新时期我国支持农村教育政策的特征与完善

王 坤

(徐州工程学院 教育科学学院,江苏 徐州 221018)

一、问题的提出

上个世纪，我国实行的是城乡二元制的社会管理体制，利用农业和工业之间的“剪刀差”，在比较短的时间内建立起来相对完善的工业体系，由此也拉大了城乡之间的差距。这在教育领域也不例外。综观全国在农村的重点校、优质校，无论是小学还是中学都很少。其他类型的学校，即使是与农业有关的学校，在农村的也不多。

进入新时期，国家认识到这种差距已经成为严重制约我国全面现代化、全面建设小康社会的主要因素，习近平总书记多次在不同场合都强调“小康不小康，还要看老乡”，因此多方面出台政策促进城乡一体化发展。在教育领域，设计出台了一系列支持农村教育发展的政策，消弭城乡教育差距，促进城乡教育均衡发展。以工补农，以城哺乡的力度不断加大，这在支持农村发展的基础教育、义务教育、职业教育和成人教育的政策和法规中都有体现[1]。

从当前来看，众多支持农村教育发展政策的性质大多还是属于补偿性的[2]。 按照美国学者罗伊对政策类型的划分，都是属于再分配性政策，即政府借助国家权力将社会资源或者财富以工程、项目、计划、规划等形式转移给特定社会群体，以保证社会的稳定发展[3]。 通俗地讲，就是还“欠账”。这些做法和罗尔斯所秉持的正义观是不谋而合的，是一种社会正义的复归。罗尔斯主张公共福利是正义唯一的源泉，国家应该大量增加政策中“善”的因素，保障每个公民基本的权利[4]。而在公民权利中，平等受教育权又是最重要的权利之一。因为在如今社会，受不受教育、受何种程度的教育、受何种类型的教育已经在很大程度上决定了公民在社会中的位置。世界范围内，造成“阶层固化”的重要原因之一就是公民平等受教育权没有得到很好保障。因此，考察这些政策执行的情况如何，有哪些新的特征，是不是体现了“善策”、实现了促进城乡教育均衡发展甚至是一体化发展的效果，值得研究。

二、新时期我国支持农村教育政策的特征

新时期，我国支持农村教育政策围绕人、财、物持续发力，以工程、项目、计划、经费保障等方式推进城乡教育协调发展，体现出诸多的新特征。

(一)愈加突出国家办农村教育的主体责任

从教育管理体制上来看，我国上个世纪实行的是“地方办学，分级管理”的教育管理体制，城市教育由县以上政府负责，农村教育主要由乡镇一级政府及村委会等机构负责。如果放在社会发展已经达到现代化水平的前提下，这种管理体制无可厚非。但是，那时候的中国，由于历史上长期的二元制社会体制的存在，城乡之间无论是经济发展水平，还是教育发展水平，差异都很大，而分级负责的管理体制更加加剧了这种差异[5]。

新时期，党和国家坚持科学发展观，突出国家举办教育的主体责任，实现了“人民教育人民办”向“人民教育国家办”，“农村教育农民办”向“农村教育政府办”的转变，重视教育均衡发展，积极构建新的农村教育治理方式。2001年，《关于基础教育改革与发展的决定》由国务院发布，首先将农村义务教育的责任主体由原来的以村队、乡镇为主调整为以县为主。2006年，全国人大修订了《义务教育法》，以法律的形式规定了县级以上各级政府履行农村义务教育的法律责任。这里特别强调的是，《义务教育法》规定的农村义务教育的责任主体是“县级以上各级政府”，“县级政府”并不是农村义务教育唯一的责任主体。

基于对教育的主体责任，国家相继出台了一系列文件、通知，加快推进农村教育，特别突出的体现是推动义务教育的均衡发展。上个世纪末，全国基本普及了九年义务教育。新时期又更进一步加快义务教育的区域内均衡发展，2017年1月发布《国家“十三五”教育事业发展规划》强调“统筹规划城乡教育发展”“全面提升教育发展共享水平”。2017年9月中共中央和国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》指出，要构建政府、学校、社会之间的新型关系，完善义务教育均衡优质发展的体制机制，推进教育治理体系和治理能力现代化。截至2017年底，全国大约有2 300个的县(市、区)通过了义务教育基本均衡评估和验收，占全国总县(市、区)数的81%[6]。2018 年1 月中共中央国务院出台《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出:“优先发展农村教育事业。高度重视发展农村义务教育，推动建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。”

