我国转基因作物产业化的社会治理模式*

毛新志，曹美娜

(武汉理工大学 政治与行政学院，湖北 武汉 430063)

随着经济全球化的发展，经济发展的国际竞争十分激烈，生物经济已经被很多国家提到战略地位，给予了高度重视。2017年5月4日，国际农业生物技术应用服务组织(ISAAA)发布的报告《2016年全球生物技术/转基因作物商业化发展态势》称：“2016年，全球共有26个国家种植了转基因作物，包括19个发展中国家、7个发达国家。发展中国家种植的转基因作物占总面积的54%，而发达国家占46%。其中，中国种植的转基因作物面积达280万公顷，居世界第八位。”[1]到目前为止，我国农业部共批准发放了包括西红柿、矮牵牛、番木瓜、辣椒、水稻、棉花、玉米在内的7种作物的安全证书。就目前国内外形势来看，转基因作物产业化似乎已是大势所趋，我国一旦滞后转基因作物产业化的研究和发展，很有可能使得我国在激烈的国际竞争中处于不利地位。

从2010年提出“抓紧开发、推进产业化”到2015年提出“加强研究、安全管理、科学普及”，再到2016年中央一号文件中“加强农业转基因技术研发和监管，在确保安全的基础上慎重推广”的明确表态，2018年农业部部长韩长赋在回答记者提问中表示：“十三五”中关于转基因产业化的目标在“按计划”推进。可见，多年来，政府在转基因作物产业化的问题上可谓是谨小慎微，但是态度意向还是十分明朗的。因此，对于转基因作物的探讨不应再纠结于应不应该产业化，要不要产业化的问题，而应该是哪些转基因作物可以产业化，如何管理转基因作物产业化的问题，等等。面对转基因作物产业化即将带来的各种风险，积极主动探求科学的社会治理模式，是当前转基因作物产业化发展中的一项重要任务。

一、转基因作物产业化社会治理的现状

在我国党的十八届三中全会上，首次提出用新的执政理念“社会治理”代替“社会管理”。社会治理强调在社会范围内，从个人到组织等多元主体，针对与其利益相关的社会事务，通过互动和协调达成共识的过程，来实现维持社会的正常运转，满足个人和社会的基本需求的目标[2]。因此，转基因作物产业化的社会治理是指社会治理的主体通过运用各种治理手段，控制转基因作物产业化的社会风险、协调各利益相关者的利益、解决转基因作物产业化带来的各种社会问题，从而促进转基因作物产业化的可持续发展，达到促进社会和谐、维护社会稳定的目的。

治理理论兴起于20世纪80年代末期的西方国家和一些国际性组织(如世界银行、国际货币基金组织以及经合组织等)中，根据政府、市场和社会三者角色关系的定位，社会治理模式分为官僚治理模式、市场治理模式和多中心(多元)治理模式[3]。

官僚治理模式即以官僚体制为中心的，政府依靠统治权威对公共事务实行自上而下的单一向度的社会治理模式，强调政府主导型角色和意志，主要依靠政策和行政手段进行管理。市场治理模式是20世纪80年代以来，西方国家为了消解传统全能政府体制，推动各国政府改革，以走出政府行政效能困境而推行的以市场化组织为主导的社会治理模式。多中心治理是奥斯特罗姆承接英国社会学家麦克尔·波兰尼的“社会秩序理论”提出来的。多中心治理模式跳出“政府vs.市场”非此即彼的单中心治理思路，是强调政府、市场和社会合作参与，多种治理手段(包括政治、法律、市场、社会等手段)共同应用的新模式。

当前，我国转基因作物产业化的社会治理仍处于官僚治理模式之下，是一种由政府主导的专家决策体系。“政府”与“专家”之间形成了一种“权力-知识”共同体，它们通过政府的“合法性”与科学的“合理性”相结合，具有权威性和迷惑性，使得公众很难对其产生质疑。但是，在转基因作物这种全新的、高技术含量、高风险的复杂性事物面前，这种以政府为主导的单中心官僚社会治理模式有很大的局限性。一方面，转基因作物作为一种全新事物，在其推广过程中，仅仅依靠政府的力量，很难在社会范围内被大众接受；另一方面，政府职能部门事务繁杂，受人力、物力、专业知识等各方面的限制，在很大程度上难以及时有效地防范、规避、处置好转基因作物产业化发展中带来的种种风险。而一旦问题出现，单中心的官僚社会治理模式在自上而下的信息传递过程中，信息传播通道容易堵塞，造成社会的恐慌。而在这种社会治理模式下，政府失灵是导致这些问题出现的最主要原因。

