党政合署体制下党的工作机关行政法律责任探析

摘要：党政合署是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度探索，目前已形成一般合署型、机构并入型、归口领导型、职责划入型四种党政合署类型。党政合署体制下党的工作机关承接了过去行政机关拥有的行政管理职权，有权必有责，用权受监督，因此，党的工作机关行政法律责任的构建将成为机构改革面临的重大课题。这既是对已有和将来可能出现的司法实践的正面回应，也是落实宪法第1条第二款的必然要求。今后应探索建立党的工作机关行政权行使的监督、制约和救济制度，从创新行政主体理论、完善国家法律与党内法规、明确责任承担方式和内容、提高党的工作机关的法治能力等方面，构建具有中国特色的党的工作机关行政法律责任体系。

关键词：党政合署；党的工作机关；行政权；权责一致；行政法律责任

中图分类号：D922104文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）12-0029-08

基金项目：四川省高校人文社会科学重点研究基地科研项目“新《行政诉讼法》的实施机制研究”（JCSF2016-07）。

作者简介：曹舒（1992-），男，湖北巴东人，四川大学法学院硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。一、问题的提出

党政合署是一项具有中国特色的完善党和国家机构职能体系的重要制度探索。其最先从党的纪检部门和政府的监察部门合署开始，实行“一套班子、两块牌子”的体制。2000年前后，合署办公的形式扩展到党和政府的其他部门，诸多具有不同编制、职责的党政机构因工作对象、工作性质相近或其它原因而实行合署，如国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室等。地方上如中共河南省委、河南省人民政府信访局、高等学校工作委员会与省教育厅等①。

随着党政合署领域的不断拓展，党的工作机关②因其与行政机关的机构与职能交叉，开始或多或少地直接参与公共事务的管理，实践中出现党的工作机关因行使权力而对公民、法人和其他组织的权利义务产生实际影响的案例。学界也开始关注党的工作机关能否作为行政诉讼被告的问题。有学者认为，党的执政地位决定了它的执政权不仅仅是党权，同时也是一种国家权力，包含了立法、行政、司法多种性质的权力，应当将党组织纳入行政诉讼的监督[1]。还有学者认为，当党的执政行为介入行政管理领域，涉及或运用了行政权力，并侵犯了相对人的合法权益时，人民法院应秉承宪法赋予的介入和监督行政权的权力，依法对违法行政行为进行司法审查[2]。然而这一时期的研究主要基于行政诉讼被告资格确认规则的重构，并未从党政合署的制度实践角度去分析党的工作机关应承担的法律责任。

中国特色社会主义进入新时代，党和国家机构改革也随之深化与发展。2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）提出了要“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，党政合署体制的战略高度进一步彰显，表明党对于传统的党政关系做出了重大思路调整，破除了“政治—行政”二分的藩篱，推进了党的领导体系和政府的治理体系相融合[3]。

可见，在新一轮党和国家机构改革的背景下，党政合署体制迎来了发展新时期。这一阶段改革的广度和深度将进一步加强，原本党政机构组织和职权分明的界限将逐渐淡化。由于法定职责的调整和法律实施主体的变化，将出现更多的党的工作机关涉足公共事务管理、行使国家公权力的情形。在此制度背景下，当因党的工作机关行使国家公权力而损害公民、法人和其他组织的合法权益时，其是否应承担相应的行政法律责任，是否应为新体制确立相应的监督、制约和救济制度，这将成为新时代机构改革所面临的重大课题，需要从法学角度作出回应。目前鲜有文献对党政合署体制下党的工作机关的行政法律责任进行研究，理论研究滞后于制度实践。对此，本文将以当前党政机关合署的主要实践为基础，分析党政合署体制下党的工作机关行政法律责任构建的基础与逻辑，探究能够保障党的工作机关行政法律责任构建的路径，以期能够真正发挥党政合署体制对推进国家治理体系和治理能力现代化的作用。

