我国农村养老保障体系的构建思考

【摘 要】 我国是一个传统的农业大国，而农村养老保障制度与民生息息相关，是我国一项重要的社会政策。“国未富，民先老”将是中国在未来三四十年时间里面临的高度风险，农村养老保障体系构建的问题越发的引起人们的重视。本文回顾了我国从实施“老农保”到“新农保”的演变过程及两种农保的各自特点内容，分析当前农村养老保障制度的现状及存在问题，提出自己构建符合中国特色的新型农村社会养老保障体系的思考。

【关键词】 农村养老；新农保；改革措施

一、引言

养老保障制度是社会保障制度的核心，而农村社会养老保障制度更是其中最为薄弱的环节。城市与农村因为经济发展水平的不同，导致基础设施建设的巨大差异与失衡。社会保障制度作为基础设施建设过程中的关键所在，在城市和农村之间形成了鲜明的对比，构建和完善农村养老保障体系，统筹城乡发展，推动新型国家养老保障体系的建成，刻不容缓。[1]我国的农村居民的养老保障原本依赖于土地和子女，但是，农村土地流转的合法化削弱了土地对农民的保障作用、大量农村务工人员进入城市造成农村青壮劳动力缺失，国家多年实行的计划生育政策使农村家庭人口减少家庭养老方式发生改变，大量农村老人不能安享晚年，甚至是失去了基本的养老保障。当前农村养老保障的主要来源是家庭、社会、商业保险等，但这三个方面还有很多不完善的地方，农村养老保障制度还处在不健全阶段。如何深入研究现今的社会保障政策，充分考虑农民的现实困难，建立一个使农民真正受益，保障农民切身利益的农村养老保障制度便显得尤为重要。

二、我国农村养老保障体系的历史进程及重要意义

农村养老保障，是指为了保障具有养老需求的农村人口的生活需要而为其提供经济上的支持、生活中的照顾和精神上的慰藉等方面的服务。我国农村养老保障体系经历了传统农保到新农保转变的进程，传统农保是指上个世纪80年代中期开始探索建立的农村社会养老保险制度[2]。我国在一些发达的农村地区从1986年开始试点，2002年党的十六大提出在有条件的地方建立农村养老、医疗保险和最低生活保障，[3]2008年的养老金保险在农村覆盖率显著增加、农村参保率显著提高、养老金保险基金结存翻了几十倍。2003年开始，北京、江苏、陕西等地500多个县自行开展了有政府财政补贴的新型农村社会养老保险试点。2008年10月，个人缴纳、集体补助、政府补贴相结合的新型养老保险制度开始实行。新农保有保障基本、覆盖面广、可持续发展的特点，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成，是社会主义和谐农村构建的重要措施，有利于削減城乡差距与农村老人构建幸福的晚年生活。当前我国农村养老保障模式主要分为以下三种模式：家庭养老、政府养老、集体养老。[4]家庭养老模式一直是农村养老模式的主流，但随着计划生育政策的实行，农村土地的流失、农村劳动力进城市务工等原因，家庭养老模式已经难以满足农村养老需求。2009年施行的新型农村养老保险政策最大限度的唤起农村居民的养老热情，缓解农村经济实力弱小的老人的生活负担。[5]

合理的农村养老保障体系改变了现有的农村家庭养老模式、农村劳动力结构，使得有需求的农村劳动力摆脱土地的束缚，实现劳动力的自由流动，解决了农民的后顾之忧，使有经济需求的农民可以采用多种形式增加收入，提高农村经济实力和经营效益。当前中国已经进入老龄化国家行列，而且面临着严重的未富先老问题。随着医疗卫生水平的提高，在未来几十年，我国老年人口平均寿命仍将提高，中国的老年人口占总人口的比例将达到25%左右，[6]这将对我国的养老保障体系形成巨大挑战。对经济实力弱于城市的农村而言，农村养老保障体系受到的冲击一定更大。为了更好的解决农村“空巢老人”和“失独老人”等特殊社会群体的生活问题，应该有更多的主体积极参与其中，这些主体包括政府、市场、社会团体等团体，多方力量共同努力解决比城市更低的养老保障和医疗保障困难。当前，城市老人的失业率低于5%，而农村43%的老人仍在田间劳作。城市老年人几乎都有养老金作为其坚固的养老保障，而农村老人只能靠辛苦劳作或儿女赡养来艰难维持生活。如果遇到生病住院生活将会一贫如洗。因此，拥有养老需求的老人尤其是农村老人数量逐年增加，构建农村养老保障体系的需求也是日益迫切。

三、当前农村养老保障体系的现状及其问题分析

农村社会养老保障制度的出发点是为了满足农村老人的生活和生存需要，保障他们有一个安稳幸福的晚年。在我国，农村保障体系目前存在的问题较多，从最初的旧农保到如今的新农保，中国社会农村养老保障制度不断适应着经济发展的节奏，为完善与保障农民的基本生活，社会的和谐稳定发挥了积极的作用。但同时，因为我国中西部经济发展的不平衡，我国农村的老年人口众多等原因，通过现行养老保障体系，要切实满足全民的养老需求还任重而道远。