政府失灵包括制度型失灵和运行型失灵，在转基因作物产业化的社会治理中其分别体现于以下几个方面：

(一)制度型失灵

制度型政府失灵，是指政府自身的组织制度缺陷所导致的政府干预的低效率、政府机构的自我扩张以及权力寻租等问题。在转基因作物产业化推广过程中，政府的制度型失灵主要体现在以下几个方面：

第一，政府相关职能部门对转基因作物产业化的评价与管理存在权责分工模糊，缺少制衡等问题。根据《农业转基因生物安全评价管理办法》的规定，农业部是我国转基因作物产业化推广的主要监管部门。同时，根据 《农业转基因生物安全管理条例》的规定，负责转基因作物产业化推广的安全评价和决策的部门也是农业部。如此一来，农业部承担着决策者和监管者的双重职责，而本应该承担环境问题监管的环保部，在法律中并未明确规定其所具备的权责[4]。同时，对转基因食品的安全性评价与管理的食品与药品监督管理局也没有赋予相应的职责。

第二，转基因作物产业化审批制度不合理。美国设有专业的机构——FDA(食品药物管理局)专门从事食品与药品管理。对于转基因生物的审批，他们有科学家组成的委员会进行研究，他们认为是安全的就可以直接批准进行商业化生产而不用通过其他政府部门批准。而我国虽然也有由科学家组成的转基因生物安全委员会，但是他们在发放一张安全证书后，能不能推广、上市，最终还要由农业部行政官员来决定。而“大胆研发，谨慎推广”一直是政府为转基因农作物产业化的定调，行政部门不仅仅要考虑转基因作物的安全性，还要考虑政治、经济、文化和社会的种种因素，因此，许多转基因作物即使获得了安全证书，但是其产业化推广仍然处于被搁置当中。

第三，转基因作物产业化的决策机制不完善。一方面，由政府主导的专家决策体系使得转基因作物产业化的政策可能受到多方的反对而不能实行；另一方面，决策者在转基因作物产业化过程中属于既得利益方，转基因研发专家的“经济人”特性决定了他们期待自己的科研项目产生经济效益或者说自己的研究领域能获得社会的重视。从某种程度上讲，政府、科学家和生物技术企业会形成一种联盟，即转基因利益共同体[4]。它可能会更多地出于自身利益的考量来制定相关的政策，从而可能忽视掉产业化推广过程中的风险和其他利益相关者的利益。

(二)运行型失灵

运行型失灵是指政府在社会管理或者宏观调控的过程中操作不当引起的，其主要体现在以下两个方面：

其一，重政策的制定，而轻政策的执行和监管。到目前为止，我国关于转基因生物的法律法规出台了7部，其他规范性文件9部，地方规章3部。然而在政策的具体实施上，政府并未加以严格地监管。例如，转基因作物是否是审批通过的品种在指定区域内种植；农民是不是依照要求做好了转基因作物种植的风险防范措施……从2005年转基因水稻被发现非法种植以来到2016年1月6日绿色和平组织曝光的东北地区非法种植转基因玉米，无论是种子市场、田间种植、国有粮库、流通市场还是产品出口，转基因作物产业化发展的各个环节都出现了监管严重缺失的情况。而当一项政策没有切实有效地执行，直接会影响到政策的权威性和有效性。商家则会在利益的驱使下有禁不止、有法不依，从而使得非法转基因作物的种子仍在市场上流通。

其二，重产业化前评估，而轻产业化后跟踪纠错。某种转基因作物的研发单位要取得安全证书的发放，必须经过实验室的安全性研究、中间试验、环境释放、生产性试验、安全证书申报等5个阶段，后面四个阶段都需要经过国家农业转基因生物安全管理办公室的批准方可进行。但是，一旦允许某项转基因作物进行产业化推广，它在不同生态环境里种植的过程中会出现什么样的具体风险或异变，并没有相应的跟踪和纠错机制。