(二)由点到面，突出重点，注重农村教育政策的连续性

教育政策的制定涉及很多因素，并非所有的教育问题都会转化为教育政策。新时期以来的国家支持农村教育的政策制定注重非跳跃性和连续性，选择重大问题，在一定时期，适时制定新的教育政策，由点到面，逐步解决农村教育的诸多问题，确立了“循序渐进”的国家教育政策发展模式，取得了显著的效果[7]。

义务教育是农村最基础最重要的教育，国家作为义务教育责任主体首先应该保障适龄儿童“有学上”，尤其是“老少边穷”地区的孩子“有学上”。这些年，国家通过实施贫困地区义务教育工程、西部地区农村寄宿制学校建设、中西部农村初中校舍改造等工程，解决了农村孩子“能上学”“有学上”“好上学”的问题，做到基本教学硬件设施齐全。

除了新建学校之外，国家还对历史遗留问题进行清理，校舍问题是其中之一。由于在普及义务教育过程中原来的要求过快，不少地方的校舍建设不达标，涉及师生安全，从2001年起，国家着手出台政策解决学校的校舍及安全问题。2001年以来，国务院统一部署实施了农村中小学危房改造工程，重点支持尚未实现“两基”的西部农村地区，农村中小学面貌有很大改善。汶川地震后，2009年又正式启动全国中小学校舍安全工程，用了三年左右的时间对地质灾害易发地区的各级各类城乡中小学存在安全隐患的校舍进行抗震加固、迁移避险，提高综合防灾能力，确保将学校建成最安全、家长最放心的地方。

农村孩子不仅要有学上，还要能够上得起学。农村校舍的问题得到解决后，国家又及时出台了农村义务教育阶段的经费保障政策，在农村首先实施了真正的“免费”教育，保证了农村孩子能上得起学。2005年，国务院办公厅专门下发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(国发〔2005〕43号)，规定从2006年春季学期开学起，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，真正实现了免费的义务教育。从2007年秋季学期开始，国家向全国农村(含县镇)义务教育阶段学生全部免费提供教科书。从2008年春季学期开始，在保证国家课程教科书全部免费提供的基础上，还提供与教材配套的地理图册、英语磁带及练习册，包括家庭作业、英语练习册、地图册、填充图等。

国家不仅保障义务教育阶段不让一个农村孩子掉队，而且在农村孩子接受职业教育、高等教育方面也提供经费保障。为确保家庭经济困难学生都能上得起大学、接受职业教育，2007年5月，国务院印发了《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》(国发〔2007〕13号)，决定从2007年秋季学期起，普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校等实施新的资助政策。其中新的中职资助政策规定，中央和地方政府安排专项资金设立国家助学金，资助全日制中等职业学校在校一、二年级所有农村户籍、县镇非农户口的学生和城市家庭经济困难学生。国家越来越多的资助政策成为众多农家学子完成学业的重要保障。

教育大计，教师为本。决定教育质量的最关键因素是高水平的教师。党的十九大提出现在我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，这在教育领域的表现就是人民对优质教育资源的追求与当前优质教育资源不足的矛盾，这一点在农村更加明显。要满足人民日益增长的对优质教育资源的追求，就必须有优秀的师资。校舍和经费的问题得到保障后，如何为农村培养优秀的师资成为这一时期的政策关注重点。国家通过西部特岗计划、农村硕师计划、全员教师培训等，全面提高农村教师素质，逐步满足农村孩子“上好学”的要求。

2006年，教育部联合其他部门下发《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》，启动了“特岗计划”。招聘高校毕业生到农村义务教育阶段学校任教，聘期3年。主要到中西部地区的县以下农村初中任教。同年，教育部决定从2007年起在直属的6所师范大学实行免费师范生计划，要求免费师范生毕业后首先要在农村中小学至少工作2年。同时，为了支持免费师范毕业生在职学习和专业发展，教育部出台了《教育部直属师范大学免费师范毕业生在职攻读教育硕士专业学位实施办法(暂行)》。决定从2010年开始，扩大“农村学校教育硕士师资培养计划”规模，并与“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”结合实施，为县镇及以下农村学校培养具有教育硕士专业学位的骨干教师，提高农村教师学历水平和整体素质。2010年通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》规定：“完善教师培训制度，将教师培训经费列入政府预算，对教师实行每五年一周期的全员培训。” 2010年7月26日，面向全国1000多万中小学教师的国家级培训计划在京启动实施，农村教师成为其中最大的受惠群体之一。

