新时期辅警队伍建设路径探究

摘 要 推进辅警队伍规范化建设是全面深化公安改革的重要内容之一。贵州省公安机关近年来大力施行各项举措加强辅警队伍建设，取得了一定成绩，但也存在着一些困惑，面临不少困难，如法律体系不健全、管理体制有待完备、辅警制度趋于职业化等。为进一步推动辅警队伍规范化建设，本文认为应健全法律体系、实行公安机关与辅警内部双重管辖、 探索非职业化发展方向，以及在大数据背景下利用“数据铁笼”打造辅警队伍管理应用平台。

關键词 辅警 发展现状 路径探究

基金项目：贵州警察学院青年项目“新时期辅警队伍建设路径探究——以贵阳市为例”，项目编号：17SKQN02。

作者简介：杨丁乙，贵州警察学院治安系教师。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.341

随着经济社会发展进入转型升级的关键时期，警务辅助人员对增强公安队伍力量、缓解公安机关警力不足发挥着极其重要的作用。贵州省公安机关历来重视辅警队伍建设，并取得了一定成绩，但也面临不少困难。为了进一步推动贵阳市辅警队伍规范化建设，笔者在前人探讨的基础上，就基层公安机关辅警队伍建设方面进行梳理与探究，提出拙见。

一、警务辅助人员概述

辅警，又称警务辅助人员，这一称谓在中西方不尽相同，并且随着我国的社会历史发展称谓也不断变化发展，但无论其称谓如何变化，其对维护社会治安秩序有着重要的价值和意义。

（一）警务辅助人员的概念

辅警在西方国家也叫兼职警察 或者国民服役警察 。在我国，目前对辅警概念的界定主要是从学界和实务界两种方式。 第一，学界的概念。有的学者将辅警的概念进行罗列式解释，即警务辅助人员是指由人民政府领导，在当地公安机关的指导下参与公安机关的一些辅助性工作，来维护社会治安秩序的稳定；如护街队、护村队、治安联防队、治安巡逻队、工人纠察队等。 也有学者认为：“辅警，又称警务辅助人员，指为具有正式编制的人民警察提供额外警力，以维护社会秩序的稳定与和谐。” 第二，在规范性文件中的概念。2012年5月苏州市人民政府在其制定施行的《苏州市警务辅助人员管理办法》中规定：“警务辅助人员，是指由公安机关统一招录建立劳动关系，同时接受公安机关及其人民警察的监管而履行相关职责的人员” 。2016年4月广东省人民政府在其制定施行的《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》中规定：“经本办法所规定的程序招录，履行本办法规定的辅助公安机关人民警察履职的人员。主要由值勤巡逻岗和办公文员岗构成” 。2017年2月贵州省贵阳市在其制定施行的《贵阳市公安机关警务辅助人员管理办法（试行）》中指出，“警务辅助人员，是指按照本办法的规定，经公安机关招录并通过签订聘用制劳动合同与其建立劳动关系，在公安机关及其人民警察的指挥、管理和监督下辅助履行本办法规定和与其签订的劳动合同约定职责的人员” 。

综上，笔者认为，辅警又称警务辅助人员，由公安机关依法招录、辅佐帮助公安机关人民警察进行社会管理、维护社会稳定，履行相应地辅助性警务职责的人员。

（二）辅警队伍建设的意义

不容忽视，辅警队伍在辅助警务工作方面发挥着重要的积极作用，为使其充分发挥其职能，对其队伍的规范化建设就显得格外重要。

首先，对辅警队伍进行规范化建设，是顺应我国公安改革趋势的必然要求。2015年2月，中央审议通过的《框架意见》中明确提出：“规范警务辅助人员管理” 。2016年1月，中央全面深化改革领导小组通过的《工作意见》，更是突显了在公安改革的大背景下，中央政府对辅警队伍规范化建设的重视。从地方层面来看，各地根据自身实际积极开展辅警队伍的规范性建设工作，如江苏省南京市人民政府制定施行了一系列规范性文件明确了辅警的行为性质、职责权限、待遇保障及职务晋升等内容。广东省人民政府制定实施《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》规范了辅警的职责权限、培训考核等内容。

其次，对辅警队伍进行规范化建设，也同样具备其社会价值和意义。第一，提供大量就业岗位，缓解社会警用压力。随着经济社会进入转型升级关键时期，各类社会矛盾凸显，就业压力与日俱增，同时，新的社会问题和新的社会情况不断涌现，使得社会治安状况日趋复杂，现有的警力难以满足人民群众对公共安全的需求，招录警务辅助人员不仅能给社会提供大量就业岗位，缓解就业压力，同时能有效的缓解警用压力，提高工作效益，提升提升人民群众安全感和公众的认可度。