此外，社会上的“反转”(反对转基因)舆论甚嚣尘上，政府失灵更是导致公众对于政府的决策力和执行力产生质疑，公众自身参与决策的诉求愈加强烈。因此，传统的官僚社会治理模式已无法满足我国转基因作物产业化发展的需要，探寻和建构一套科学合理、规范系统的社会治理模式是应对转基因作物产业化研究与发展面临各种问题的重要途径。

二、转基因作物产业化的多中心社会治理模式的优点

在转基因作物产业化的社会治理中，多中心社会治理模式强调改变传统的“政府-专家”决策共同体，进而形成“政府-专家-公众-企业-社会”五位一体的决策体系。较于传统的社会治理模式，多中心社会治理模式最大的变化在于治理主体的多元化，它既包括在社会管理中一直承担主导角色的“全能型”政府，也包括作为政府重要补充力量的企业和社会组织及有切身利益的广大公众等等[3]。多元化的主体也带来治理手段的变革，既包括政府的行政手段、法律手段，也有市场化组织的经济手段、非营利组织社会动员手段等等。该模式在转基因作物产业化的社会治理中具有明显的优势，具体表现在以下几个方面：

第一，多中心社会治理模式有利于优化社会资源的整合和配置，形成转基因作物产业化社会治理的合力。面对转基因技术这种全新事物给整个社会层面带来的影响，显然，仅仅依靠政府的行政手段管理的力量是远远不够的。一方面，由于转基因作物产业化本身的复杂性，可能带来一系列的社会风险(如经济风险、人体健康风险和生态环境风险)。其牵涉范围之广泛、利益关系之复杂，仅仅凭借政府力量很难兼顾周全；另一方面，政府本身职能繁多、事务繁杂，难免有力不从心的情况出现。多中心的社会治理模式有利于充分地发挥出市场和社会组织的作用，通过整合企业、社会组织或是公众等不同主体的相对分散的社会资源，统筹全社会力量协同参与社会治理，从而平衡不同利益相关者的各种利益。

第二，多中心社会治理模式有利于促进转基因作物产业化决策的科学化和民主化。社会存在各个阶层和不同的社会群体，其经济利益、社会地位和各种诉求往往并不统一。传统转基因作物产业化社会治理模式采用“政府-专家”共同体的决策体系， 忽视了其他利益相关者的诉求，导致决策带来一系列的社会问题。而多中心社会治理模式则打破了“政府-专家”共同体的决策体系，广泛听取企业、社会组织与公众的意见和建议，促进政府与非政府组织之间的良性互动和深入交流。五位一体的决策主体几乎涉及所有转基因作物产业化的利益相关者，包括政府、专家、企业、社会组织和公众，他们代表了基因产业的决策者、研发者、生产经营者、使用者和风险承担者等等。一方面，决策主体涉及的社会群体越丰富、覆盖的范围越广、数量越多，则表示决策的民主化程度越高；另一方面，多维度的考量和专家专业的意见有利于提高决策的正确性和科学性，从而减少转基因作物产业化可能带来的风险。

第三，多中心社会治理模式有利于其他主体对政府进行监督和鞭策，提高政府效率。在我国的转基因作物产业化发展过程中，政府提倡“大力研发、慎重推广”，但是事实是十多年来，农业部还没有批准任何新的转基因作物产业化。一是公众对转基因作物的接受程度还不高；二是政府在推广和监管中负有不可推卸的责任。例如，为何非法种植转基因作物的情况屡禁不止？为何转基因科普工作举步维艰？为何市场上销售的转基因食品还有部分未按照标识管理办法进行标识？这些问题导致了公众对政府监管的不信任。多中心的社会治理模式让社会公众参与到决策体系当中，一方面实现了权力的制衡，可以有效应对政府失灵和市场失灵的情况，鞭策政府决策和行政。在政府执行政策的过程中，其他决策主体都有权利和义务对政府实行积极的监督，相互拾遗补缺，有利于促进政府工作效率和质量的提高；另一方面也能加强政府、专家和公众之间的良性互动，有利于转基因科普工作的推进和公众对转基因产品的认知和接受。