(三)由外部援助到内部创生，注重政策的创新性

随着我国社会经济的高速发展，农村的经济基础有了一定的改变，具有了一定的再生能力。国家对农村的支持政策也有所调整，由过去的单纯外部援助转向外部援助和内部创生相结合，不断创新政策运行机制，进一步完善农村教育体系。在不断提高农村义务教育质量的同时，农村的职业教育、成人教育都得到了不断的加强。“三教统筹”水平提高，“农科教结合”效益明显。重视农村人力资源的开发，农村实用人才培训工程、农村劳动力转移培训工程、新农村建设等的实施，大大提高了农村的劳动力素质，农民、农村、农业自身发展能力不断增强，内生力不断提高[8]。

2005年，全国职业教育大会在北京召开，温家宝总理在会上强调了发展职业教育对新农村建设的意义。会后出台了《关于大力发展职业教育的决定》(国发[2005]35号)，要求各地政府继续促进“农科教”结合，强化农村“三教”统筹。实施农村实用人才培训工程，充分发挥农村各类职业学校、成人文化技术学校以及各种农业技术推广培训机构的作用，大力提高农民思想道德和科学文化素质，大面积普及农业先进实用技术，大范围培养农村实用型人才和技能型人才。2006年，中共中央、国务院发布了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出要培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。《意见》提出要“整合农村各种教育资源，发展农村职业教育和成人教育”。2010年出台的《国家中长期教育改革和发展纲要(2011-2020)》指出：“加快发展面向农村的职业教育。把加强职业教育作为服务社会主义新农村建设的重要内容。”不久之后，国家实施了职业教育基础能力建设工程，决定以县级职教中心建设为突破口，通过几年的建设使每个县级职教中心都能成为当地的高中阶段教育普及、人力资源开发、技术培训与推广、农村劳动力转移培训、扶贫开发的重要基地。国家重点支持1 000个县级职教中心的建设，以发挥县级职教中心的示范作用。

政策的创新还体现在对农村职业教育的认识和实践上。2011年，《关于加快发展面向农村的职业教育的意见》由教育部联合其他九个部门联合发布，这个文件对“面向农村的职业教育”进行了比较明确的界定。“面向农村的职业教育”主要包括服务农业、农村、农民的职业教育。关于“农业的职业教育”，文件中规定的内容是所有与农林牧副渔、水利、粮食有关的以及为农业提供服务的产业；关于“农村的职业教育”，主要指“办在农村”的职业教育，办在农村的职业教育一定要姓“农”，为“农”服务；关于“农民的职业教育”内容比较丰富，充分认识到农民素质是决定农村、农业发展水平的决定因素。对于农民的教育，意见全方位地提出具体的举措：中小学在巩固提高九年义务教育水平的同时，充分利用师资、设备、场所支持开展农民教育培训；农村职业教育围绕培养现代农业专业人才、经营人才、创业人才和新型农民来设计课程和实施；农村成人教育积极开展农村实用技术培训、农村劳动力转移培训和农民学历继续教育。与此同时，在城市也确定一批职业学校、成人学校、社区学校和培训机构，作为对进城务工农民的培训基地。

我国幅员辽阔，各地差异较大，为了探索整体区域协调发展的路子，国家积极鼓励各地开展区域整体推进试验，首先能够在区域内实现城乡教育一体化。积极支持各地大胆吸收借鉴国内外城乡统筹发展的经验，把教育政策的制定、实施和当地的经济社会各方面的发展综合起来考虑，把关于教育的“条”的问题与地方社会经济发展“块”的问题结合起来思考，通过城乡一体化发展来解决农村教育发展问题，很大程度上调动了地方办学兴农的积极性。各地从城乡教育事业一体化的角度出发，充分发挥各级政府、各个部门、各个地区相互合作、相互协调的功能，探索建立城乡教育一体化的教育体制。

