构建南港工业区“双重预防”机制

天津南港工业区安监局 杨柳｜文、图

2016年4月，国务院安委会办公室印发《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》(安委办〔2016〕11号)，提出“构建安全风险管控与隐患排查治理双重预防机制”，已在全国范围内积极落实。此项工作为我国安全生产管理由传统的重隐患排查、轻风险管控，逐步转向基于风险的现代安全管理体系提供了指针，意义和影响十分深远。为准确把握全国安全管理的政策导向，找准出发点和着力点，利用科学的方法，合理配置有限的监管资源，用精确的手段促进本质安全，天津南港工业区安监局（简称南港安监局）紧紧围绕“构建南港工业区安全风险管控与隐患排查治理双重预防机制”这一主题，积极开展研究、调查和推动。经过一段时间的努力，目前基本上完成了双重预防机制的建设框架和主要内容，明确了持续推进的路线和具体措施，进一步提升了南港工业区的安全生产管理水平。本文对此方面工作进行介绍，以飨读者。

安全监察员现场检查

清醒认知“实现本质安全就是要控制安全风险”的内在规律

安全风险伴随着生产经营活动而存在，是发生事故的可能和后果。风险可能会很低，可以削减而不会消失。但风险不是越低越好，因为极低的风险意味着需要采取非常多的控制措施，付出不可承受的极高成本，所以现实的选择是要将风险控制在可接受的范围内。风险的失控，就会产生隐患，不消除隐患早晚会出事故，所以说隐患就是事故。

基于此，要想实现安全，就要杜绝事故；要想杜绝事故，就要消除隐患；要想消除隐患，就必须要控制风险。风险可控才能实现本质安全。

传统的隐患管理模式在实践中存在若干问题

天津南港工业区是由天津经济技术开发区（即泰达，TEDA）开发建设的专业石油化工园区。目前，南港工业区有投产企业25家，其中危险化学品生产储存单位10家，重大危险源8个，危化品日均在线量约350万 t。2015年以来，南港安监局累计开展22次安全生产专项整治，出动专家435人天，查处各类安全隐患2 500余项。经过几年的隐患排查治理实践发现，当前这种“地毯式、无死角、漫天遍地”隐患管理模式，能有效促进安全生产的平稳态势，但也在科学、效率、效果等方面存在以下3方面问题：

一是着力点和方向不科学，收效甚微。机械地发现隐患消除隐患，并不能杜绝新的隐患产生，因为隐患是由风险失控产生的，只要风险没有被控制，必然会产生隐患，旧的没去，新的又来。

二是头痛医头脚痛医脚，不易识别深层次隐患。当前，化工生产过程越来越复杂，各单元之间的相互作用越来越紧密，并且还会发生各种各样的变更。这些变更对于一个内在联系紧密的复杂化工生产过程而言，安全管理的偏差和内在的隐患就可能会不断累积，犹如“温水煮青蛙”。并且这种化工工艺内的偏差和隐患都是潜在的，仅仅通过现场的逐条检查难以识别。基于这种系统性和复杂性，隐患排查过后，依旧有新的隐患不断出现。如果没有从根本上控制风险，在日常检查结果都基本安全的情况下，石油化工企业仍可能在某一时刻突然发生重大生产安全事故。

三是简单隐患重复出现，没有形成长效机制。安监部门在执法实践中发现，南港工业区许多企业存在着简单隐患重复出现的情况。这从侧面说明，许多企业仅仅是整改了隐患的表象，并没有举一反三，从制度和系统上提升安全管理。从另一个角度看，迎接检查和推进整改占用了大量的企业管理时间，某种程度上看，政府监管部门代替了企业的安全管理，企业也没有时间去自我反省和系统提升。

概括来讲，这些问题的出现，都源于传统的隐患管理模式只注重发现和治理隐患这个“标”，在一定程度上忽略了控制风险这个“本”。所以不能只在治理隐患上下功夫，更重要的是对风险进行识别和控制，走“风险管控和隐患排查治理双重预防机制”的新路。

构建“双重预防机制”的整体思路

为了避免事故的发生，最好的方法就是在事故发生前，建立系统的安全风险管理体系，识别风险、分析风险的管控措施，采取适当的安全预防措施；同时完善隐患排查和治理体系，坚决消除风险管控的漏网之鱼，将事故扼杀在萌芽起始状态。具体包括3点：

一是政府安全管理的首要目标是“治大隐患，防大事故”。众所周知，石油和化学工业存在大量的可燃或有毒的原料、产品和中间品，如果发生意外，就可能造成伤亡人数多、辐射范围广、社会影响大的重大事故。大隐患导致大事故，大隐患长期存在就是政府的严重失职。所以园区管理者首要目标应该是“治大隐患，防大事故”。实现这个目标，首先要控制“大风险”。

二是重大安全风险需要政府加以重点督导和管控。从政府监管的角度看，对于风险防控措施的管理首先是企业的主体责任。但是对于可能引起“大事故”的“大隐患”，仅仅依靠企业自身管理、自查自纠可能很难达到风险管控要求。政府监管部门进行重点督导、监管关键防控措施的投用状况就成了保障不发生“大事故”的必要手段。也就是说，那些能够导致较为重大事故后果的安全风险，政府要侧重监管，促进企业着力控制。