二、机构改革下党政机关合署办公的主要实践

此次党和国家机构改革是将改革的重点从传统的单一的行政体制改革转移到党政机关合署合并的党政联动体制上来。可以说，十九大周期内的党政机构改革工作将围绕《中国共产党工作机关条例（试行）》（以下简称《条例》）所指的“党的工作机关”与“国家机关”（主要是政府的工作部门）之间展开[4]，且根据《方案》的要求，今后省市县将普遍推广党政合署的组织形式。因此，厘清现有的党政机关合署类型是探究该体制下党的工作机关行政法律责任构建的基础。

从最初的中央纪检监察合署到党政合署的地方性试验，再到广东顺德推行的大部门式党政合署[5]，可以说，此次机构改革中党政合署模式的确立正是对历次中央和地方党政合署实践的总结和升华。同样，与过去的党政合署体制也存在着一定的差别。首先，数量上。过去的党政合署主要是一个党的工作机关和一个政府工作部门的合署，而此次党政合署还存在多个政府部门与一个党的工作机关的合署。其次，内容上。过去合署办公的两个部门负责的事务具有高度关联性，或者是管理的对象大体重合，如监督党员干部[6]；或是职能性质极为相近，如信访工作、农村工作等。此次党政合署对此要求不高。再次，形式上。过去党政合署实行的“一套班子，两块牌子”的组织形式，机构和职能的整合并不多。此次党政合署的形式更丰富，包括划归、并入、归口等，其职能职责、管理体制、工作机制、人員配置等比之前的要复杂。

《方案》提出了20项深化党中央机构改革的具体措施，其中大部分为党的工作机关与国家机关之间的合署。同时，《方案》还要求：“省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。”可见，中央机构改革的党政合署方案将对地方机构改革起到一定的示范作用，可以说，2019年3月前完成的地方机构改革是在以中央机构改革方案为蓝本的基础上，结合地方实际充分发挥地方自主性的结果。笔者在分析过去党政合署实践并结合当前机构改革方案的基础上，总结了我国党政机关合署的主要类型。

“一般合署型”。就是通常所说的“一套班子，两块牌子”的组织形式。“党内的一些职能归口部门和政府中一些行政机构，无论从‘人或‘事的客体对象来看，往往都具有极大的重叠性，容易产生职责不明的问题。”[7]将党的工作机关与政府工作部门设置在一起办理公务，有助于解决职能重叠、职责不明的问题。这类党政合署形式中党政之间的工作对象和工作性质往往具有高度关联性，机构对内从领导到工作人员都是相同的，对外是两块牌子，且对外称呼也没有统一的标准。如中共中央台湾工作办公室（国务院台湾事务办公室），无论是在官方网站还是政策文件上，均使用的是两个机构的名称。《方案》将“中央网络安全和信息化领导小组”改为“中央网络安全和信息化委员会”，其办事机构——中央网络安全和信息化委员会办公室与中华人民共和国国家互联网信息办公室合署办公，其官网仍使用的是两个名称，但对外则统一简称“中央网信办”。再比如，中央档案馆和国家档案局实行合署办公，对外统一使用“国家档案局”名称。

“机构并入型”。是指将职能相近的行政机关整体并入到党的工作机关，并入后的行政机关从机构、职能、编制上都将不复存在，但为了行政管理的需要，仍然在并入的党的工作机关保留该行政机关的牌子，并由一名党的工作机关的副职领导兼任该行政机关的主要负责人。这一类型主要是借鉴和吸收了广东顺德党政合署机构改革经验，也是对传统党政合署模式的创新与发展。如根据《方案》，中央组织部统一管理公务员工作，将国家公务员局并入中央组织部，中央组织部对外保留国家公务员局牌子，但不再保留单设的国家公务员局，即原来作为国务院部委管理的国家局的国家公务员局将从机构、职能、编制上不复存在，而中央组织部具有了公务员管理方面的法定职责。同样的，《方案》将国家宗教事务局、国务院侨务办公室并入中央统战部。

