西安市法治化营商环境建设研究

许小婵

党的十八大提出“法治是治国理政的基本方式”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“建设法治化营商环境”。十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出要“加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道”。2015年，《国务院关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》提出，“到2020年，基本形成规则健全、统一开放、竞争有序、监管有力、畅通高效的内贸流通体系和比较完善的法治化营商环境”。

一、营商环境与法治化营商环境

营商环境也就是商业经营的环境，指商业主体在经营过程中遇到的各种情况和因素的综合，体现了一个国家或者地区的竞争实力，是该国家和地区开展对外交流、合作和竞争的重要依托。而法治化营商环境，则是指构建商业经营环境时善用法治思维，重视法治方式，核心是有关商业经营的法律法规健全、完备，且得到有效执行。营商环境是衡量一个国家或地区核心竞争力和潜在发展力的重要标志[1]。西安市要对标成都、武汉，实现追赶超越、努力建设国家中心城市，只有建立完善有效的法治化营商环境，才能有效吸引外资和高端要素资源，占领创新驱动的战略制高点。

当前，“市场经济本质上是法治经济” 的理念已经深入人心。一般来讲，商事主体选择是否在某地投资时，首要考虑的就是当地的投资环境。在影响营商环境的诸要素中，法治环境无疑是重要的因素之一。良好的法治环境，是市场经济和社会生活规则得以有效遵守的前提和基础[2]。现代法治的核心是治权，在法治化营商环境下，政府要减少对微观经济活动的直接干预。法治化营商环境以法治为基石，以营商环境为载体，目的在于建立一个以保护产权、维护契约、公平竞争、有效监管、统一市场为基本导向的市场经济法律制度。它要求政府要依法行政，商事主体要依法经营，商事活动参与者要尊法守法。某个国家或者地区，在市场经济竞争中能否取胜的一个关键性因素，就是高端要素资源的流向与聚集。良好的法治化营商环境，对高端要素资源具有很强的吸引力。西安要在全省发展中发挥引领和辐射作用，除了在产业、技术等方面实现硬转型，取得创新发展的新优势外，还应实现以营商环境法治化为主要内容的软转型。

二、西安市建设法治化营商环境的现状

近年来，西安市高度重视营商环境的法治化建设，围绕“行政效能革命”，以营商环境优化的国家和地区为标杆，改革行政审批制度，推动政府职能转变，优化商事经营环境，减轻营商主体负担，降低就业创业门槛，为公平营商创造条件。

（一）简政放权，调整和下放行政审批事项

一是权力清单瘦身。 西安市权力清单涉及的范围主要是50多个市级部门4487项行政职权，13个区县35000项行政职权，7个开发区8126项行政职权。2016年7月，公布了市级部门、区县（开发区）两级的行政权力清单。2017年8月，编制完成《市级部门政务服务项目目录清单》。 西安市分7批取消、调整了行政事权393项，其中取消事项149项，下放事项210项，调整事项34项，精简比例达65.8 %。二是责任清单强身。按照不增加内设机构和编制的总原则，做到“三集中三到位”。“三集中”即将各职能部门的审批事项向一个处室集中，各审批处室向政务服务中心集中，审批事项向网上办理集中；“三到位”即政务服务事项进驻大厅到位，审批授权窗口到位、电子监察到位。根据国务院“双随机、一公开”（即随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开）的有关规定，西安市在2016年公布219项随机抽查事项，市级8个部门建立了随机抽查摇号系统。在莲湖区、灞桥区和国际港务区成立行政审批局，相对集中行政许可权，由行政审批局统一行使行政许可权，实现“一枚印章管审批”。三是规范涉企收费。全市取消行政事业性收费项目6项，停止征收13项。取消政府性基金项目2项，扩大免征范围1项，从2017年4月起降低房产测绘收费标准，住宅用房、商业楼、多功能楼等平均降幅15% 。

（二）营造规范有序的法治环境

一是梳理现行的法律规范。对违反经济运行秩序、违规设置市场壁垒的法律法规进行清理。 二是强化对行政权力的约束。西安市对市级部门、区县（开发区）等开展行政权力清理工作，建立行政权力清单制度，并实行动态调整，同时强化责任清单。开展行政效能革命，“最多跑一次”“事不过夜马上办”，主动接受企业和群众监督。三是在全市营造良好的法律氛围。采取多种形式，多渠道、全方位开展普法工作，倡导全体市民尊法、学法、守法、用法。完善领导干部学法、用法、守法制度，将领导干部依法行政情况作为年度考核的重要组成部分。着力打造一支“对党忠诚、勇于担当、干净干事、充满活力”的西安铁军队伍，为营商环境建设提供坚强的干部队伍保障。

