农村经营主体培育的社会治理环境现状调查研究——以H省X市为例

娄季春

（新乡学院 管理学院，河南 新乡 453003）

党的十九大提出了乡村振兴的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，并要求通过农村经营主体的培育，实现一、二、三产业融合发展与乡村振兴。但农村的治理环境现状严重影响了农村经营主体的培育及产业的发展［1］。笔者认为应以“自治、法治、德治”治理理念为核心，发挥乡贤文化和宗族的有益作用，通过引导精英回流、工商资本下乡及参与治理，加快形成多元共治新局面，为农村经营主体的培育与农村又好又快的发展提供重要保障。

一、调研目的与调研过程

（一）调研设计

在新的历史条件下，为加强农村干部队伍建设，了解农村治理环境现状，由H省X市委组织部、XX学院共同组成了“农村社会治理环境现状调研”课题组。课题组深入乡镇、农村了解农村社会治理的现状与存在的突出问题，旨在提出有针对性的改进建议和措施。本次调研主要围绕农村社会治理中面临的突出矛盾、基层干部考核体制、薪酬制度、“两委”干部自身的要求、退职养老保障机制、参选“两委”干部主要动机和建议等7个方面进行。调研时间为2017年7月10日至24日，每个乡镇5天左右。调查研究方式包括访谈、座谈及问卷调查。

针对每个乡镇：访谈党委书记、镇长、党委副书记、副镇长4～5人，部门领导4～5人；访谈村党支部书记、村民委员会主任4～5人；召开乡镇干部座谈会一场（8～9人），要求对象性别、部门、年龄等合理分布，座谈时间120分钟左右；召开村干部座谈会两场（村党支部书记一场、村民委员会主任一场），每场8～9人，座谈时间120分钟左右；座谈结束后，发放并填写问卷。调查问卷主要从土地流转情况、“两委”干部绩效考核情况、“两委”干部薪酬情况、“两委”干部工作动机及业绩情况、对“两委”干部激励的情况等方面进行设计。

通过深度访谈、座谈会和问卷调查，结合农村社会治理中的问题，分析其深层次原因和当前农村社会治理的影响因素，提出改进农村社会治理的对策和方法。

（二）调查对象特征概述

本次调研从2017年7月10日开始到7月24日结束，历时15天。调查组深入H省X市,选取X市F县A镇和B镇，H县C镇、D镇和E镇，Z县F镇、G镇和H镇，对乡镇干部、村干部及村民开展实地调研,调研采取召开座谈会、深度访谈、发放调查问卷、文献收集、实地考察等方法进行。共发放村“两委”干部调查问卷、乡镇干部调查问卷、村民调查问卷690份，回收680份，皆为有效问卷，有效率为100%。样本的性别特征：男性为493人，占72.5%；女性为187人，占27.5%。样本的年龄特征：50岁以上的为251人，占36.91%；40至50岁的为250人，占36.76%；30至40岁的为150人，占22.07%；30岁以下的为29人，占4.26%。样本的学历特征：本科及以上学历的为80人，占11.76%；专科学历的为115人，占16.91%；高中、中专学历的为265人，占38.97%；初中学历的为180人，占26.47%；小学及以下的为40人，占5.88%。

二、农村社会治理面临的突出矛盾与问题

（一）征地中的矛盾

近几年农村征地中的矛盾十分突出，极大地影响了邻里之间的和睦关系以及干部与村民的友好关系，甚至影响了农村社会的和谐发展［2］。

新农村建设的核心就是转变农村经济发展方式，改变农民的传统思维［3］。开展适度规模经营、多样化经营，推进城镇化进程，必然涉及征地与土地流转问题，但“土地是农民的命根”，征哪家的地，哪家就会有意见。农民祖祖辈辈以种地为生，在没有看到实际利益的时候是不愿意开展土地流转的。现阶段，多数农村没有矿产资源，没有著名景点，更没有大中型企业的聚集，农村很难靠自己的力量找到发展致富的道路［4］。

调研中了解到，H县Y村土地流转有5000亩左右，占全村土地的30%～40%。Y村党支部书记认为农民不愿意参与土地流转的主要原因是：第一，农民土地情结深厚，农民把土地看得比自己的生命还重要。第二，农民担心土地流转后没有经济收入来源。第三，农民担心土地流转后没有养老保障。第四，流转利益较低。第五，土地流转后没有就业保障。