“归口领导型”。是指改变某一行政机关的领导关系，主要是将政府某组成部门归口具有相近职能的党的工作机关领导，但该行政机关在机构、职能、编制上仍属于政府的组成部门，可以总结为“只改变领导关系，不改变机关性质”。同时，在人员设置上，由一名党的工作机关的副职领导兼任其领导的行政机关的主要负责人。如《方案》将国家民族事务委员会归口中央统战部领导，但国家民族事务委员会仍属于国务院的组成部门，其领导关系发生了变化，机构性质保持不变。

“职责划入型”。是指将某行政机关的部分行政管理职责划入工作对象或工作性质相近的党的工作机关，由党的工作机关行使该领域的行政管理职责，同时，为了行政管理的需要，对外加挂原享有该行政管理职责的机构的牌子。如《方案》将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责和电影管理职责划入中央宣传部，中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）和国家电影局牌子，自此，中央宣传部将行使新闻出版管理方面和电影管理方面的法定职责。

三、党的工作机关行政法律责任构建的逻辑理路

党和国家机构改革是囊括党、政、军、人大、政协、群众团体等在内的全方位改革，党政合署体制下将有更多的行政机关直接置于党的工作机关管理之下，党的工作机关将更多地直接参与公共事务的管理。权力的享有与行使往往是与责任的承担并肩而行的。因此，当这些党的工作机关行使国家权力对公民、法人和其他组织的权益带来影响时，我们也应构建起行之有效的监督救济机制。

（一）法律依据：党的工作机关行政法律责任是其行政权的逻辑延伸

“任何机构任何政府部门的设立、裁撤、合并、分立，都应该有相应的法律依据，并严格依法进行，从而体现重大改革于法有据。”[8]现行宪法和地方组织法虽并未提及党政合署办公的组织形式，但是宪法第27条第一款规定了“一切国家机关实行精简的原则”。地方组织法第64条第一款也规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。可见，党政合署实践是对宪法和地方组织法有关机构设置原则以及十九大报告提出的“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”要求的贯彻与落实。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议批准了《国务院机构改革方案》，最高国家权力机关通过立法性决定的形式确立了国务院各机构的设立和职责履行的合法性，而其中也涉及到国务院部分机构与党的工作机关的合署以及相应职责的调整，因此，可以说，现有的四类党政合署形式已获得最高国家权力机关立法性决定的认可，具有合法性。同样，今后地方机构改革中的党政合署也将按照相应的法律程序获得合法性依据。

明确了党政合署所具有的合法性来源之后，还需要厘清党政合署中所采取的工作方式。党政合署的关键是将行政机关直接置于党的工作机关管理之下，因此，党政合署内部必然存在一定的主次关系。从已有的制度实践来看，党政合署后其内部关系将形成“党为实，政为虚”的局面，如多个行政机关不再单设，只保留牌子。《条例》第5条第二款规定，合并设立或者合署办公仍由党委主管。可见，尽管目前法律虽未提及党政合署办公的工作方式，但是党中央以党内法规的形式对党政合署内部的管辖关系进行了主次关系的确认，即党的工作机关享有日常事务管理权力，而行政机关则为协管单位。由此，行政机关在党政合署中的权限可能仅止于程序规范，对党的工作机关所做的决定，可能仅做形式上的合法化确认[4]。正是在这种相互关系的划分与协调之下，已有的党政合署类型中多是将行政机关整体或部分职责由行政机关转移到了合署中的党的工作机关，而原行政机关仅保留牌子，不再是执行法律、行使行政权的实际主体。除了机构变动以外，行政机关法定职责的调整与法律实施主体的变化也需要于法有据，那么党政合署中的这一职责转移是否具有合法性？