2008年7月，教育部和重庆市签订《中华人民共和国教育部、重庆市人民政府建设国家统筹城乡教育综合改革试验区战略合作协议》，协议内容涉及城乡教育布局结构改革、城乡基础教育改革、城乡职业教育改革、高等教育改革、师资队伍建设制度改革、招生考试评价制度改革、城乡教育信息资源共享机制改革、教育帮扶机制改革、教育经费保障机制9大板块。重庆成为首个部市共建缩小城乡和区域教育差距的试验区。为了进一步推进重庆市统筹城乡建设，2009年，国务院专门出台了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(国发〔2009〕3号)，要求重庆市优先发展教育事业，加快教育体制改革，形成城乡教育一体化发展机制。具体内容包括：大力推进义务教育区域均衡发展，尤其是要改善农村中小学办学条件，使城乡普通中小学和学前教育师资配置逐步达到统一标准；加大推进农村中小学现代远程教育和寄宿制学校建设力度；将进城务工农民的随迁子女接受义务教育纳入公共教育体系予以保障；加快普及农村高中阶段教育，重点发展农村中等职业教育等等[9]。此外，四川成都、安徽铜陵、江苏苏州等地方也开展了城乡教育统筹发展的试点，取得了卓越的成效。

三、完善支持农村教育政策的思考

美国学者埃里森认为：在达到政策目标的过程中政策方案确定的功能只占不到10%，而其余90%则取决于有效的执行。教育政策是一个完整的生命过程。在这个过程中，受到多种因素的影响。如果执行不当，那么执行过程中出现政策的执行的表面化、偏离、缺损、泛化和附加性就在所难免了。[10]因此，进一步完善我国支持农村教育政策，还需要在以下几个方面进一步加强。

(一)增强支持农村教育政策的统筹性

在很多发达国家实现城乡一体化的进程中，都体现出统筹性的特点。这里的“统筹性”是指在社会发展中把“城乡”一体考虑，由于我国历史上的原因，在我国城乡一体化进程中应该更好地考虑如何实现以城带乡，推动农村教育的发展。当前对农村教育概念的理解已经发生了很大的改变，农村教育已经成为一个内涵丰富的概念，不仅仅指农村的教育，而是泛指一切既有可能又有必要为农村建设服务的教育形态，换句话说，农村教育既包括为全面提高农村人口素质服务的农村义务教育和基础教育，也包括推进农村劳动力有效转移和农业现代化的教育，还包含改善农村环境，提高农民生活水平和质量，以及促进乡风文明和提高农民民主意识、法律意识和管理能力的教育，是一种多样化、多层次、综合性的教育。因此，我们不仅要强调城市支援农村的城乡统筹，东部支援西部的区域统筹，政治、经济、文化、教育等方面的社会协调发展，也要强调教育系统内部的基础教育、职业教育的统筹协调。在大力普及农村义务教育的同时，大力推进农村学前教育、职业教育和农民教育，尤其是现在对农民的教育显得相对薄弱，一些地区几乎没有专门针对农民教育的教育机构。着眼于农村的全面振兴，应该大力发展类似美国的“工读课程计划”、德国的“双元职业训练制度”、日本的“产学合作”培训制度等多元化的农民职业技术教育，逐步形成相对完整的农民教育体系[11]。

政策与法律之间有着密切的联系，从目前国家支持教育政策执行的有效度来看，还需要加强与法律的统筹工作。如果我们的教育政策缺乏法律依据和基础，或者政策的合法制水平的偏低，就有可能导致政策执行的约束力不够，降低政策执行效果。从实际情况来看，到目前为止，我国还没有关于农村教育方面的专门法律，这样就可能导致两种不好的结果；一是对于政策利益相关者来说，他们认为这些政策没有法律保障和作为后盾，对政策执行的效果产生怀疑，缺乏对政策执行的信心以及对政策执行效果的追求；二是对政策执行者来说，他们可能认为缺乏法律支持，强制性就不强，执行不执行都可以，甚至导致“选择性执行”情况的出现，想执行的就执行，不想执行的就不执行，与自己利益有关的就执行，与自己利益无关的就不执行。这在很大程度上削弱了政策的效力，也为各种失范行为提供了可趁之机。

(二)增强支持农村教育政策的互动性

对话、交流、沟通、磋商、协调是新世纪人类发展的基本需要，在政策的制定和执行中同样重要。现在，教育政策主体越来越多元化，越来越具体化，教育政策的制定应该考虑不同主体的需求[12]。