同时，部分村民素质不高，只注重个人利益的得失，不愿意为村集体利益牺牲个人利益。如H县C村2016年争取到一百多万元资金，准备重修小学，方便本村及周边三个村的孩子们上学。重修一个标准化的小学需要三四十亩地，村里有一定的集中地，还需要占用一部分农民的地，但是在和农民协商的时候，有的人漫天要价，占用一亩地要求补偿两亩。虽然土地所有权是集体的，但是村干部没有权力强制征地，协商无果，导致这个项目不得不停了下来。H县C村老村委会主任说，农村工作中这种事情经常发生，村民太注重个人利益，不注重公共利益。政府要征地建学校，村民提出不合理赔偿要求，村集体没有那么多钱，征地的事情就得停下来。农村中最大的矛盾就是征地中的矛盾。

（二）农民上访中的矛盾

中国既是一个法治社会，又是一个民主社会，全心全意为人民服务是我党的根本宗旨［5］。但有些村民法律意识“太强”，经常上访，无理上访、非法上访、越级上访层出不穷，村干部已经无法解决此类矛盾。一方面，上访工作采用的是户籍属地管理原则，但是有很多上访者常年在外打工，属地村干部很难掌握他们的实际情况和暂住地，由此造成了很大的管理困难［6］。另一方面，上访者认为只要上访就能引起高层领导的重视，为求尽快解决自己的问题，不顾基层干部的劝阻越级上访，不利于社会的稳定和发展。

村民上访打法律擦边球。Z县P村有一户村民，他的儿子1992年出车祸，当时已达成赔偿协议，对方赔偿28000元。现在这些赔偿款无法支付他儿子后期的治疗费用，他想通过乡政府出面获得更多赔偿。乡政府没有权力为他向肇事方要求更多赔偿，他就认为乡政府、村干部不管事，就开始不断上访。第一次是为了帮助他，由乡政府出面组织捐款给他儿子做了手术。现在他就像小孩儿为了要糖不断哭闹一样，不断要挟乡政府继续给他捐款出钱为他孩子看病，一旦达不到他的要求，他就会上访。P村党支部书记建议，应该对村民普及法律知识，使村民真正了解上访的意义，知道到底什么事该上访，什么事不该上访，改变村民希望通过上访捞好处的思想，避免陷入谁上访谁有理的怪圈。

（三）土地与宅基地确权中的矛盾

土地确权有利于明确土地的责权利关系，但是也带来不少矛盾。由于测量方法的不同，个别地方在测量过程中出现了测量结果与原有土地量不符的情况。在宅基地确权过程中，出现非红线宅基被确为红线宅基等问题。

随着经济的发展，老百姓富裕了，改建房屋的也多了，这个时候就会出现宅基地纠纷。古有七尺巷的大度，今无让一分的风度，基层干部面临最多的，也是最难解决的问题就是宅基地纠纷［7］。农村基层干部没有行政执法权，只能通过协调解决纠纷。村民的法律意识不强，给协调沟通解决问题增加了难度。例如，相邻的两家村民，一家的房子已改建过了，另一家现在要改建房子，两家因为房子的边界发生了争执，但他们手中最原始的那一版宅基地证已经失去了法律效力，而新的宅基地证还没有发放。村干部调解了很多次都不管用，他们也不走法律程序。最后经过无数次的调解，双方才互让一步解决了这件事。又如，农村盖房都预留滴水，但是宅基地确权是根据墙边算，一村民的老房滴水没能确上权，另一家现在要盖新房，占用了这一村民家的滴水。由于确权后新宅基地证没有发放，两家因为16厘米滴水又打又闹，经村干部多次调解，两家最终达成协议，将16厘米滴水一分为二。

（四）贫困户认定中的矛盾

精准扶贫的难点和重点在于贫困户的认定，扶贫项目本是好事，但人们的私心造成扶贫困难重重［8］。第一，扶贫名额有限，名额竞争造成矛盾上升。第二，低保认定中的矛盾。第三，家庭情况部分虚报。子女外出打工工资故意低报、不如实反映家庭生活情况争相装穷等影响了扶贫的精准性。第四，精准扶贫工作量大，不能一蹴而就。扶贫工作要求严格，其中涉及很多表格文件，而基层干部文化水平不高，不懂办公软件的操作，做表、填表比较困难，有时候一张表格要经过多次返工才符合要求。由于农村家族因素影响较大，确认贫困户的标准很多是定性的，基层干部在确认贫困户时难以抉择。

对贫困户的认定是精准扶贫的重点，也是难点。扶贫本来是好事，结果却产生了矛盾。村上除个别确实困难的村民外，大部分情况都差不多。情况差不多的，有的评上了贫困户，一个月补助六百元钱，没有评上贫困户的就有意见。评上了贫困户，要办低保，给他家办一个他还嫌少，还要求给他家多办，你不给他办，检查组检查时他就恶意批评村干部不作为。