由于此次机构改革范围之广、纵深之大前所未有，“机构改革涉及的法律修改工作，难以在很短时间或经一次‘打包修改来完成”[9]。 2018年4月27日，全国人大常委会通过了《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》，对机构改革中涉及法律规定的行政机关职责调整问题作出了决定。由此，全国人大常委会对当前和今后党政合署中涉及的行政机关的职责调整进行了合法性确认，法律行政法规授予行政机关的法定职责转移到党的工作机关具有合法性，自此，党的工作机关拥有法律行政法规授予的行政权。如国家公务员局是《公务员法》确立的负责全国公务員综合管理工作的中央公务员主管部门③，根据《方案》要求，这一机构并入中央组织部，且不再保留单设的国家公务员局。那么《公务员法》所赋予国家公务员局负责全国公务员综合管理工作的行政权将一并转移到了中央组织部，也就是说，中央组织部成为了《公务员法》所规定的“中央公务员主管部门”，进而行使相应的行政管理职权。同样，中央统战部将成为《宗教事务条例》所规定的“宗教事务部门”，中央宣传部将成为《电影产业促进法》和《出版管理条例》所规定的“电影主管部门”和“负责出版管理的部门”。可以说，党政合署中党的工作机关享有《公务员法》《宗教事务条例》《出版管理条例》等法律法规赋予的行政权，其行政权的行使具有相应的合法性来源。

（二）理论依据：党的工作机关行政法律责任是权责一致理论的体现

“权责一致不仅是现代民主政治的内在要求，同时也是责任政治建设过程中应该始终贯彻的一项重要原则。”[10]这就要求，任何责任主体履行职责和义务要与其拥有的权力相匹配，拥有某一方面的权力自然也应承担这一权力行使过程中的责任和义务。行政法规定着行政主体所拥有的权力和应尽的职责，是对行政权的授予、行使、监督、救济的法律规范的总称，表明行政权的行使具有职权和职责密不可分的特点，权力与职责的均衡与统一是该权力运行的基本要求。同样的，当行政职权发生转移的时候，与该职权相对应的责任也随之转移。《行政复议法》对复议被申请人和复议机关的确立，《行政诉讼法》对行政诉讼被告资格的确立，以及权力主体违反法定职责时依法应承担的否定性法律后果，均是基于权力行使主体所拥有的行政权（或执行法律，或管理公共事务，或行政隶属等）。如前所述，党政合署体制下党的工作机关承接了法律行政法规规定的原属于行政机关的行政权，这时的党的工作机关既是党务工作部门也是某一类国家行政权的行使主体。

“必要的、正当的和规则明示的责任机制乃是权力必要性的闸门。”[11]在全面推进依法治国的今天，责任行政更成为现代行政的主要内容之一，要求任何行使行政权的组织都必须对自己行政权的行使承担相应的责任。就行政管理权而言，根据权责一致原则，党的工作机关在行使了法律行政法规授予的行政职权的同时，也随之承接了法律行政法规所规定的责任和义务，当党的工作机关消极行使行政权或者违法行使行政权侵犯公民、法人和其他组织合法权益的时候，就应承担相应的法律后果。由此，行政复议被申请人、复议机关和行政诉讼被告的身份将相应地转移到党的工作机关，由其承担相应的法律责任。如前所述，由于国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部，中央宣传部自此拥有电影管理方面的行政职权，根据权责一致原则，该权力行使中的相应责任也将转移给中央宣传部。当行政相对人对电影管理方面的某一具体行政行为不服而提出复议时，此时的复议机关则应当为中央宣传部。总之，有行政权的行使就有行政法律责任，党政合署体制下党的工作机关行使行政权与承担相应的行政法律责任是不可分离的，可以说，权责一致是党的工作机关行政法律责任构建的理论基础。