第四，多中心社会治理模式有利于促进风险共担和利益共享，进而促进转基因作物产业化的可持续发展。就全球形势而言，转基因作物产业化过程中的利益分配与责任承担不匹配的问题十分显著。“利益主要由发达国家、大的跨国私人公司(主要是提供转基因作物种子的公司、销售除草剂的化学公司等)和从事研究的科学家所享有。发展中国家、中小公司、农民和消费者不是利益的主要获得者，相反还要承担转基因作物产业化的风险。”[5]就我国转基因作物产业化情况而言，政府、科学家和商家是最大的既得利益者，而消费转基因作物的广大公众则是最主要的风险承担者。而且，原有转基因作物产业化的“政府-专家”决策体系具有排他性，公众诉求无法表达。当各种有关转基因的负面消息充斥媒体或网络空间时，人们会迅速形成对转基因的消极和负面态度，进而出现“反转”社会舆论。最终，公众未曾从转基因作物产业化中受益，政府的工作也难以展开。多中心的社会治理模式是以公平合理的制度设计作为前提，给予转基因作物产业化利益相关者合理的表达渠道，通过信息的对称交流来实现利益共享。因此，多中心社会治理模式也有利于转基因作物产业化的可持续发展。

三、实现转基因作物产业化多中心社会治理的途径

面对转基因作物产业化带来的种种风险和压力，构建适合我国国情的政府、市场、社会三维框架下的多中心治理，建立“政府、专家、企业、公众和社会”五位一体的对话、协商和决策机制，推进决策的科学化与民主化，实现社会治理从单向行政向合作行政的转变成为必然的选择。而实现转基因作物产业化的多中心社会治理，仍得从“政府、专家、企业、公众和社会”五个维度来着手，主要包括以下几个方面：

(一)政府调控，保障转基因作物产业化决策的合法性

在转基因作物产业化的多中心社会治理模式中，虽然融合了各利益相关者进入决策体系，但是政府在决策过程中仍应处于主导地位，这是由我国的国情决定的：我国是社会主义国家，中国共产党作为执政党处于领导核心地位，政府作为行政机关依法行政，是合法权力的主要来源。在这种情况下，市场组织和社会组织发展起步慢并且不完善，不能独当一面。而长期以来，政府树立的权威使得公众对于政府存有制度信任。多中心社会治理模式下的政府主导并不意味着决策是由政府说了算或者对社会进行自上而下的管理，而是负责组织、协调以及充分发挥不同主体的价值与作用。比如专家、企业、公众和社会都有要求来推动某种转基因作物的产业化，政府予以否决就不能推广，那么多中心的社会治理模式也不过形同摆设，与传统的官僚制社会治理模式无实质差异。因此，这里的“政府主导”非全能型角色扮演，而是指政府在转基因作物产业化的社会治理中充分发挥调控、引导和整合社会的功能，积极充当主心骨的角色。

首先，政府应该确保转基因相关信息的公开和相关决策过程的透明，并主动接受社会监督。如果政府隐瞒信息或者没有主动地发布信息，等到出现了问题，再向公众作事后的说明和相应的补救，那么政府就会逐步丧失在公众心中的权威，甚至可能如英国政府在疯牛病事件中垄断消息带来的后果那样，引发整个社会的危机；其次，政府应该充分发挥主流媒体的舆论导向功能，不给误导公众的信息提供传播渠道。我国的主流媒体具有党和政府喉舌的性质，政府不仅仅可以依靠它发布新闻、公开信息，也可以通过加强舆情分析，因势利导，增进公众对政策、决策的理解，凝聚人心，促进社会共识的达成，从而为转基因作物产业化的发展营造良好的舆论环境。最后，政府有能力整合社会资源，形成转基因作物产业化社会治理的合力。这需要政府充分发挥宏观调控的作用，着眼转基因作物产业化全局，合理组织和协调社会资源，激发市场组织和社会组织活力，通过政策立法来保障决策成果的权威性和公信力，运用行政、法律和市场化手段来确保决策的执行。