最后，对辅警队伍进行规范化建设，能有效地规范和保障辅助警务人员依法履行职责。通过对辅警队伍的规范化建设，使其明晰进一步自身职责，做到依规履职，确保行政相对人的合权权益得以实现；同时，也能保障辅警人员自身的合法权益，进而维护人民警察的权威。

二、贵阳市辅警队伍发展现状

（一）贵阳市辅警队伍建设初见成效

贵阳市历来重视辅警队伍建设，并坚持以问题为导向，不断健全和完善辅警队伍长效管理机制，其成效也初见端倪。首先，初步形成了辅警管理模式。目前，贵阳市公安局共有1万多名辅警，分散在各分县市局和市局内设单位。 2017年1月，贵阳市公安局设立警辅队伍管理处，由局政治部统一领导，负责全市警辅人员的管理工作，且辅警队伍运营的费用由各同级人民政府财政负担，供公安机关管理使用，总体来说，贵阳市初步形成了辅警队伍的基本管理模式。其次，在队伍运作方面，按照现行管理体制，市、 区公安机关负责本行政区域内警务辅助人员的统一管理和调配。并根据岗位的不同，将辅警人员划分为特勤辅警和文职辅警两大类，根据分类安排相应的工作岗位。同时，警辅管理处设立了人员信息管理系统，这个系统涵盖辅警人员基本信息、合同管理、岗位调配等。最后，在后勤保障供养方面，贵阳市公安局统一调整警辅人员的酬薪，不仅提高了个人基本工资， 还设立了加班补贴、绩效工资和年终一次性奖金，同时缴纳社会保险和住房公积金等。

可见，贵阳市辅警队伍初步形成了管理模式。

（二）贵阳市辅警队伍建设发展现状

1.辅警制度的法律体系尚不健全

笔者认为，在辅警队伍的法制化建设上，缺乏一套完整的法制体系。一方面，有关辅警的法律规定并没有上升到全国统一立法，关于辅警的法律地位、行为性质、职责权限也没有明确的规定；另一方面，各地根据自身警务实际工作需要，同时借鉴其他已经出台的辅警队伍管理办法来制定出台本地區对辅警队伍的管理办法，从而规范本地区辅警队伍管理，如安徽省淮南市公安局制定了《淮南市公安局辅警管理暂行办法》，贵州省贵阳市制定了《警务辅助人员管理办法》等。这些《办法》对辅警的日常管理和权利保障等方面进行规范，但其法律位阶较低，且没有可参照的全国统一的辅警法律规范，不利于辅警管理法律法规相关细则的落实。

2.对辅警的管理机制有待完善

首先，在辅警招录方面，贵阳市实行“谁使用，谁招录”的原则，这种方式在一定程度上显现了它的积极意义，但其弊端也凸显出来，基层招录的自由度过大，很多地方“重数量、轻质量”，而上级审核又容易流于形式，从而导致在辅警队伍中素质参差不齐的情况。其次，在业务培训方面，对辅警培训的主体、对象、内容、方法、周期以及对培训效果的考核检验和培训经费保障等内容缺乏科学系统的规定，不利于辅警队伍的健康发展。由于待遇保障和工作压力大、任务重等问题，使得辅警人员流动性大等问题，又会影响培训效率，进而影响辅警工作效率和质量。最后，在考核保障方面，对辅警工作缺乏一套行之有效的考核机制来规范和约束辅警的行为。在实践中，辅警一般都是在正式民警的带领下进行执法，但由于现有警力不足等原因，为了应付繁杂的日常工作，正式民警将本应由正式民警完成的工作交付给辅警去做，这容易对辅警造成一种角色混淆，有的甚至把持不住，走向违法犯罪的深渊。

3.辅警制度趋于职业化

跟西方国家不同的是，我国辅警队伍一直走的是专职化这一路线，即由各地区公安机关组织招聘和录用，签订聘用合同，并由当地财政部门负责相应地经费支出。这种职业化的路线在一定程度上能够缓解与日俱增的社会就业压力。但由于各地的经济发展水平不一、各地对辅警队伍对保障水平和力度也不尽相同，突出表现就是工资福利待遇普遍偏低。那么，在财政经费有限的情况下，提高和改善辅警的工资福利待遇来保持队伍的稳定性实属不易，相比较非职业化取向，这种职业取向并不具备充分调动公众参与社会治安事务的主动性，也不能很好地留住人才，保持队伍的稳定性。