（三）实践依据：党的工作机关行政法律责任是对司法实践的正面回应

实践是法律的基础，法律是实践经验的总结和升华。社会转型时期利益主体多元化、社会矛盾复杂化的现实局面要求法律制度能够充分适应社会现实的需要，并随着社会实践的发展而不断发展完善。因此，司法实践往往成为检验某一项法律制度优劣或成为某一项法律制度构建的基础。党的工作机关因行使行政权而需承担相应的行政法律责任并非当前机构改革才有的结果，而是具有深厚的历史渊源及司法实践基础。笔者通过“中国裁判文书网”检索发现，目前司法实践中以党的工作机关为被告且法院进行了实质性审理的裁判文书有32份④，而其中就存在因党的工作机关行使行政权而承担行政法律责任的案件。如在王金洋与中共盐城市亭湖区委农村工作办公室（以下简称“亭湖区委农办”）、盐城市亭湖区人民政府行政争议一案（[2015]亭行初字第00109号）中，亭湖区委农办作为党委序列的工作机关，虽不属于行政诉讼法规定的行政主体，但该机构加挂了“区政府农村集体资产管理办公室”牌子，也就是说，区政府农村集体资产管理的行政职权转移到了亭湖区委农办，由该党的工作机关行使此项行政职权，这就类似于前文所讲的“机构并入型”党政合署模式。法院认为，“亭湖区委农办虽然是党委工作机构，但同时挂‘区政府农村集体资产管理办公室牌子，具有‘抓好土地承包管理等职能，属于《政府信息公开条例》中规定的政府信息公开主体。”“被告亭湖区委农办作为亭湖区政府土地承包经营权行政主管部门，根据规定应当是本辖区内农村土地经营权登记材料管理部门。”最终判决被告亭湖区委农办的行政行为违法并重新作出行政行为。法院的判决表明，司法实践中已认定党政合署中党的工作机关行使行政权应承担相应的行政法律责任。

党政合署中党的工作机关是行政职权的实际行使主体，而原行政机关保留牌子则只具有对外的名义，如果依然由原行政机关承担行政法律责任，势必造成行政管理中名义、职权、责任相分离的局面，这显然不符合现代行政法治的要求。现实生活中存在大量的党的工作机关行使行政权而对公民、法人和其他组织的权利义务关系产生影响的司法案例，若不由党的工作机关承担行政法律责任，势必造成司法实践中党的工作机关逃避法律责任而行政相对人的救济权难以得到保障。如公务员招考领域，在公务员招考中存在多起因程序瑕疵、平等权保障等产生纠纷的行政案件，過去这类案件尚可以公务员行政主管部门为被告，而今后党的组织部门作为公务员行政主管部门进行公务员招聘，如果发生相应的行政纠纷，若党的工作机关不承担责任，公民则缺乏相应的救济渠道保障自身权益，这显然不符合全面推进依法治国的要求以及“国家尊重和保障人权”的宪法精神。尤其是今后党政合署模式在省市县全面铺开后，诸如此类的情形将会不断增多，更需要以党的工作机关行政法律责任的构建来对司法实践作出正面回应。

（四）现实依据：党的工作机关行政法律责任是加强党的领导的必然要求

其一，党的工作机关承担行政法律责任与坚持党的领导并不矛盾。十九大报告明确指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”2018年修改的宪法又以国家根本法的形式对坚持和加强中国共产党的全面领导予以确认。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）明确提出，加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。可以说，坚持和加强党的全面领导是党政合署的出发点和落脚点。在这一背景下，我们首先要明确的是：坚持和加强党的全面领导的领导主体是党中央，而不是党的地方组织，更不是党的工作机关，这是贯彻该宪法原则的基础，也与十九大报告所提出的“自觉维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致”相契合。而根据《条例》第2条的规定，党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关。可见，党的工作机关只是坚持党的领导和落实党的决策的执行者，并不是党的领导主体。那么在党政合署中党的工作机关参与公共事务的管理时，行使的是法律法规赋予的行政权，而不是政治权力，更不是党的领导权，因此，因党的工作机关行使行政权而承担行政法律责任并不会影响其作为党中央和地方党委决策的执行者的政治权力，也不会影响党中央的领导权，当然也就与坚持党的领导并不矛盾。