(二)专家评审，提高转基因作物产业化决策的科学性

转基因作物产业是高技术含量的领域，需要专业知识的指导和鉴别。一般的公众不具备专业判断能力，容易人云亦云，趋附大众心理。因此，专家的科学研究成果是提高转基因作物产业化决策的科学性的根本。

一方面，要完善我国现有的转基因生物审批制度，学习借鉴美国食品药物管理局的经验，建立起较为独立而权威的专业审核部门和独立的对转基因作物产业化进行评估和监管的机构，在转基因作物产业化决策过程中享有决定权。2009年，国家对华恢1号与Bt汕优63两种转基因水稻颁发了安全证书；2013年，61名两院院士联名上书国家领导人，请求尽快推进转基因水稻产业化。时至今日，我国只批准了棉花和番木瓜两种作物的产业化，其他作物即便具备了安全证书，其产业化却仍然未被提上议程。可见，我国虽然有由科学家组成的转基因生物安全委员会，但安全委员会只能发放安全证书，转基因作物能否推广还是由不具备专业知识的行政部门决定。而行政部门不仅仅要考虑转基因作物的安全性，还要考虑政治、经济、文化和社会的种种因素，这也是导致转基因作物推广一再拖延的重要原因;另一方面，科学家们要切实担负起社会责任，客观评价和评估转基因作物产业化的风险。而且因为反对的声音容易被听见，不明就里的公众盲目跟风。一旦科学家避开争议热点，保持沉默，沉默的螺旋则会使得意见一方的沉默造成另一方意见的增势。如此恶性循环，便会造成“反转”的声势越来越大，科学理性的声音则愈发被湮没在混乱的信息当中。即使事后科学家们再站出来解释，其可信度和影响力会大大降低，获得的社会关注和社会影响会大打折扣。因此，科学家们应该坚持自己的职业操守，相信科学证据，无惧社会争议，勇敢为科学真理发声，从而引导公众正确认识和选择。

(三)公众参与，促进转基因作物产业化决策的民主化

对于转基因作物这种高新技术产物，政府与公众之间良性的互动和交流能够促进公众对转基因作物的理解和心理上的接受。多中心的社会治理模式强调社会公众的参与意志，这是推动社会治理从行政集权式向民主式、参与型转变的关键所在。积极推动公众参与决策，不仅可以促使一些以前从来不知道转基因为何物的公众去主动了解有关转基因的知识，从而无形之中为推进转基因的科普工作提供了便利，而且此举在一定程度上也能抑制妖魔化转基因舆论的滋生。

公众参与包括公众知情、公众选择、公众决策和公众监管四个层次。因此，推动公众积极参与转基因作物产业化决策应该从公众参与决策的外部环境和公众自身两个方面展开。首先，政府、科学家要从观念上认同公众参与决策的必要性，缩小政府、科学家和公众之间的信息鸿沟，保障公众的知情权，为实现公众的理性选择打下基础。其次，建立适当的协商、参与机制，提供政府与公众双向沟通互动的平台。可以充分利用网络新媒体的优势，如建立转基因作物产业化微信公众平台，为公众的意见表达、公众决策和公众监管提供合法便利的渠道；最后，作为参与转基因作物产业化决策的公众，一方面应该树立自觉的参与精神，主动了解转基因的相关知识，有权利和义务参与到转基因作物产业化的社会治理当中；另一方面，公众要提高科学文化素养，使自身具备参与决策的相应能力。对于纷繁杂乱的调查和报道可以作出理性判断和明辨是非，抱着对社会负责的态度提出建设性的意见，而不仅仅只是做空谈议论、以讹传讹的“键盘党”。

(四)企业反馈，推动转基因作物产业化产品的市场化

企业在转基因作物产业化过程中扮演了至关重要的角色，它直接将转基因产品推向市场、获取利润，也自然可以第一时间得到来自市场的反馈。加强政府、专家、企业间的交流，有利于转基因产品的完善；有利于第一时间发现问题，降低转基因产品可能带来的风险，从而推动转基因作物产业化的健康发展。