（三）建设和谐稳定的社会环境

抓平安、保稳定、促和谐。一是发挥法律手段，解决涉企矛盾纠纷。2016年，西安市行政复议机关收到复议申请266件，受理221件，全部结案，大量涉及企业的纠纷，通过行政复议的渠道得以解决。2017年，为依法保护民营企业的合法权益提供强司法保障，充分发挥审判机关的职能作用，西安市中级人民法院出台《西安市中级人民法院关于依法保护民营企业合法权益的意见》。二是综合运用多种行政手段，对因行政行为存在瑕疵而发生的涉企纠纷妥善处理。三是严厉打击各种违反市场交易的行为，建设平安西安，提高全体市民和商事主体的整体安全感。

（四）构建充满活力的市场环境

一是推进商事制度改革。西安市自2016年9月1日起，全面推行新的工商登记制度模式，开通“工商企业通”“网上预约登记”等平台，对商事主体实行多要素放宽， 放松对市场主体准入的管制。二是规范市场秩序，为市场的有序发展营造良好环境。三是强化商事主体的信用约束。建立 “西安企业信用信息公示系统”，对企业的信用信息进行公示。四是制定宽松的人才政策。市场的发展离不开人才，特别是作为“硬科技之都”的西安。2017年，西安市人民政府发布《西安市深化人才发展体制机制改革，打造“一带一路”人才高地若干政策措施》，提出23条人才新政策，投入38亿元，重点引进5类人才，为经济社会的发展提供人才保障。

三、西安市建设法治化营商环境存在的问题

近年来，西安市按照中央和陕西省深化简政放权、放管结合、优化服务的改革精神，在营商环境法治化建设方面采取了很多措施，取得了明显效果，但我们也要看到面临的问题和困难。

（一）认识不足

从 2003年起，世界银行已相继发布了13份《营商环境报告》，主要对各个国家和地区涉及营商环境的相关经济指标进行衡量和比较。2012 年6月初，广东省就已经进行“建设法治化国际化营商环境” 相关课题的调研。2015年1 月，李克强总理在世界经济论坛达沃斯年会的致辞中，也提到要打造法治化的营商环境。至此，法治化营商环境建设的命题从地方政府的关注上升到中央政府要求的层面。随后，各个地方政府也开始关注营商环境的建设，有些地方政府如辽宁甚至提出2017年为优化营商环境建设年。在这样一种大环境下，西安市也在全面优化提升营商环境，但对法治的基石作用关注不够，极少提及“建设法治化营商环境”，这样就使得提升中缺乏明确的指导纲领。

（二）营商制度建设不健全

一是立法上还没有完全建立起以人为本、立法为商的理念。商事立法中虽有商事主体的参与，但参与渠道有限、信息不对称、参与度不够等因素使得商事主体的意见不能充分表达，诉求得不到充分彰显。二是由于前期缺乏充分的调研，立法与当地经济发展某种程度上的脱节，不能起到引领经济发展和改革创新的需要，甚至在某些领域的商事立法仍然处于空白状态。有些需要在国家层面进行顶层设计，有些是由国务院、陕西省陆续将一些行政审批事项下放或取消，但西安市立法层面中没有及时做出调整。三是有些商事法规规定过于原则化，缺乏操作性，和预期的效果差距甚大。

（三）市场秩序不够规范

一是企业负担仍然过重。虽然西安市落实了一系列税收优惠政策，减少和清理了一些针对商事主体的收费项目，但总体来看，繁多的收费项目使得企业的负担仍然较重。二是社会信用体系建设不够完善。营商主体信用信息的采集、保存、披露、评价及信用信息共享等方面缺乏制度约束。骗取贷款、非法融资、不正当竞争等行为依然存在，由于有关信息不能及时披露与共享，会继续损害其他市场参与者的利益。三是行政执法水平有待提升。部分执法人员素质偏低，缺乏基本的法律素养，对所从事职业有关的法律规范知之不全、知之甚少，重实体轻程序，重罚轻纠或只罚不纠。