三、辅警队伍建设路径探究

就贵阳市辅警队伍建设而言，应当在立足于本地的实际情况，同时参考国内外的建设经验，取其精华弃其糟泊，全面发展我省的辅警事业。

（一）加强制度建设、完善顶层设计，健全法制体系

首先，开展辅警队伍规范化建设专项工作，在充分调研的基础上，相继出台一系列规章制度。第一，根据辅警职业特点，会同相关部门，进一步完善警务辅助人员管理办法，明确公安辅警队伍建设的招聘方式、教育培训、考核管理、待遇保障等方面的内容，为辅警队伍的良性发展提供了制度保障。第二，研究出台辅警队伍建设的实施意见，确立辅警队伍在公安机关的地位和作用，理顺辅警队伍管理层级，明确各辅警队伍主管部门的职责和任务。第三，对公安辅警日常工作行为、着装、礼仪等方面进行了细化，强化行为规范、制定辅警违纪违规的具体情形和处理措施，让日常管理有章可循、有据可依。同时，参照人民警察奖励的有关规定，加大对工作表现突出、取得显著成绩的辅警奖励力度，激发辅警队伍的工作积极性。

其次，笔者认为，若要建立健全辅警制度，我们还是得从顶层设计出发，一方面，从法律的角度明确辅警的法律身份及地位；另一方面，将警务辅助人员的行为性质、职责权限等融入统一的法律体系，理清辅警与公安机关、地方政府的关系。如此一来既能解决了辅警的行为性质、明确了工作中权责的归属问题，同时也能消除社会大众对辅警队伍的疑虑，又能保障辅警队伍的可持续发展。

（二）进一步健全和完善辅警管理体制

1.健全辅警招录、培训和考核机制

首先，规范程序，健全辅警招聘长效机制。从招聘环节入手，着力提升队伍素质。一是严格招聘条件。通过严格审查人员资格条件，从源头上确保了招聘人员的基本素质。二是规范招聘程序。坚持公开、公平、择优的原则，通过规范考试、体检、政审等招聘程序，保障辅警队伍总体素质。三是组织公开招聘。参照人民警察招录程序面向社会公开招聘，按照发布招聘公告、网上报名及资格审查、体能测试、考试、资格复审、体检、政审、公示及聘用等程序进行，确保招聘人员的综合素质达到岗位需要。

其次，面向实战，建立辅警培训常态机制。在岗前培训过程中，设置相应的法律知识、保密条约、礼仪等基础性培训课程，通过岗前培训，确保辅警达到公安机关的基本工作要求。同时实行上岗轮训。从“实战、实用”等角度出发，结合辅警岗位实行分批次、分岗位教育培训，相应设置警务技能、信息化应用等岗位素质提升培训课程，来提升辅警从事公安工作的能力及意识。

最后，提高待遇，建立经费保障动态机制。将辅警经费纳入政府财政保障体系，在原有公安经费基础上增加辅警专项经费。同时，积极争取财政部门将“五险一金”单位承担部分单列，不计入辅警个人保障经费，并根据当年社保基数实时调整。对于年度考核合格的辅警，逐年提高工资待遇，确保辅警工资收入与社会经济发展的协调统一。

2.创新辅警队伍内部管理机构，实行双重管理

正如前面所说，当前贵阳市对辅警队伍实行分类管理，取得了一定的良性效果，但由于分类较为笼统，同时也凸显了一定弊端，如难以实现“同工同酬”等。对此，笔者在充分调研的基础上，认为可根据工作职责，将辅警岗位分为一线勤务辅助、行政技术辅助和后勤服务三大类，并按分类实行不同的薪金待遇，体现不同工作岗位、不同劳动强度、不同专业技术水平之间的工资差异、实现了岗位之间工资待遇的“同工同酬”。

大家都知道，香港辅警队伍工作高效的原因得益于其相对独立的管理机制。虽然在内陆有部分地区也采取了辅警内部层级制，但尚属试行阶段，仍未发展健全。对此，我们可以借鉴香港辅助警务人员的管理模式，构建一个区别于公安机关人民警察的相对独立的管理体制。同时，考虑到本地区实际情况，我们可以尝试实行公安机关以及辅警队伍内部双重管理制度。即组建一个类似于公安机关人民警察的层级制度，负责管理辅警队伍日常工作；同时，辅警队伍受同级公安机关等相关部门的监督管理，并定期汇报工作，在双重领导下既把握大体工作方向又保质保量完成工作任务。

