的规定追究刑事责任。

如果刑法能在犯罪构成的设置中都这样明确列举，那么就从根本上解决了两法界限模糊的问题。这是刑事立法者应当竭力追求的目标。但我们也应当看到，刑事立法的程序复杂、刑法条文容量有限，刑法不可能在分则中将所有犯罪的所有情形都明确化。这就给刑事司法解释留下了巨大的空间。我国已经有数量众多的刑事司法解释，在大部分情况下它们为行政执法和司法实践中正确划清两法的界限提供了明确的依据。可以说，针对某一违法行为是否存在两法的界限往往是刑法本身所确立的，但该违法行为具体是属于行政法范畴还是刑法范畴大多情况下是司法解释明确的。在明确两法界限方面司法解释还有两方面工作要做：一是对尚未明确界限的事项继续出台司法解释。例如《国歌法》第十五条规定：“在公共场合,故意篡改国歌歌词、曲谱,以歪曲、 贬损方式奏唱国歌，或者以其他方式侮辱国歌的，由公安机关处以警告或者十五日以下拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《刑法》第二百九十九条第二款规定：“在公共场合，故意篡改中华人民共和国国歌歌词、曲谱，以歪曲、贬损方式奏唱国歌，或者以其他方式侮辱国歌，情节严重的，依照前款的规定处罚。”比较两法的规定，可以看出，“情节严重”是行政违法行为与刑事违法行为区分的关键点。但何为“情节严重”？行政执法人员、司法人员在理解上可能会有分歧，这就需要最高司法机关尽快作出司法解释，以明确两法的界限。二是对已经出台的司法解释进行完善。这是因为时代在变化、社会在发展，已经作出的司法解释必须跟上时代的变化、满足社会的需要，才能符合实质正义的要求。例如在不同的时期我国最高司法机关就盗窃罪的构罪标准作了数个司法解释，1984年“两高”在《关于当前办理盗窃案件中具体应用法律的若干问题的解答》中确定200元至300元为“数额较大”的起点；1991年“两高”在《关于修改盗窃犯罪数额标准的通知》中确定个人盗窃公私财物“数额较大”，一般可以300—500元为标准；1998年“两高”在《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》中确定个人盗窃公私财物“数额较大”，以500元至2000元为起点；2013年“两高”在《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》中确定盗窃公私财物价值1000元至3000元以上为“数额较大”。这说明已经作出的司法解释并不是一劳永逸地解决了两法界限问题。而且，已经作出的司法解释仍有不明确的地方，这也需要对其进一步完善。

其次，要提升行政执法人员和刑事司法人员的专业素养和职业道德水平。这一点得到了最高行政机关和司法机关的重视。2016年国务院《政府工作报告》中明确要求加强作风和能力建设，打造高素质专业化的公务员队伍。2018年最高人民法院《工作报告》强调全国法院系统不断提高队伍素质，坚持需求导向加强教育培训，2017年各级法院共培训干警241.6万人次；建立挂职学者、法律研修学者、法律实习生制度，推动完善法治人才培养机制。2018年最高人民检察院《工作报告》强调检察官职业素养的提高，全国检察系统制定实施检察官岗位素能基本标准，推进大规模、正规化教育培训，2017年最高人民检察院直接调训3.8万人次。