（五）农村干部权责不对等的矛盾

农村干部权责不对等导致很多工作不好开展。村里开展公益活动，需要村民集资，往往很难收上钱来。农村干部在工作中软办法不管用，硬办法又容易得罪人，群众认为太武断，不合作［9］。村干部没有行政权力，就是为村民服务，遇到胡搅蛮缠的村民，面对他们提出的无理要求，往往很难处理。

村党支部是党在农村的最基层的组织，村民委员会是基层群众性自治组织，村干部是靠个人威望来推动工作的，但上级派发的任务却带有行政命令性。部分村民不理解村干部，对上级派发的任务不理解、不合作，村干部又没有行政职权，许多问题解决不了［10］。农村干部权责不对等的矛盾日益突出。调研中，Z县B村的村主任说，现在村干部是待遇低、任务重，村干部什么都要做。遇到下雨的时候，村干部需要查看村里有没有因雨大房屋倒塌的，有没有被水淹的，可以说工作时间是7×24小时工作制。

（六）土地租赁中的矛盾

H县F村村民吴某经熟人介绍，于2011年12月31日租赁了李某的土地搞养殖、种植业，租期为20年，到2031年12月30日止。因李某身有残疾，表达不清，由其姐姐代签了租赁合同。其间，由于双方没有明确约定支付租金的时间，只有在李某讨要租金时，吴某才支付一部分，时间一长，李某就不想再租给吴某了。2014年5月，李某把该土地重新租给了第三方，并口头通知了吴某，而当时吴某认为可能是李某想提高租金，并未把此事放在心上。2015年5月16日，第三方进场施工，吴某才认识到此事的严重性，进而寻求乡司法所解决。

接反映后，乡司法所为避免事态扩大，给当事人造成经济损失，立即电话联系了李某，经同意后，于5月21日组织双方进行调解。在调解过程中，双方各执一词，互不相让，李某只同意适当补偿吴某1万元人民币，而吴某则要求李某赔偿其各种损失近19万元人民币。经调解，最终双方同意由李某一次性补偿吴某各种损失28060元人民币，吴某于2015年8月15日前搬离租赁地。

三、改进农村社会治理的建议

（一）提高农村社会治理自治能力

党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”［11］提高农村社会治理的村民自治能力，由村民通过民主选举产生的村民（代表）大会、村民委员会和村民小组等村民自治组织进行自我治理。其中村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，主要由它负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向乡镇政府反映村民的意见、要求和提出建议。

随着农村社会转型趋势的增强，农村社会的组织基础逐渐扩大，村民自治性力量逐步成长起来。农村经济社会结构的巨大变化，使村民自治和乡村治理面临着巨大的挑战。有效的农村社会治理模式，提高了民主协商为民办实事的效率，解决了在为民办实事过程中出现的群众认可度低、参与度不高的难题，促进了农村经济社会的发展。

提高农村社会治理的自治能力，首先，应加强乡镇政府的协调和指导，实现市、乡镇、村民三级共治。在新时期的农村治理需求下，政府应快速实现自身角色的转变，由“管理者”转变为“服务者”，实现农村社会的自治。其次，完善农村社会治理中的管理制度，规范流程，固化规则，通过制度建设提高农村社会治理的水平。规范工作环节，实现工作标准化。建立相应的村民议事组织，完善村民自治公约、村民自治管理制度等。最后，改进村民自治工作方式，提升村民自治能力。以思想教育等方式积极引导村民和村民自治组织的活动，积极指导村民和村民自治组织在实践中学习民主、运用民主。

（二）提高农村社会治理的法治能力

坚持依法治理作为农村治理的底线，开展农村法制宣传教育活动，提高农村居民的法治意识［12］，运用法治思维和法治方式化解农村社会矛盾。

1.建立健全普法领导机制

首先，搭建以基层司法所为主体，乡镇相关职能部门齐抓共管的第一层普法平台。实现对辖区内农村的统一规划、统一部署、统一协调，形成政府指导、基层司法所协调、各相关职能主管部门具体组织实施的农民法制宣传新格局［13］；其次，搭建村（居）“两委”干部为第二层普法平台，严格实行村（居）“两委”干部培训制度，发挥基层村（居）干部的组织带动作用，不断增强农村基层组织贯彻党的路线方针政策和服务农民群众的能力。普法期间，要争取在每个行政村“两委”干部中培养一名熟悉法律知识的兼职法制干部。逐步形成和完善层级负责、上下联动的工作机制。

2.普及基层干部与农村居民的法律知识

“玉不琢，不成器；人不学，不知义”。农村问题层出不穷，农村矛盾日益复杂，这就要求机关党员干部不仅需要具备较高的政治素质，还要具备运用法律知识和法律条款解决实际问题的能力。