其二，党的工作机关承担行政法律责任是加强党的领导的必然要求。长期以来，我们党就有归口管理的制度传统，把政府工作按性质划分为不同的“口”，由同级党委常委分口负责，以加强党对政府行政工作的领导[12]。党政合署体制正是在此基础上发展而来。党的工作机关在公共事务管理方面由过去的“幕后”走向“台前”，直接行使行政管理职权，这一党政领导体制的创新正是改善和加强党的领导的重要方式。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调，要“健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，继续推进党的领导制度化、法治化，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面”[13]。通过党的工作机关行政法律责任的构建，将其行使行政权的行为纳入行政和司法审查范围，正是坚持党的领导的制度化要求，是推进党的领导制度化、法治化，从而实现党对全面依法治国集中统一领导的内在体现。可以说，党的工作机关承担行政法律责任是对宪法第1条第二款与十九大报告的落实。

四、党的工作機关行政法律责任的构建展望

党政合署体制下党的工作机关在行使行政权的过程中，不可避免会因滥用权力、程序违法等损害相对人的合法权益。理论界对党的工作机关行使行政权缺乏系统深入的研究，实践中又存在党的工作机关行使行政权监督制度的缺位，党的工作机关行使行政权在理论与实践层面引发的矛盾较为突出，将成为机构改革后续工作的一大难点。党的工作机关行使行政权是一个包括事前管理、过程控制、事后监督在内的协调整体，其行政法律责任的构建也涉及全方位多领域内容。基于现有的法律制度体系，笔者提出未来党政合署体制下党的工作机关行政法律责任构建应该把握以下几个问题。

（一）创新现有行政主体理论，将党的工作机关行使行政权纳入行政及司法审查的范围

党政合署体制下党的工作机关行使行政权是党领导政府治理社会的一种手段，党的工作机关与行政机关虽分属不同的权力体系，但党政合署下的党的工作机关表达的意志其实就是党领导行政下的政府的意志。有学者指出，在中国情境下，应当将党政机关都视为广泛意义上的政府职能的实际承担者[3]。对此，首先应摒弃现有的行政主体理论的不足，在现有的制度框架内，根据所行使权力的性质判断一个组织是否具有行政主体资格，而不应简单以机构序列为准。这一观点目前已得到越来越多学者的支持。有学者指出，可以“以公法主体这一概念代替行政主体，以包容党的组织，这才是符合中国国情的行政法理论”[14]。只要是行使行政权的行为，无论该行为主体的性质如何，都应纳入行政诉讼法的受案范围，简言之，行政诉讼的可诉性应该由权力性质而不是主体性质决定。如前所述，党政合署体制下党的工作机关的行政权是从行政机关“承接”而来，而“承接”改变的是权力行使主体而非权力本身的性质，党的工作机关行使的行政权依然保持着国家行政权的特性和本质。因此，应利用现有的行政复议、行政诉讼制度，将党的工作机关纳入行政复议被申请人、复议机关以及行政诉讼被告的主体范围，将党的工作机关行使行政权的行为纳入行政及司法救济渠道，以加强对党的工作机关行使行政权的监督。

在这一点上，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第24条就规定了当事人对村（居）委会、高等学校等事业单位、律师协会、会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，可以以其作为行政诉讼的被告。可见，我国已经开始将权力要素作为判断某一行为主体是否具有行政诉讼被告资格的核心判断标准。根据这一规定，在我国，可诉行政主体的范围包括了行使行政权的村（居）委会、高校、律师协会、会计师协会等非行政机关，这对于旧有的行政主体理论是一个创新和突破⑤。今后党政合署下将有更多的党的工作机关参与公共事务管理，行使行政权，因而应摆脱现有行政主体理论的束缚，承认行使国家公权力的党的工作机关的行政主体资格，将其行使行政权的行为纳入行政及司法审查的范围。由于党的工作机关不属于行政机关，因此可以通过相关司法解释将其认定为行政主体中的组织一类，赋予其类似于律师协会、高校等非政府组织的行政主体资格。

