业主委员会制度与城市居民自治的关系研究

摘 要 业主委员会制度，为一类与所有业主公共事务管理工作相关的法律制度，而城市居民委员会，它是一种传统的基层群众性自治组织，二者对于城市的和谐社会建设有着不同程度的重要意义。但在实践中，由于业主委员会缺乏代表业主参与诉讼的主体地位，出现业主维权难等问题，因此，深度解读业主委员会与城市居民自治两者间的相关性，能够探寻出一个处理业主委员会与城市居民委员会间现存问题之双赢路径就显得十分必要。

关键词 业主委员会制度 居民委员会制度 城市居民自治 业主自治

作者简介：荣川豆，陕西省铜川市耀州区人民检察院新区检察室，科员，主要从事民行工作。

中图分类号：D638 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.321

业主委员会制度，实质上是指定物业管理区段中的所有业主，依照相关法律法规选举生成的业主委员会，进行实现对所有业主公共事务进行管理的一类法律制度。不可否认，业主委员会制度能够起到实现区域内居民自治的作用。但是，在我国现有的居民自治制度中，无论沿袭多年的城市居民委员会制度，抑或新起的业主委员会制度都不能够很好的发挥民主自治的作用。而事实上，在司法实践中需要即时解决的物业管理纠纷是相当多的。因此，探究业主委员会与城市居民自治的关系是颇具理论意义与现实意义的。

一、我国业主委员会制度运行现状

业主委员会，也被叫做居住小区物业管理委员会，其是小区中产权人、使用人在产权人大会选举过程中形成的，能代表该物业区域中产权人、使用人主体权益的物业管理主体。 从法律视角出发，业主委员会作为业主大会的执行机构，其主要负责业主大会决定的具体事务的执行与管理。在本世纪初期，我国相关部门颁布了《物业管理条例》，首次在行政法规级别的规范性法律文件中使用了“业主委员会”一词，进而在法律层面上创建了中国的业主委员会制度。

（一）我国业主委员会

我国法律理论界普遍对业主委员会做出如下定义，即其是物业管理区域中的业主群体，结合业主大会议事相关规则，通过选举而产生并维护、代表所有业主主体利益的基层群众自治组织。业主委员会是业主大会的常务机构及建筑区划内建筑物的管理机构。法律规定业主委員会的性质，它既不是法人，也不是独立的非法人组织（非法人团体）而仅仅是特定的民事主体，即业主团体的代表机构。在《物业管理条例》中，业主委员会被定义为是业主大会的主要运行机构，而对于业主委员会的法律地位和性质的定性十分模糊，在理论界也有不同表述，显然法律并未明确赋予业主委员会代表全体业主参与诉讼的主体资格。

（二）业主委员会的职责及其与业主大会的关系

结合《物业管理》中的相关内容，业主委员会业务在运行过程中主要承担的职责有：汇集相关人员并召开业主大会，对物业管理工作运行实况做出详细报告；全权代表业主和业主大会，聘用具有一定社会资质的物业管理服务企业签订物业服务合同；及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业并签署相关合同条约；监管合同中各规定的实施情况等。

业主大会是由同一物业管理区域内的建筑物区分所有权人，实质上就是业主参加构成的会议机构，其通过会议的方式进行运转，是同一物业管理区域内所有业主组成的自治机构，是同一物业管理区域内物业管理的最高权力机构，其所作出的决定对全体业主具有约束力，同时对业主委员会也具有约束力。因此，根据我国法律法规的规定，我国《物业管理条例》将业主委员会规定为业主大会的执行机构。虽然业主委员会也能做出有关物业管理的意思表示，但这都是以业主大会的授权为前提和实现物业管理的需要，类似于公司法中股东会与董事会的关系。这样规定并不必然约束了业主委员会的活动空间，业主委员会可以在业主大会的授权及按管理规约的规定行使自身职责。因此，相对于业主大会的意思决定机构而言，业主委员会仅是业主大会的执行机构及日常管理机构。业主委员会应向业主大会及业主负责并报告工作，受业主大会及业主的监督，以保证业主自治机构的有效运作。因此，在我国，业主委员会就是业主大会的执行机构。

大体上分析，业主与业主委员会两者在发展过程中重点关注如下两方面问题：（1）住宅维护、检修与相关服务项目；（2）小区的公共事务，包括如何设置物业小区的公共活动场所和设备，如何维护小区治安，如何制定公共费用标准，及对业主委员会自身的各类意见与建议等。维护业主的合法权益，是业主委员会将自体职责有效发挥的重要形式之一。