因此，要充分发挥企业的市场主体作用。一方面，企业有权利和义务参与到转基因作物产业化的决策中，通过市场信息的收集，加强与科学家的交流合作，促进“产-研”联盟的形成，有效地将转基因技术成果转化为现实生产力，并且在转基因产品上市后积极推广，时刻关注转基因产品来自市场的反馈，为转基因作物产业化的推动贡献自己的力量；另一方面，企业要坚持创新，不断改良转基因产品，以提高企业的核心竞争力，获得经济效益；同时，企业也要承担相应的社会责任，提高风险防范意识，促进利益共享，为企业树立良好的声誉和形象。这也有利于提高转基因产品的社会认可度，从而促进转基因作物产业化全面健康发展的实现。

(五)社会监督，控制转基因作物产业化风险的最小化

转基因作物产业化的发展必将影响到整个社会的发展，社会的监督无论是对预防转基因作物产业化可能产生的风险，还是对发现转基因作物产业化推广过程中产生的问题，都具有重要作用。尤其是来自于非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)以及网络媒体的监督，对于社会舆论的形成发挥着直接的作用，从而对转基因作物产业化这个颇具争议的领域发展产生重要的影响。

但是，目前在我国转基因领域活跃的非政府组织和非营利组织大都是国际性组织，大量不够严谨的调查被“挺转”(支持转基因)人士指出居心叵测；而许多媒体新闻人为了抢夺热点而忽视调查的真实性和严谨性，发布大量关于转基因作物负面消息的批判性报道。最后导致不明就里的社会大众盲目跟风，造成“挺转”和“反转”两大阵营的分化对峙，给转基因作物产业化的决策者带来莫大的压力，从而大大滞后了转基因作物产业化的发展。因此，社会监督一方面要求媒体这样的社会公器切实遵循新闻职业规范，媒体人提高自身的职业素养和专业能力，加强对事实的调查和判断，如实报道转基因作物产业化推广过程中显露的弊病和成效，切勿陷入某些居心不良的组织的圈套，受其利用以致误导大众；另一方面，又倡导包括政府-专家-公众-企业-社会在内的决策主体相互监督，从而将转基因作物产业化发展中的风险控制到最低。

哈贝马斯在商谈伦理中提出了“话语原则”和“普遍化原则”。他认为，让一切与社会规范的建立有关的人，参与到对规范的商谈和讨论之中，从而达成共识；同样地，一切旨在满足每个参与者的利益的规范，也必定能够为所有相关者接受所有[6]。就转基因作物产业化的社会治理而言，其利益相关者、风险承担者都应该享有话语权。只有它们参与到决策中或者认同决策，这样的规范才具有效性，同时这样制定的规范也能更好地为公众所接受。这就需要提高政府决策的透明度或者建立公众参与转基因作物产业化决策的固定渠道，例如听证会、座谈会、案例讨论等形式，集中反映公众的意见并予以考虑和采纳[7]。

四、结 语

总而言之，转基因作物作为一种高科技的“风险景观”，传统的社会治理模式存在太多的局限性以至于涌现出众多社会问题和社会矛盾。因此必须构建适合我国国情的政府、市场、社会三维框架下的多中心治理模式，实现以政府为主导的专家决策体系向政府、专家、公众、企业和社会组织共同参与的决策体系转变。并且通过建立有效的利益协调机制和公众参与机制，将各社会利益诉求的表达和交流纳入合法的可控渠道，保证政策的科学性和民主性，最终实现转基因作物产业化的可持续发展。

[参考文献]

[1] 国际农业生物技术应用服务组织.2016年全球生物技术/转基因作物商业化发展态势[J].中国生物工程杂志,2017,37(4):1-8.

[2] 唐 钧．从社会管理到社会治理[J].中国人力资源社会保障，2015(4)：13-13．

[3] 孙晓莉.多元社会治理模式探析[J].理论导刊,2005(5):7-9.

[4] 陆群峰.转基因作物产业化推广监管:政府失灵与公众监督[J].中国科技论坛,2014(2):118-123.

[5] 毛新志．转基因作物产业化的伦理辩护[J].华中农业大学学报：社会科学版，2011(1)：5-11．

[6] J.Habermas.Justification and Application[M]．Cambridge: Polity Press，1993：32.

[7] 毛新志.我国转基因水稻产业化的现实困境及其出路[J].南京农业大学学报：社会科学版,2011,11(3):124-131.