（二）完善国家法律和党内法规，强化党的工作机关权力行使和责任承担的法治保障

党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，涉及重大利益关系的调整以及各方面重要体制机制的完善，这些都与完善法律体系有密切关联。立法法第6条明确了“立法应当适应经济社会发展和全面深化改革的要求”的立法原则。因此，要“充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用，把改革决策与立法决策结合起来，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革，改革和法治同步推进”[15]。尽管全国人大常委会已经通过立法性决定的形式为党政合署中党的工作机关行使行政权提供了法律依据，但这仅仅是解决机构改革的过渡期问题，党政合署涉及机构名称、职责调整、管理体制变动等多项综合复杂的内容，需要从法律法规的制定和修改入手，真正落实“重大改革于法有据”的改革要求。目前党政合署仍存在一定的法律障碍，比如机构改革对法律法规规定的机构名称、职责作出了调整，与法律法规的相关表述存在不一致；《行政复议法》和《行政诉讼法》等法律确定的行政法律责任的承担主体与党政合署的要求不一致；我国还没有机构设置与编制管理方面的法律，现有的国家机构组织方面的法律法规已经不适应当前的机构改革需要。

习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出，要“围绕党的十九大作出的重大战略部署以及深化党和国家机构改革涉及的立法问题，完善全国人大常委会和国务院的立法规划，加强重点领域立法”[13]。据此，要及时清理党政合署体制的法律障碍，落实《决定》提出的“实施机构改革方案需要制定或修改法律法规的，要及时启动相关程序”的要求。一是修改涉及党政合署机构名称、职责调整以及党的工作机关承担行政法律责任的相关法律法规，明确党的工作机关行使行政权以及承担法律责任的法律依据。二是面对今后党政合署全面铺开的形势，加快机构编制管理法制化规范化建设，尽快制定和修改机构设置和编制管理的法律法规，完善国家机构组织法体系。正如有的学者提出，可在“三定方案”的基础上制定各部门的行政组织通则，将改革后的职责权限、组织编制、人员编制等重要内容上升为法规或者是规章，以增强其权威性[16]。还有的学者提出可以从三个层次构建国家机构组织法体系[17]。同样，尽管党内法规明确了党政合署的组织形式，但是并未明确党的工作机关行使行政权具有承担相应行政法律责任的义务，党政合署下党的工作机关行政法律责任的构建将涉及党内法规制度体系的完善。为了实现党内法规与国家法律的协调与衔接，应当对党内法规进行修改，在《条例》关于党政合署的部分增加有关“党的工作机关在依法行使行政管理职权时依据相关法律法规承担法律责任”的内容，从党内法规的角度为党的工作机关行政法律责任的构建提供法治保障。

（三）规范党的工作机关行政权行使，明确不同党政合署模式的责任承担方式和内容

行政权的行使是行政法律责任产生的基础，因此首先要从源头上规范和把握该权力的行使。党的工作机关和行政机关分属不同的权力组织体系，具有不同的权力性质，合署中行使行政权时应妥善处理两者的关系。党政合署体制下，“执政党须遵循国家机关的工作运行秩序，严格依照法定的程序性规定行使国家公权力，实现党在国家治理中的形式合法。”[4]因此，尽管党政合署中党的工作机关是行政权的实际行使主体，然而在对外作出影响公民、法人和其他组织权利义务关系的行政行为时，不适宜使用党的工作机关的名义进行，仍需以已保留或加挂的原行政机关的名义，按照法定的权限和程序进行。笔者认为，部分党政合署中的行政机关尽管在机构、职能、编制上不复存在也仍然对外保留牌子，正是制度设计者基于前述目的的考虑。因此，诸如中央统战部和中央宣传部实际分别行使了宗教事务管理和电影管理方面的行政职权，但在对外作出相应具体行政行为时仍然需要以国家宗教事务局和国家电影局的名义进行。其次，不同的党政合署类型，其机构设置、人员编制、职责调整等都有所差异，应明确不同合署类型中党的工作机关行政法律责任的承担方式和内容。比如，当对国家民委作出的具体行政行为不服申请复议时，由于国家民委仍然是国务院的组成部门，根据《行政复议法》第14条的规定⑥，国家民委应是复议的被申请人和复议机关。而由于国家民委改由中央统战部领导，领导关系发生了变化，因此，当对该复议决定不服时，可以向中央统战部申请裁决。而在电影管理方面，当对国家电影局作出的具体行政行为不服申请复议时，由于电影管理职责划入中央宣传部，此时的复议被申请人应该是国家电影局，复议机关是中央宣传部。综上，需要基于现有的行政复议和行政诉讼的救济渠道，厘清不同类型和不同权利救济阶段党的工作机关承担行政法律責任的方式和内容，从而构建具有中国特色的党的工作机关行政法律责任体系。