1、缺乏有效的法律、政策保障

法律是保障农村养老保障体系的强有力的工具，社会的发展需要法律，法律的完善需要社会的促进。但从我国构建农村养老保障体系的发展历程来看，我国始终没有制定一部规范统一的养老保障法，养老政策也始终并未落到实处。虽然我国近年来已经制定相关农村养老保险的工作条例，但这些综合性、归纳性的条例与方案没有具体的实施细则，在出现问题时，各个主管部门相互推诿责任，难以将这些条例政策应用于具体解决问题，而且没有统一的规范法律，造成了各个地方、各个部门的职能定位混乱，制度缺乏体系性、实用性和可操作性，限制了中国农村养老保障制度的进一步发展。

2、农村的养老金缺乏有效的管理和监管

劳动和社会保障部的成立，是国务院为了解决社会的养老保险问题。但由于缺乏完善的法律制度的指引，在政府操作过程中出现了权责不清、政事不分等现象，目前，由于中国社会保障的监督管理没有系统化、体系化，基金管理分散，在实际运作过程中，养老保障基金可能会有多个部门来负责，这就使得养老金的监管难度大大增加。我国农村社会又是一个比较弱势的社会，农民普遍文化水平不高，对于自身利益的维护往往意识不强，社会保障的管理没有得到有效的监督，资金去向的管理也没有达到国家政策所规定的要求，终将导致保障金的发放缺乏效率性，滋生保障金的挪用、占用等现象。endprint

《农村社会养老保障基本方案》规定，将养老基金以县级机构为基本单位，独立核算，独立经营和管理，主要通过银行存款、购买国债等方式来实现其保值增值。[7]但实际上由于相关知识的缺乏和专业人才的欠缺，一般都将银行作为养老金的保管对象，其他方式缺乏稳定性和持续性，故养老金保值增值困难。农村居民不知道他们所缴纳养老金如何进行运作，导致农村居民对养老管理制度缺乏信任。

3、农村养老保障水平低、养老保险覆盖率低

新型农村社会养老保险基本实现了全国覆盖，但此全国性的养保险政策保障水平低，难以保障年老的农村居民满足农村基本养老需求。我国的农村总人口占中国的60%到70%之间，却只享有了不到10%的社会保障资源，而且中国的城乡差距还在不断拉大。由于中国不同的地区拥有各具特色的政治、经济、文化和社会环境，所以中国社会地区差异也是很大的，农村社会的养老保险往往是靠地区财政来解决的，往往越是富裕地区的农保越为丰厚、完善，越是落后地区的农保越是单薄[8]。随着社会老龄化现象日益加剧，考虑到区域差异的现实性和农村养老模式的不同地域的适应性，我国需要在不同地域构建不同的能够产生积极效果的农村养老模式，设计符合现实需求的养老体系的实施方式，使农村老人的养老需求得到根本上满足。

4、农民养老意识薄弱

因为我国多年计划生育政策的影响，我国农村形成了“倒三角”的家庭模式，这个模式基本有4个需要赡养的长辈、父母双方、还有一个子女。农村家庭养老负担更重，随着人口老龄化的发展和“重幼轻老”现象的出现，由于我国农村的经济实力有限，教育水平相比较城市来说也相对较低，所以农村居民的文化水平相对来讲不是很高，农村经济的薄弱性与教育资源的局限性日渐突出，相对于我国经济发达地区而言，我国农村居民的受教育程度处于一个相对较低的水平。部分农村居民缺乏养老意识，老人将“养儿防老”认为是唯一养老途径，对新实施的保险政策的性质认识不清，不愿意相信养老保险。而年青人却往往因为就业压力成为“啃老”一族，造成其经济困难难以自保及养老，使本就困难的农村养老人保障问题更加尖锐。有很多文化程度不高的农民对新实施的养老政策的认识不清，他们认为“新农保”政策政府和国家补贴力度很小，需要连续缴纳15年养老保险的要求难以达到，会导致其经济上的收支不平衡，或达不到预期的收益，所以对相关政策的稳定性产生怀疑，参保的热情不高。

四、构建我国农村养老保障体系的若干思考

1、完善我国农村养老保障法律制度

与养老有关的法律是我国构建养老保障体系中最直接的、最强势的保障手段，农村养老保障体系的建设需要明确的法律为支撑。家庭养老方式是我国传统的养老方式，在农村的养老保障中更是处于绝对的地位，但是计划生育必然造成无子女的失独家庭，那么养儿防老的观念就必须受到冲击。而且政策具有易变性，农村保障制度的政策也总是处于不稳定状态，只有尽快制定农村社会保障的立法体系，才能使得“新农保”更具有社会公信力，农民更为信赖。养老保障法律体系的建立有利于保障农村养老保障事业的有序进行，有利于促进机构人员的法制意识建立和执法水平提高[9]。法律是与时俱进的，随着新的问题的出现与解决，我国的有关养老保障的法律制度才会越来越完备。