首先，政策制定者在制定政策时，应该考虑到教育政策的伦理诉求。任何一项政策都需要相关的支持条件，因此，在制定政策时，要对政策执行所需要的社会政治、经济等条件是否具备考虑周全，切勿操之过急，因为教育上的失误往往是后天怎么再努力都无法补救的。没有和基层进行很好的沟通，没有考虑教育政策对象的利益，制定的政策超出了政策实施对象的承受能力，就会出现“上有政策，下有对策”的消极执行情况，有时甚至还可能导致严重的社会问题。如对农村义务教育普及速度和程度的要求，有条件要完成，没有条件也要完成，造成了大量农村中小学负债过重的情况。还比如义务教育均衡县(区)验收，这原本是促进义务教育均衡发展的好事，但是在实际操作中，各项评估指标没有考虑到地方的差异，有些指标过高，不少农村中小学很难实现，导致这项政策的符号性意义远远高于其实质性意义。有些地方为了蒙混过关，公然造假材料，成为“政绩工程”“面子工程”。还有些政策的利益要求与政策目标群体利益要求发生冲突，也会减少政策执行的效益。如免费师范生政策。免费师范生以较高的高考分数考入教育部直属的6所顶尖的师范大学，如果四年以后再回到农村，心里会产生极大的不平衡，尤其对那些寄希望通过升学来改变命运的农村学生来说，以目前农村的现状是很难留住他们的。即使通过政策约束使他们留在农村，也是留住他们的“身”留不住他们的“心”。再如“支教行动计划”，“外来人”的身份也常常使很多“支教行动”流于形式。“特岗计划”能够解决农村教育中一时的师资短缺问题，但从长远来看，如果这些教师不能实现从“陌生人”到“熟人”的转变，也很难在农村扎下根，很难被农民接纳。农村学校布局调整更是如此，随着城镇化加快，农村人口减少，进行农村学校布局调整是件好事，但是如何加强调整后的新寄宿制学校的管理，做好“留守儿童”的工作，强化农村校车交通安全也是不得不考虑的问题[13]。

在教育政策的执行过程中，政策执行者执行政策的力度和政策实施对象对教育政策的回应度始终是制约执行过程并影响执行效果的两个关键变量。从当前来看这两个方面都需要加强。现行的教育政策带有鲜明的行政色彩，强烈的国家意志，多采用“工程式”“运动式”“自上而下式”的方法推进，带有很大的强制性[14]。这样做的好处是能够在较短的时间内解决问题，缺点之一就是互动性弱一些，在我们欣喜于种种教育政策的社会效益时，却往往出现“受益人”缺席、失语的现象，使某些教育政策成为“为抽象的人设计的计划”，这就难免弱化政策执行的效益[15]。此外，政策在多大程度上被政策执行者和政策实施对象所理解，也直接影响到政策效益。认知上的误识、理解上的偏差，都会削弱政策执行的力度和达成度。

了解民意、了解下情对政策的制定和执行确实非常重要。因此要增强制定和执行支持农村教育政策的互动性，建立起教育政策制定的预警系统和教育政策执行的反馈机制，加大对教育政策效益的评价力度。

(三)增强支持农村教育政策的灵活性

我们国家地域、城乡差异大，各地条件都不一样，因此在坚持政策科学性的前提下，将国家意志和“底层视角”相结合，增强教育政策的灵活性，搭建起不同主体的“行动舞台”，非常有必要[16]。既要来“硬”的，切实保障教育经费、教育物质的投入，又要来“软”的，通过各项政策调动教育者、社会团体、企事业单位等各个方面的办学积极性，齐心协力帮助农村的发展。通过对农村职业教育现状的调查和问题分析,我们不难发现政府、市场、法律制度和教育之间关系的混乱和错位是农村职业教育发展低迷的重要原因。因此，政府应该积极转变职能，调整越位，弥补缺位，明确哪些是发展职业教育的政府行为，进一步加大职业教育投入，完善就业市场准入制度和改革人才培养模式，发展与社会经济建设良性互动的农村职业教育，从人力资源培训的视域探索解决“三农”问题的新途径。

政策手段是非常丰富的，国家在制定政策时可以灵活运用政治、经济、法律、文化等各种政策手段，建立城乡教育事业统筹发展的政策保障体系，形成良好的发展环境。譬如政府可以根据农村实际情况决定农村学校的调整和规划，可以通过财政支出，发行教育券、教育彩票等手段来购买包括民办学校在内的义务教育和职业教育的服务，筹集社会闲散资金来弥补公办教育供给能力和教育经费的不足。也可以通过小额贷款、免除土地费、税费减免等各项扶持政策，培育壮大一批农村人力资源开发机构、非义务教育等民办机构。也可以依托现有的厂矿企业，建立厂校挂钩的新型职业教育培训基地，为扩大农村职业教育覆盖面探索新途径，打造一批“坑口电站”式的农民职业培训基地。鼓励城市开办民工学校，民工职业培训机构，把农民劳动力的受教育面扩大到全社会，形成城乡教育资源的双向对接等等[17]。