（四）提高党的工作机关的法治能力，适应党的工作机关行政法律责任构建的法治需要

“全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。”[18]习近平在中央全面深化改革领导小组第六次会议上提出了应切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平。因此，无论是国家机关还是党的工作机关都应当不断提升自身法治能力以适应全面推进依法治国和全面深化改革的时代要求。传统上，党的工作机关作为党的决策部署的执行机关从事的是党务活动，并未涉及行政管理权，内部也并未建立相应的处理法律事务的组织机构和人员队伍，但党政合署下党的工作机关将面临着可能承担行政法律责任的风险，如作为行政复议的复议机关或行政诉讼的被告，可见，当前党的工作机关的内部组织机构和人员队伍已经不再适应机构改革与全面推进依法治国的需要。对此，一是应在党的工作机关内部建立起相应的处理相关法律事务的组织机构，负责处理党的工作机关作为行政复议被申请人、复议机关或行政诉讼被告的法律事务。二是加强党的工作机关人员队伍的法治培训，提高党的工作机关运用法治思维和法治方式推动工作的能力，这既为新时代党全面领导治国理政提供强有力的组织和人才保障，又是党政合署下党的工作机关行政法律责任构建的法治要求。

五、结语

伴随着我国机构改革新时期的到来，坚持党的领导这一原则得以加强，党政合署旨在克服过去一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节的问题。在未来党政合署改革中，我们既面临着机遇也面临着挑战。机遇在于，党政合署为我们提供了崭新的视角，使党的工作机关能够通过实际行使行政权的方式直接参与到社会治理之中，成为新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度探索。挑战在于，党政合署并不是以党代政，为避免出现认识上的误区，党政合署体制的运行需要主动适应全面推进依法治国的需要，在此后的研究中，应当进一步明确党政合署中党的工作机关参与公共事务管理的具体界限，探究党的工作机关行政权行使的监督、制约和救济制度，并继续完善党的工作机关行政权行使和责任承担的相关立法，为党政合署下党的工作机关行政法律责任的构建提供更加系统的制度保障。

注释：

① 参见中共河南省委《关于印发<中共河南省委机构改革实施意见>的通知》（豫文[2000]39号）和中共河南省委、河南省人民政府《关于印发<河南省人民政府机构改革实施意见>的通知》（豫文[2000]40号）。

② 根据2017年4月12日中共中央印发的《中国共产党工作机关条例（试行）》的规定，党的工作机关主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。

③ 《公务员法》第十条规定，中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。

④ 笔者于2018年7月31日在“中国裁判文书网”上进行检索，将案件类型限定为“行政案件”，“当事人”中分别输入“中共”和“中国共产党”。检索结果显示，当事人为党的工作机关的裁判文书共157份，其中党的工作机关作被告且法院进行了实质性审理的裁判文书仅32份。

⑤ 然而，包括马克思主义理论研究和建设工程重点教材在内的通说仍将行政诉讼被告界定为行政机关和法律、法规、规章授权的组织。详见应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京：高等教育出版社，2017： 460-461。

⑥ 《行政复议法》第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”

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【责任编辑：张亚茹】