（三）我国业主委员会的运行现状及面临的困境

业主委员会在组建方面时常举步维艰，目前成立业主委员会的小区在所有物业小区中所占比例很小，而且各个地区发展业主委员会的数量也很不均衡；业主委员会建立以后，在实际运作中也饱受挫折，维护业主的合法权益乃业主委员会的主要职责，但在实际运作中，业委会维权的成功率非常低，据统计，目前70%以上的小区都存在维权难的问题。很多业委会在与开发商和物业公司的对抗中，甚至出现了暴力冲突的现象。业委会的居民参与也严重不足，其成员构成多为老、弱、病类居民；此外，业主对业委会成员行使权力方面多为不满的现象也很普遍。根据业主委员会目前的运行情况，不难看出，其所存在的问题主要有以下几个方面：

第一，业主委员会组建艰难。召集符合法定人数的业主参加业主大会十分不易，而业主委员会又由业主大会选举产生，加之，大部分业主因互不了解相熟而敷衍了事的行使或放弃选举权，故而使业主委员会的组建变得异常艰难。

第二，业主委员会的职、权、责界定失衡。很多本应由业主大会决定的事务最后都由业主委员会代为决定并执行，使得业主委员会担任裁判员与运动员双重角色，致使业主委员会的职、权、责界定不清。

第三，业主委员会权利行使状况令人堪忧。现实中的业主委员会行使权利时或滥用权利或完全搁置。

第四，居民参与不足。目前新建的小区中，有些业主对小区公共事务漠不关心，主要表现为：一方面，不关心业主委员会的工作，而存在更多的是搭便车的心理；另一方面，对业主委员会的工作横加指责，这往往挫伤了投入大量精力和热情于业主委员会工作的业主。

二、我国城市居民委员会制度存在的问题

我国城市居民委员会是基层群众性自治组织，它在民主政治、市场经济、文化发展及城市治理中承载着巨大的社会功能，发挥着不可替代的作用。

居民委员会要实现其管理职能，需有三个基础：一是政府支持，主要体现在“良法的制定与执行”等方面；二是社区工作，主要是居民及其他组织对居委会工作的参与；三是居委会自身、即工作人员的自治与法律意识等综合素质等。只有三者合理配置，良性互动，居委会的管理居民自治之功能才能充分发挥出来。然而，实然与应然之间总是差距较大，居委会的管理现状并不理想， 其在运行中面临着重重困境：（1）居民委员会缺乏“群众自治”的可操作性和可行性。（2）居民委员会委员缺乏与社区居民的直接权利义务的关联性和代表性。（3）在接受监督制约层面，居民委员会作为一个管理居民自治的组织，缺乏配套的监督制约机制。 （4）居民自治法制建设中现行法制体系严重之后于居民自治实践。其总体上还处在主要依靠政策法规运作的阶段。 （5）居民委员会滥用自治权。常常超越居民，而以管理者自居。 （6）业主自治是居民自治的一种重要形式，然而二者的关系至今仍未理顺。

三、将业主自治纳入居民自治之构想

现行法律将业主委员会、居民委员会均确立为自治组织，其二者有着同样的致力于居民自治的功能及目的，但由于种种原因和障碍，二者又不能很好的发挥其自治功能，因而，重新確立居委会的法律地位，优化业委会和业主大会的结构体系，进而将其纳入到居委会的自治体系中，实现二者的一体化，已显得十分必要：

（一）澄清居委会的性质及职能

明确居委会的法律地位与性质。能动发挥其监督和制约双作用，这样一来，消除了业委会与居委会同作为自治组织而具有平等地位的情况，便于将其纳入居委会的自治体系。

（二）改革居委会体制，将业委会纳入居委会自治体系

将业委会纳入居委会自治体系，一方面，避免了业委会无人指导与监管的尴尬局面，发挥其在所属小区的自治功能，更好的维护业主权利，服务于居民，另一方面，使居委会有了下一级的自治管理对象，丰富居委会工作内容中的自治事项，使其在自治方面有事可做。可将能够转让的事务，以有偿方式尽可能地转让给社区服务站和社会组织。从而弱化职能行政化的倾向，加强自治职能。

（三）提高居民参与意识，加强居民参与体制改革

一是将志愿精神发扬出来，重视并加大社区志愿者团队的建设力度，采用宣传教育等形式去培养居民参与意识与主动性，举办各类能够增强居民归属感的活动；二是认真做好居民参与体制的革新，采用多样渠道将居民参与整合至制度化线路。持续完善社区居委会直选体制，以社区发展现状为基点，革新并健全居民参与决策体制，拓展居民参与的业务范畴，可以居民会议、社区领袖的培养等为基础，摸索民主自治、民主管理及居委会和业委会规范管理的新方法。

注释：

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