农民是农业生产的主体，农民素质的高低决定着农业的发展水平。应提高农民文化素质，增强农民法律意识。文化素质是影响农民法律意识的重要因素。提高广大农民的科学文化素质是增强农民法律意识的重要途径。首先，应该加大对农村教育的投入力度。只有农村的教育得到了长足的发展，才可能从根本上提高农民法律知识的接受水平。其次，通过各种媒体和传播渠道普及法律知识。可利用广播、电视、计算机网络、报纸、杂志、图书及其他载体，扩大法律知识的传播范围。

（三）提高农村社会治理的德治能力

道德作为一种柔性约束或隐性制度在农村社会治理中发挥着重要的作用［14］。在农村社会治理中应系统把握道德的实践性特征，建立健全农村道德评议机制，挖掘、宣传农村道德模范、好人好事，提倡邻里互助，发展志愿服务，建立以规立德、以文养德、以评树德的德治建设体系，形成与邻为善、以邻为伴、守望相助的良好氛围。

围绕社会主义核心价值体系，推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，在农村形成普遍认同的道德标准和价值尺度，营造崇德向善、诚信友爱的良好社会风尚。首先，强化规范约束，强化遵纪守法，以各种规范促进人民群众德育水平的提高。以道德教育、道德评议、道德引导、道德治理、道德宣传为抓手，深入开展道德领域突出问题专项教育和治理活动。引导人民群众自觉履行法定义务、社会责任和家庭责任。其次，积极开展基层文化活动。以“节日”为载体，用优秀的中华传统文化熏陶人、教育人，提升村民的整体文化品位和道德修养。深入推进“道德讲堂”和“文化礼堂”建设，注重弘扬传统美德，在潜移默化中引导广大村民求真、趋善、臻美。最后，积极开展群众性道德评议和各类乡风评议活动。以文明村镇创建为载体，建立道德评议组织，开展群众性活动，发挥舆论影响，弘扬真善美，贬斥假恶丑。大力宣传和弘扬村民身边的“道德模范”“身边好人”“平民英雄”和“凡人善举”，引导广大群众树立正确的世界观、人生观、价值观。

（四）构建农村“三治”目标下的干部激励保障机制

目前，村干部的待遇报酬水平还较低、社会保障力度较小，这些都影响着村干部的工作积极性和基层队伍活力，因此，要完善村干部激励保障机制，解除村干部后顾之忧［15］。

“村官”不是官，国家对村干部的待遇没有统一的政策规定，特别是离职村干部待遇虽由县、乡、村三级统筹解决，但由于大部分村级财力严重不足，补助普遍偏低。“上面千条线，下面一根针”，随着工作重心下移，村级组织承担的各项事务越来越重。与繁杂的事务相比，在职村干部的报酬相对偏低，不少村干部月报酬不到1000元。尤其是离职村干部年龄偏大、身体疾患多、待遇补贴少、社会保障差，成为农村新的困难群体。这些都导致在职村干部工作积极性不高，村干部岗位缺乏吸引力，给村级后备干部的培养带来很大困难。

村干部是基层工作的主体和基石，是带领农民建设新农村的领头雁。基础不牢，地动山摇。必须建立完善村干部激励保障机制，造就一支充满生机和活力的村干部队伍。一是从国家层面出台一个相对统一的村干部待遇报酬政策，建立在职村干部报酬合理增长机制。二是确保离职村干部生活补助制度化、规范化。三是完善社保体系，逐步完善农村养老保险政策，村干部离职时再根据任职年限和职务实行一次性补贴。四是通过减交叉、减重叠、减层次等措施，推动村干部交叉任职，通过减人压缩人员经费开支，进而使村干部待遇得到相应的提高［16］。

“十二五”以来,以龙头企业、专业大户、家庭农场及农民专业合作社为代表的新型农村经营主体迅速发展,逐渐成为我国农业生产经营的重要力量［17］。要进一步促进新型农村经营主体发展，必须有效落实“三农”工作要求，在充分研究分析农村社会治理现状与存在问题的基础上，采取有效措施从根本上解决这个难题，从而促进新型农村经营主体培育。

尽管中国农村社会治理的发展仍存在着许多制度困境和现实瓶颈，但是随着农村经济社会的不断发展和农村“德治、自治、法治”能力的不断提高，只要积极探索德治、法治、自治融合创新，使社会服务更加完善、社会关系更加协调、社会秩序更加规范、社会风尚更加文明、社会大局更加稳定，就能为农村经营主体的培育提供重要保障，为经济社会发展提供有力支撑。

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