2、建立多层次的养老保障体系

现阶段，我国养老模式可以分为以下三种模式：家庭养老模式、政府养老模式、集体养老模式。当前，单一的养老模式已经难以适应农村居民的养老需求，应该积极探索创新型养老保障模式[10]。考虑到我国城乡之间及区域之间经济发展水平的不同和教育的差异，我们要构建一个科学系统的养老保障体系，做到城乡所有人均老有所养。因此，我国需要构建一个完整的框架的养老保障体系，各个地方在实践中建立自己的实施细则，科学合理的建立自己的养老保障体系。

当前中国的养老保障一般包括三层，第一层是传统的包括个人储蓄、子女赡养、土地服务等在内的居民自我保障；第二层是包括全民老年养老保险和养老贫困救济在内的公共物品保障；第三层是包括商业性养老保险和其他养老服务在内的社会保障[11]。实践中应该强调自我保障的基础作用，发挥公共物品保障的决定性作用，注重社会保障的补充作用，构建农村养老保障体系的基本框架，建立国家养老保障体系为主导地方养老保障为补充的养老保障体系。

3、加强政府在农村养老保障体系中的责任

相比农村社会保障建设而言，政府更为重视城市经济的发展。经济资源偏向于城市，甚至牺牲农村利益保障城市经济增长和人民福利，使得城乡差距越来越大，农村养老保障体系始终未能完善构建。同时，在中央政府和地方政府之间，由于缺乏对农村养老保障体系职责的划分，使得构建全民性的養老保障体系十分困难。

政府在构建养老保障体系的过程中要积极发挥责任，完成其作为社会管理者的角色任务。一方面，解决农村社会养老保险与社会保险的矛盾，缩小农村社会养老保险制度与城镇职工养老保险制度的差距；另一方面，国家和政府要加大对农村养老保障财政投入的预算比例，加大对农村养老保障金的补贴，处理好中央财政补贴与地方财政支持之间的关系；最后，农村社会养老保险应当由法律来强制性保障，在不违法全国性、基础性的法律、法规的基础上，各级地方政府可以制定相应的具有特色的地方性法规，以确保农村养老保障制度更好的为农村老人服务[12]。

4、加大农村养老保障体系的宣传

当前有很多农村的居民并不了解我国的养老保障体系，家庭养老模式在农村养老保障模式中仍占较大比例，社会宣传及舆论在家庭养老模式中仍发挥着导向及引导作用，各地的社区和村委会的宣传部门应当大力宣传国家的农村社会保障体系，使更多的居民和村民能够了解到国家和社会对农村养老问题的关爱与帮扶。应该积极弘扬农村养老保障中的“孝”文化，使子女从根本上学会自觉承担养老责任。不仅保证老人的基本生活需要，也要在精神上提供慰藉，使家庭养老在农村社会保障中发挥其重要作用。另外应加大养老保险在农村的宣传力度，使老人拥有储备养老金的观念，老人尽可能做到经济独立，共同建设和睦家庭。endprint

五、结语

综上所诉，我国现行农村养老保障体系遭受着土地流转、人口老龄化等冲击，但我国仍在积极采取措施完善农村养老保障体系，推动我国养老事业的进步。从“旧农保”到“新农保”，从农村片面覆盖到逐渐走向全面覆盖，我国的农村养老保障体系在结合农村实际情况的基础上不断发现问题，不断改进。我国人口结构已经成为“倒三角模式”，这种模式减少了我国劳动力的数量，不利于我国经济的发展，但从另一方面来说，它为完善农村养老保障体系，完善相关法律法规，促进对传统孝文化的研究提供了一种新途径。虽然目前我国的农村养老保障制度仍然存在着一系列问题。但通过加快养老保障的立法建设，强化农村养老保障体系的改革，我国农村养老保障体系一定会日趋完善，成为更有利于农民养老的制度。

【参考文献】

[1] 张风姿.大连市金州新区农村养老问题研究[D].辽宁：大连理工大学，2015.

[2] 赵殿国.农村养老保险工作的回顾与思考 [J].社会保障制度，2003（12）.

[3] 2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL]，2009.

[4] 赵茜.中国农村养老保障制度研究综述[J].商丘师范学院学报，2014（11）.

[5] 姜丽丽.新时期农村养老保险资金筹集和风险分析[J].中国市场，2015（16）.

[6] 黄敏.中国财政支持养老保险支出的风险及对策研究[D].河北：河北大学，2013.

[7] 龙苑.关于我国农村养老保险的思考[D].四川：西南财经大学，2009.

[8] 段家喜.农村养老保障：国际经验及改革建议 [J].中国经融，2007（19）.

[9] 刘仁华.我国农村养老保障问题及对策研究[D].重庆：西南大学，2011.

[10] 趙环宇.黑龙江省新型农村养老保险制度研究[D].哈尔滨：东北农业大学，2014.

[11] 马程程.我国农村人口养老保障问题研究[D].北京：北京交通大学，2011.

[12] 尚静.我国农村养老保障存在问题和对策研究[D].南京：南京师范大学，2014.

【作者简介】

郭秉菊（1974-）女，江苏南京人，金陵科技学院人文学院讲师，研究方向：法理学、行政法学.endprint