对于那些后果一般的安全风险，以及由此带来的安全隐患，主要由企业通过落实主体责任实现控制。在这个过程中，政府通过培训、专家检查、技术服务等手段，对企业实施帮助和指导。

这样，政府安全监管部门就可以合理分配有限的监管资源，对不同等级的风险采取不同的管理手段，实现管理的分级。这种认知，奠定了南港工业区构建双重预防机制的逻辑基础。

三是研究提出构建双重预防机制的“四个转向”。即：方针上，由强调隐患管理转向风险管理和隐患排查治理双重机制；方向上，由“眉毛胡子一把抓”的排查转向优先控制重大事故风险；方法上，由传统的检查排查转向注重风险分析和基于风险的隐患排查；方式上，由运动式的排查治理转向持续的风险管理。

构建双重预防机制的具体做法和成效

首先，由政府监管部门组织识别、控制园区级重点安全风险——管得全、管得准、管得持续。具体包括4方面：

一是列重点，即识别重点风险。南港安监局紧紧围绕重点危险工艺、重点监控化学品和重大危险源，从工艺安全、储运安全等重点环节，采用基于风险原则（Risk Based）、着眼于生产工艺的内在逻辑，从工艺流程图（P&ID图）入手，对企业的运行安全风险进行系统评估。并对这些风险进行合理的事故后果情景化模拟，从而对具体的风险进行定级和筛选，找出可能导致人员死亡的风险源点。这些就是需要园区管理者和企业须一道采取措施加以控制的重点风险。

二是做分析。安全风险是由各种防护措施加以控制的，也就是一层一层的防护层。如果重大风险的防护措施设计缺少或运营失效，就相当于重大风险在“裸奔”，就构成了“大隐患”。所以要有效防止事故，就需要对企业重点风险的关键防护层进行系统化的管理。风险的关键防护措施有效实用，才能有效防止事故，任何遗漏都是重大的隐患，所以如何全面地把关键防护措施找出来是监管难点所在。

此外，防护措施很多，但是监管资源是有限的，对于关键防护措施需要优先配置资源，如果不能有效地分出管理措施的优先级就可能分散监管资源和监管注意力，抓了小隐患而放过了大隐患；尤其是由于化工工艺的差异性，在某些工艺的非关键防护在特定的工艺就会变成了关键防护，防护措施的关键与否和各个企业的具体工艺紧密相关，所以“管得准”有难度。

为此，南港安监局与国际知名的安全咨询公司合作，引入先进技术工具“重大风险关键防护层分析”，用科学的方法，分析出每个重大风险的防护层。每层完整而有效的防护，都对应着实现的措施，包括关键的仪表，关键的联锁、关键的操作等等。除非企业发生重大工艺变更，否则防护层不会改变，这也让政府和企业进一步明确了着力点。

同时，制定这些重点风险事故情景的应急响应策略，与现有的生产安全事故应急响应系统有效对接，确保当风险的事故情景发生时，能够第一时间做出正确的反应。

三是做积累。具体到不同工艺和企业，其关键防护措施不同，不同的关键防护措施其检查方法又有所不同，如何真正对企业管理形成长效指导，“管得持续”同样有难度。南港安监局针对分析的结果，把主要精力放在持续检查防护层的完整性上，严格检查关键读数、关键联锁、关键规程等内容，形成长期应用的检查列表，实现“管得持续”。

四是带队伍。企业和工艺千差万别。关键防护措施不同，检查方法就有所不同。南港安监局将分析的结果对企业有关人员，以及安全监察员进行培训，用一以贯之的方式管理，避免出现不同人员不同检查方法、不同侧重的现象，真正形成安全管理的长效指导。

其次，指导企业开展内部普遍的风险辨识和隐患排查治理——底数清、情况明、看得见、管得细。具体包括：

南港安监局聘请专业技术机构，辅导、指导企业开展内部安全风险辨识，以安全风险管控为主线，最终形成企业安全风险管控“一单一图一卡”，全面提升企业安全管理的水平。

一是建立企业安全风险辨识清单。全面辨识安全生产风险，从人、机、环、管4个方面，实现企业全员参与，从企业生产经营全流程、全生命周期开展工作，全面辨识安全风险和现状隐患。最终形成包括企业全部岗位作业活动、设备设施等在内的企业安全风险辨识清单。

二是应用科学分级方法实现企业内部安全风险的分级，绘制安全风险空间分布图。南港安监局聘请专业技术机构，对企业开展技术辅导，讲解风险矩阵法、LEC评价法等风险评估方法。企业应用相应的评估方法开展内部评估，建立本单位职业安全健康风险数据库，并按照风险等级，形成本单位“红橙黄蓝”安全风险空间分布图。