再次，要落实责任追究制度。高素质专业化的行政执法和司法人员队伍，是将立法中两法的界限付诸实践的途径，也是重要保障。当然，无论是行政执法还是司法队伍中总会有一些害群之马，滥用权力，故意混淆两法的界限，这就需要相关的责任追究制度将这些人清除出去，以保持队伍的纯洁。2005年国务院办公厅发布《关于推行行政执法责任制的若干意见》，强调对违法或不当行政执法的部门和行政人员进行责任追究。对违法或不当行政人员的责任追究方式包括批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等；如果构成犯罪，则移交司法部门追究刑事责任。全国各地也相应出台了行政人员执法责任追究措施，例如《安徽省行政执法责任追究暂行办法》《广州市行政执法责任追究办法》等。最高司法机关也出台了司法责任追究制度，如最高人民法院颁布的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，最高人民检察院颁布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，这些规定为追究故意混淆两法界限违法办案的司法人员的责任追究提供了依据。不过，由于这些是内部追究机制，在处理责任人员时不可避免地会有顾虑，因而不是每个责任人都受到了应有的处理。这就存在内部处理制度的公开透明化的问题，要使处理的事实、过程、结果受到本系统甚至是社会公众的监督。另外，还要充分发挥制度外的责任追究制度。例如《刑法》第四百零二条规定了徇私舞弊不移交刑事案件罪，该罪是规制行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的行为。对于那些徇情、徇私故意混淆两法界限以罚代刑处理自己经办案件的人，情节严重的，要敢于用刑事手段追究其责任。

从实际情况看，责任追究也确实落到了实处。例如，2016年全国检察系统查处违纪违法检察人员474人，严肃追究121名领导干部失职失察责任；2017年全国检察系统严肃查处违纪违法检察人员2089人，其中最高人民检察院11人。2016年最高人民法院查处本院违纪违法干警13人，各级法院查处利用审判执行权违纪违法干警656人，其中移送司法机关处理86人；2017年最高人民法院查处本院违纪违法干警53人，各级法院查处利用审判执行权违纪违法干警3338人，其中移送司法机关处理531人[注]数据分别来自于2017年最高人民检察院《工作报告》、2018年最高人民检察院《工作报告》、2017年最高人民法院《工作报告》和2018年最高人民法院《工作报告》。。责任追究制度的建立与践行，使行政执法人员与司法人员在行使国家赋予的职权时不得不考虑以罚代刑或以刑代罚的后果，对于正确维护两法界限有积极意义。特别是中央提出办案质量终身负责的责任制后，司法人员依法办案自觉性更高了。当然，这些制度要长期不懈地执行下去，使依法行政、依法办案成为行政执法人员和司法人员的自觉行动。

最后，要建立健全行政机关与司法机关协商、衔接机制。两法界限的实际处理分别由行政执法机关与司法机关在各自己的权责范围独自完成，因为行政权不能干预司法权，司法权也不能干预行政权。但这并不是说两类机关之间就不能有协商、衔接机制。相反，两类机关之间执法与司法协商、衔接机制的建立对于两类机关正确行使自己的职权大有裨益。因此国务院颁发的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》强调各行政机关在各自职权范围内行使职权的同时，要求各地区各有关部门之间要建立健全衔接工作机制，具体包括：建立行政执法与刑事司法衔接工作联席会议制度，相互通报查处违法犯罪行为的信息，研究衔接中的问题；健全案件咨询制度，对重大疑难复杂案件的定性、证据等方面的专业问题行政机关与司法机关相互咨询，认真研究、及时答复；建立衔接工作信息共享平台，促使各方充分利用电子信息途径共享信息，实现网上办公，提高衔接效率。从实际情况来看，根据国务院的安排和要求，各地、各部门之间已经建立起了此类衔接机制。例如河北省出台了《关于加强环境保护行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》，力图建立“协调一致、监督有效的环境保护行政执法与刑事司法衔接机制”；云南省发布了《关于进一步加强食品药品行政执法与刑事司法衔接工作的意见》加强食品药品行政执法与刑事司法衔接工作；南京市城市管理局发布了《关于加强行政执法和刑事司法衔接工作实施方案》，其目的是“充分发挥城管部门职能作用，建立协调顺畅、制度规范、信息共享、监督有力的两法衔接机制”。这种协商、衔接机制的建立，无疑为两法界限在实践中的正确处理创造了良好的制度环境。当然，这些制度还刚刚建立，还存在一些问题需要解决。如有的部门只将部分有争议的案件提交协商处理，而另一些有争议的案件则自行处理，使衔接机制没有充分地发挥；部门之间还存在本位主义，处理两法界限时不是从案件的最合法合理方面考虑，而是找角度尽量说服对方使案件按自己的设想处理等。