采用公安机关和辅警内部双重管辖，不仅符合公安机关执法规范化建设的基本要求，同时也为警务辅助人员的晋升发展提供了空间，有利于增强辅警队伍的向心力、荣誉感。

（三）探索辅警非职业化发展方向

辅警队伍在维护我国社会治安稳定等方面发挥着不可替代的积极作用，它不仅能有效的缓解警用压力，同时也提供了大量工作岗位，在一定程度上缓解了就业压力。笔者认为，对辅警队伍的发展或许可以尝试非职业化发展道路，对此，我们可以借鉴英国警务辅助人员的经营模式，采取以志愿者或者兼职的形式承担警务辅助工作，并非专职辅警。即组织社会志愿人士，构建非专职性的辅警队伍。辅警志愿者利用空闲时间积极参与、自愿承担维护社会治安秩序，既能缓解警用压力，也能节省国家财政支出；同时也能加深普通民众与公安机关的联系，增进警民间联系、构建和谐警民关系。

（四）在大数据背景下利用“数据铁笼”打造辅警队伍管理应用平台

运用“大数据”理念，在“数据铁笼”的总体框架下，结合工作实际，打造辅警大数据管理运用平台。该平台具体由以下几个方面构成。第一，在人事信息功能方面，将辅警姓名、单位、编号、身份证号、文化程度、等个人基本信息导入系统，同时，对辅警迟到、早退、旷工、病事假、绩效考核等工资基础信息进行实时录入和汇总，查询结果除可直接生成统计表格外，还可生成统计数据图形，直观展现辅警队伍各类结构况，从而智能生成每月工资金额。第二，在工作管理方面，由工作关系管理和调度指挥管理两大功能组成。建立管理責任制，同时实现对辅警的实时调度，及时掌控辅警资源利用情况，科学下达工作指令，确保辅警队伍效能最大化。第三，在评价考核方面，由评价考核管理、考勤统计管理、工作情况反馈及等级评定等组成。实现民警和分管领导对辅警日常工作的考评考核，自动统计考评结果，替代传统向政工部门纸质报送的方式。同时，可实现用“数据”评价的考评模式。第四，设置位置信息和移动终端安全控制功能，这样可随时知道辅警的所处位置，及时掌控本单位辅警力量的实时分布，便于统筹安排部署工作和开展监督考核。同时，可对上述数据进行整理分析和集中展示，综合反映出辅警的工作任务、工作质量、工作效率等结果性数据，全程记录从辅警入职到离职期间的一工作轨迹，并追溯其工作历史。

最后，笔者将在现有辅警队伍管理工作的基础上，发现新问题、探索新举措，积极进行探索和研究，努力推动辅警队伍建设。

注释：

赵旭辉.英国辅警制度之启示.江苏警官学院学报.2015（9）.

肖倩雯.新加坡辅警制度的特点及对我国的启示.湖北警官学院学报.2016（2）.

杨旭春.治安辅警身份与执法权限的法理分析.上海公安高等专科学校学报.2010（12）.75.

王占军.辅警队伍的社会化发展问题探讨.江西警察学院学报.2015（3）.

《苏州市警务辅助人员管理办法》，苏州市人民政府于2012年5月2日颁布，同年7月1日正式施行。

《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》，广东省人民政府于2016年4月5日颁布，同年6月1日实施。

《贵阳市公安机关警务辅助人员管理办法（试行）》，2017年2月贵州省贵阳市人民政府制定。

《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，2015年2月中央审议通过。

参考文献：

[1]杨鹏.新时期辅警队伍的发展定位分析.湖南警察学院报.2016（2）.

[2]夏芝绚.我国辅警规范化管理略论.四川警察学院学报.2016（2）.

[3]王音.广州市辅警制度存在问题与治理对策研究.华南理工大学硕士论文.2015（2）.

[4]杨眉、姚成高.辅警法制建设方向初探——以香港、台湾地区辅警制度为借鉴.政法学刊.2015（5）.

[5]栗长江.英美辅警体系研究：比较与借鉴.政法学刊.2010（2）.

[6]张应立.基层公安机关辅警队伍建设研究.公安学刊（浙江警察学院学报）.2017（1）.

[7]杨捷.从边缘到正规：我国辅警机制优化问题研究.华南理工大学硕士论文.出版信息不详.