三是推动企业建立岗位风险告知卡。企业将本单位的主要风险点、风险类别、风险级别、管控和应急措施进行公告，让每名员工和承包商人员都了解风险的基本情况和防范措施。对存在职业安全健康风险的岗位，建立岗位风险告知卡，持续培训，提升岗位操作人员的安全素质。

四是逐一明确风险点的管控措施，建立管控措施清单，形成“一企一册”。企业按照风险类别和等级，将风险点逐一明确管控措施，落实具体的责任部门和责任人，形成企业职业安全健康风险点及管控措施清单，进而建立“一企一册”。

最后，建立基于风险控制的隐患排查治理新模式。

一是查企业运行中是否存在大隐患。经过上述的分析和现场检查的过程，南港安监局辨识出55个需要重点控制的园区级安全风险，也就是55个将会发生人员死亡的事故情景，其中重大安全风险16个；分析出了242个既有防护层，提出60个需要增加的防护层；制作风险卡55张，关键防护措施检查表196项。这196项防护措施的检查表十分具体，例如查某储罐二次泄压后压力表读数是否低于0.06 kPa，查某企业装卸车区域的高液位报警联锁的定期检测记录等。只要这些防护层有效，55个重点安全风险就能控制住，南港企业生产运行中就不会出大事故。反过来讲，这些防护层失效，就会产生“大隐患”。所以这196项防护措施或说防护层，就是政府安监人员和企业安全管理人员开展隐患排查的必查项。

二是查企业运行中是否落实安全内控系统。南港安监局组织区内25家企业，共辨识出2 061项企业级职业安全健康风险、6 263项各类风险管控措施，针对每项隐患做到“专人专管”（定责任部门、定责任人），识别出113个风险岗位，制定25张职业健康安全风险分布图。在隐患排查中，重点查企业对这些风险管控措施的落实痕迹，例如风险告知程序是否履行、员工是否知悉、岗位操作规程是否相应完善等。

总之，通过推行基于安全风险的隐患排查模式，南港工业区实现了对园区级重点安全风险的管控，摸清了企业安全风险底数，提升了园区内企业安全管理人员队伍专业素养，找到了持续管控的工作路径，实现了“底数清、情况明、看得见、管得细”和“管得全、管得准、管得持续”。

持续推进双重预防机制的长效措施

一是对新建项目逐一开展安全防护层分析。关口前移，从新建项目设计阶段就分析其安全风险的防护层，确保企业在设计阶段就能够设计足够的防护层，提升本质安全程度。

二是强化试生产阶段的安全审查。对企业试生产阶段开展防护层分析，确保企业在建造阶段建设高质量的防护层，并及时整改运营中存在的问题，始终保持这些防护措施完好有效。

三是提出“园区共享安全总监”的模式，不断提升企业安全管理水平。目前南港企业大多规模较小，普遍缺乏安全管理的自我反省和系统提升能力。对此，南港安监局计划引入专业技术机构，通过实施“园区共享安全总监”项目，让专业人员就企业如何结合实际落实国家要求，做出技术性的解读和帮助，更好地制定实施计划，持续提升企业自主安全管理水平，使共享的安全服务成为园区政府供给的公共产品，成为园区招商引资的“底盘”。

四是对园区企业特殊作业实施介入式管理。通过对企业设计和投产阶段的防护层分析，虽然基本上能够控制住企业在正常运行环节的重大安全风险，但还要考虑企业在动火、检维修、开停车等特殊作业和工况时的安全。对此，南港安监局计划发挥“共享安全总监”的作用，建立“特殊作业日”管理机制，统一掌握企业特殊作业情况并进行重点抽查，牢牢把控这一环节的安全风险。

五是建设园区安全管理的“大数据”信息化平台。通过对关键防护措施检查结果的汇总和统计，以及日常隐患排查等各项工作的积累，形成管理区域内企业安全的“大数据”，融入到当前正在建设的“智慧安监”信息化平台。对这些数据采取有效的分类汇总，分析其形成的原因，做到管理决策的数据化和科学性，并绘制园区“安全风险一张图”，做到“底数清、情况明”，实施精细化管理。

上述措施与现行的风险管控措施相结合，构成了南港工业区“双重预防机制”的基本要素，基本实现了依据不同等级的风险，实施不同监管的力度、配置不同的监管资源：园区级的重点、重大安全风险，由政府重点监管、企业重点维护其防护层系统；企业级的普通、一般的安全风险，由政府进行一般监管、主要依靠企业落实主体责任来实现控制；企业运行中的特殊环节、特殊工况的风险，政府组织技术机构提供管理辅导服务和进行执法抽查，促进企业实施控制。通过这些要素的执行，优化了政府和企业安全管理人员在现场检查的关注重点，培养了一批理解园区重大风险及其防护措施的基层队伍，完成了园区企业风险分级和风险图谱，园区双重预防机制的有效运行得到了进一步保障。

综上所述，南港安监局消化吸收上级政策精神，不断探寻化工园区安全管理的内在规律，结合南港工业区实际，在国内尚无经验和先例可遵循的情况下，尝试推行这种构建“双重预防机制”的做法，收到了良好效果。