（四）政务服务水平有待提高

一是行政审批服务效能不高。一些审批事项时间冗长，程序繁琐，低下的行政效率会使企业丧失发展良机，不利于企业发展。二是政府与市场关系界限不清。在行业准入、土地使用、项目审核等方面，政府不当干预市场的现象仍然存在。三是政务服务缺乏有效监督。政府绩效管理、对损害商事主体利益行为的处罚、政府及其工作人员接受群众监督等方面的机制仍不健全。

（五）社会活力未有效释放

一是社会组织的作用没有充分发挥。按照 “功能对接，能力互补”的要求，社会组织在参与政府重大决策和社会治理方面缺乏丰富而固定的渠道。一些社会组织的职能比较单一，导致其不能有效承接政府职能的转移；在有关行业发展规划、行业发展政策、行业执行标准制定、行业争端的解决等方面也缺乏社会组织的有效参与。二是社会组织参与社会治理不够。除规范性文件制定、城市规划、价格决策、环境评价等对社会主体参与有原则性要求的领域外，社会组织在其他领域的参与度不高，而且形式化严重，导致制定出的政策与企业需求差距过大。三是西安作为“硬科技之都”，科技优势没有充分发挥出来，科技转化能力、创新驱动能力都有可提升的空间。

四、西安市建设法治化营商环境的对策

完善法治化营商环境，需要先进的治理理念、科学的制度设计，也需要自觉的社会实践。

（一）思想认识高度重视

在中国的施政惯例中，执政者思想的极大解放与高度重视是施政纲领得以实施的重要条件，也是影响法治化营商环境建设至关重要的因素。因此，西安市在建设法治化营商环境过程中，一定要将契约精神、公平竞争、开放包容等现代市场经济观念贯彻到位，并使之深入人心。所以，在制定西安市全面优化提升营商环境实施方案的同时，建议制定《西安市建设法治化营商环境实施纲要》，突出法治在营商环境建设中的基石作用，并将其作为战略支撑，在实现“追赶超越”中占得先机。

（二）制度建设继续完善

完善的营商制度体系不仅能够促进商事主体守法经营，也能够保障市场本身的健康运行。就西安市当前的营商环境立法来看，还缺乏整体性的制度设计，营商环境立法滞后、质量不高的问题依然存在。针对这种状况，建议充分发挥西安市人大及其常务委员会的立法主导权，按照《国务院关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》，构建西安市营商环境法治化的制度框架。一是重修《西安市开发区条例》。目前，包括“五区一港两基地”在内的开发区已成为西安经济发展的新增长极，近年来，西安市许多新兴的高科技产业和大量的外商投资也聚集在这里。现有的《西安市开发区条例》制定于2003年，经过十余年的发展变化，这一法规的滞后性日益凸显，在管理体制、管理权限、法律地位等方面还存在不统一不明确等问题，要加快修改完善。将“五区一港两基地”纳入调整范围；明确开发区的法律地位、统一管理体制和运行机制、明确管理权限等，更好地发挥“五区一港两基地”在西安经济社会发展中的标兵作用。二是制定《西安市知识产权保护条例》。西安市高校和科研院所相对集中，是“硬科技”的发源地，对知识产权创造、运用、保护、成果转化和管理应当成为西安市鼓励自主创新、实施创新驱动战略的重要动力之一。在知识产权立法方面，西安市已经制定了《西安市国内专利资助申报与审核实施细则（试行）》《西安市关于依法保障和促进科技创新的实施意见》等三十余部保护知识产权的法律法规。虽然都是保护知识产权，但结构较分散。应抓紧制定对知识产权创造与转化、保护与管理、促进与激励、侵权与追究等各个方面加以规定的综合性地方法规。三是健全商事纠纷非诉讼解决机制。商事主体之交易赢在商机，在现代信息社会，商机转瞬即逝。为了保护商事主体的合法利益，降低商事主体的维权成本，拓宽商事纠纷解决渠道，提高商事纠纷的解决效率必不可少。除诉讼方式外，鼓励和支持商事主体通过仲裁、调解、行政复议等非诉讼方式解决纠纷，发挥商事组织、行业协会、商会等社会组织的职能。

（三）政务服务更加优化

市场愈发达有序，商事活动就愈频繁；商事活动愈频繁，愈要求良好的市场秩序。而良好的法治秩序是市场有序运作的基础。一是简化企业开办和注销程序。 深化商事制度改革，积极推进 “多证合一、一照一码”改革，工商登记前置改后置，审批事项目录实行动态调整和管理。放宽商事主体的登记条件，登记实现全程电子化管理。全面履行“双告知”职责，着力解决“入市容易退市难”问题，完善商事主体退出机制。二是规范涉企收费管理。加强涉企收费清单管理，严格依照法律法规规定的项目和上下限收费，做到清单之外没有任何收费项目，且原则上按照下限标准收费。供电、供水、供气、供热等部门不得向营商主体收取法律规定以外的任何费用，同时强化举报、查处和问责机制。三是提高生产要素保障能力。对一些重点项目，可以尝试实行政府“点供”政策，如用地、用水、供气、供电等保障要素，对重点、重大项目周边配套的基础设施、生活设施等由政府统一调控，统筹解决。对影响企业生产要素正常流动、阻碍企业注册地正常迁移等破坏市场规则的不正当行为严厉打击。四是加强社会信用体系建设。制定《西安市促进诚信建设条例》，构建社会信用体系，加强对市场主体的信用监管，规范市场主体行为。一方面，政府要依法行政，对违法行政行为，加大问责力度；全方位实行政务公开；对已经出台政策要不折不扣地执行，向群众承诺的事项要坚决兑现。另一方面，建立健全失信企业联合惩戒机制，依托西安市公共信用信息平台，实现信用信息部门间实时共享，将企业失信信息向社会公众及时公示。

（四）持续转变政府职能

转变政府职能，持续简政放权，是解决当前发展中诸多矛盾问题的根本途径，也是实现营商环境法治化的根本要求。政府职能转变要与法治化营商环境建设相结合。一是精简行政许可项目。对行政许可实行目录化、动态化管理，做到目录之外无审批，做到“法无授权不可为、法定职责必须为”。依法依规向区、县、开发区、自贸区等下放行政许可审批权限。二是规范行政审批程序。按照“互联网+政务服务”的要求，建设西安政务服务网，对行政许可的条件、流程、时限、要求的材料等规范管理，统一行政许可的裁量标准。通过对政务服务中心与12345市民热线服务平台的一体化管理，实现数据和信息的共享。三是持续开展“减证便民”专项行动。2017年7月，陕西省人民政府安排在全省范围开展“减证便民”专项行动，深化“放管服”改革。根据陕西省的统一安排，全面清理涉及企业和群众办事创业的各类奇葩证明和无谓证明。四是深化行政执法体制改革。明确执法主体资格，整合市场监管队伍，规范执法程序和行为，减少执法层级。开展联合执法活动，减少不同行政机关对企业实施的重复、多头执法和检查。严格落实执法责任追究制度、执法过程全记录制度，对重大执法决定进行合法性审查，对执法行为进行评议考核。规范涉及企业的执法检查行为，按照国务院的要求，全面落实有关监管工作制度。编制行政执法检查计划，对例行检查、日常巡查等活动建立登记制度。同一个行政机关针对同一个企业实施的多项监督检查行为，能合并的应尽量合并进行。

（五）社会环境更加和谐稳定

良好的法治化营商环境必然是一个和谐稳定、开放包容、文明繁荣的社会环境，也是企业最根本、最核心的发展环境。一是提高社会组织的自治能力和参与能力。加快培育发展经济类社会组织，重点培育能够承担多元化市场服务功能的社会组织。如各类行业协会、商会等，鼓励和支持它们发挥专业服务功能。淡化社会组织的行政色彩，有计划地实现社会组织在机构设置、人员编制、财务管理等方面与行政机关的脱离。二是扩大公众特别是各类社会组织的有序参与。调动各种社会力量特别是社会组织参与法治化营商环境规则的建构，使规则的制定更加科学民主，拥有广泛的民意和社会基础。建立健全公众特别是社会组织对政府政务服务、“行政效能革命”等的评价和反馈机制。完善各种社会力量特别是各类社会组织参与重大行政决策制度、公开征求意见制度、评价制度等。通过政府机关公开述政、政务信息公开、电视问政、引入第三方评价、扩大民意调查等方式，建立开放式的公众评价机制，加强对政府的监督。三是提升市民法治素养，强化“法治西安、平安西安”的建设，创新基层社区治理，为整体社会环境的和谐稳定提供有力支持。

参考文献：

[1]冯玥.武汉市法治化营商环境建设研究[J].长江论坛,2016(2).

[2]闫冬.浅析法治是最好的营商环境[J].科技与企业,2013(9).