“限塑令”发布十年，绿色生活尚在路上—— 上海市“限塑令”现状调查报告简述

◆上海市质协用户评价中心 / 文

塑料购物袋难以降解处理，废弃后给生态环境和景观造成危害，形成“城郊一片白茫茫”的景象，被形象地称为“白色污染”。为了遏制“白色污染”，中华人民共和国国务院办公厅于2007年12月31日下发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。这份被民众称为“限塑令”的通知明确规定：“从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”；“自2008年6月1日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋”。

尽管“限塑令”已经实施十年，但实施效果众说纷纭。据2016年国家发改委环资司透露，“限塑令”实施以来，超市、商场的塑料购物袋使用量普遍减少了2/3以上，累计减少塑料购物袋140万吨左右，相当于节约840万吨石油、节约标煤1200多万吨、减排二氧化碳近3000万吨。尽管数据可观，但大部分舆论认为该政策的效果并不理想，现状并不让人满意。因为大型超市商场“确实听话”，然而“集贸市场、路边小摊，禁止使用的免费塑料袋信手拈来”，而且塑料厂家的销售量已经逐渐恢复“限塑令”发布前的水平。

上海作为国际化大都市，城市人口基数大，资源消耗多，因此“限塑令”的实施效果备受瞩目。上海市质协用户评价中心（简称“评价中心”）早在2007年就曾做过“限塑令”的社会调查，当时的调查结果显示，六成市民已经养成了出门携带环保购物袋的习惯。如今10年过去了，这种习惯是否保留？如何看待“限塑令”实施效果？生产企业和监管部门又该如何做？为此，评价中心再次进行了相关跟踪调查。

一、调研基本情况

为了客观反映民众对于“限塑令”的认知情况，了解民众、相关塑料袋制造企业、相关监管部门的参与情况，为今后改善“限塑令”境况提出有效的措施建议，评价中心自2016年8月起，通过问卷调查、深度访谈、二手资料收集、舆情采集等多种研究方法了解“限塑令”的实施现状和相关情况。

通过品验100（市质协评价中心调查机构）开展覆盖16个区县的全市网络调查，共回收有效样本1591份。

通过资深访问员对部分塑料购物袋生产厂家进行电话访谈，模拟简单的问价过程，了解塑料厂家是否在生产违规塑料购物袋以及生产情况，共回收19个有效样本。被访企业均来自阿里巴巴官网，其中8家企业年营业额大于1000万。企业厂址多位于上海郊区。

二、主要调查结果

（一）48.6%的市民对“限塑令”实施效果不满意

市民对于“限塑令”实施效果的评价较低，仅有11.9%的市民认为“限塑令”实施效果还好和非常好，认为“限塑令”实施效果一般的市民达39.5%，而认为“限塑令”实施效果不好甚至非常不好的市民比例则高达48.6%。

导致“限塑令”实施效果不好的原因是多样的。其中，53.9%的市民认为是由于民众环保意识不强，50.7%的市民和44.7%的市民认为是由于缺乏合适的替代环保购物袋和政府监管不到位（见图1）。

图1 市民认为“限塑令”实施效果不好的原因

（二）仍在使用塑料袋的市民约占八成

图2 市民在集贸市场和超市购物时使用塑料袋的情况

图2显示的调查结果表明，25.1%的市民在超市购物时只使用自己携带的购物袋，仅有10.7%的市民在集贸市场购物时使用自己携带的购物袋。总的来说，市民中使用塑料购物袋的比例仍然很高。市民在超市购物时，“经常使用自己带的购物袋，偶尔会使用超市销售的塑料袋”和“只使用自己带的可多次使用的购物袋”的比例达78.8%，明显高于在集贸市场使用自带购物袋的比例（43.3%）。这说明，目前市民自带购物袋的行为主要是受超市销售塑料袋的价格影响，并非自发的或习惯性的行为。当商家提供免费塑料购物袋时，市民使用自带购物袋的比例明显减少。

图3 市民每月使用塑料购物袋个数

从每月的使用量来看，87.4%的市民人均每月消耗5个以上塑料袋。调查显示，市民人均每月消耗16.0个塑料袋，而其中知晓“限塑令”的市民人均每月消耗15.9个塑料袋，不知晓“限塑令”的市民人均16.6个塑料袋。总的来说，“限塑令”对市民实际行为的影响不是很大（见图3）。

1）知晓“限塑令”的市民达到八成

“限塑令”中规定的禁止生产、销售、使用的超薄塑料购物袋是厚度小于0.025毫米的塑料购物袋。了解这种要求的市民比例只有12.1%（见图4）。

2）支持“限塑令”的市民达到八成

64.69%的市民知道白色污染造成大量海洋生物的死亡；61.23%的市民知道白色污染危害水域环境；完全不知道白色污染危害的市民仅占比4.9%（见图5）。

89.3%的市民认为“限塑令”有必要，87.9%的市民愿意接受政府加大“限塑令”的实施范围和实施力度，85.1%的市民支持上海实施全面“禁塑”。

3）菜市场是塑料袋主要来源，44.0%的塑料袋源于免费

对于各种来源的塑料袋，有意识地减少使用“超市买的购物袋”的市民占比相对较高，达59.1%。这说明有偿使用的做法在一定程度上起到提高市民减少使用塑料购物袋的意识。相对而言，市民对于减少“买菜时的免费塑料袋”的意识相对薄弱，而菜市场提供的塑料袋多为禁用塑料袋，菜市场是使“限塑令”几乎成为一纸空文的重灾区（见图6）。

市民不使用自带购物袋的主要原因是自带购物袋不方便。42.2%的市民表示“自带购物袋不方便”，另有27.6%和27.3%的市民表示“商家会提供免费塑料袋”和“自带购物袋容量不够大”（见图7）。

（三）舆论媒体关注度不高

图4 市民对“限塑令”知晓情况

图5 市民对白色污染各种危害的知晓情况

图6 市民消费的塑料袋的来源和环保意识

图7 市民不使用自带购物袋的原因

通过对采集的新闻报道进行月度频数以及百度指数可获取关键词的搜索频率统计可以看出，新闻报道和关注“限塑令”的频数峰值主要在每年的5月、6月，即“限塑令”正式实施的周年时间，其他时间关于“限塑令”的报道和搜索都比较少。

从实施至今，部分事件对“限塑令”的发展起到一定推动作用：2012年6月有媒体提出“限塑令”的效力呈现向下曲线走势，应及时强化“限塑令”为“禁塑令”；2016年8月，南京出台“强化限塑令”，提出全面禁止使用超薄塑料袋，引发民众不同程度的响应；2017年9月开始，部分媒体开始报道“限塑令”重灾区为外卖、快递行业；2017年11月2日，十二届全国人大常委会第三十次会议上关于检查固体废物污染环境防治法实施情况的报告中提出要通过执法检查和宣传引导，进一步建立限制过度包装和“限塑令”监督检查的长效机制，引导消费者文明消费、绿色消费。相关部门表示，下一步，将及时调整相关的政策，准备研究调整“限塑令”在电商、快递、外卖等行业率先限制一系列不可降解塑料包装使用的相关实施方案。

（四）违规生产企业不少

从2016年8月15日至28日，评价中心以客户咨询的方式访谈了19家塑料袋生产厂家。19家被访企业中18家表示可以生产超薄塑料购物袋，比如双面厚度为0.03毫米、0.024毫米、0.012毫米、0.008毫米的塑料购物袋。只有1家企业明确表示因为监管部门查得比较严，不生产0.025毫米以下的塑料购物袋。2017年11月20日至24日，评价中心再次回访了这19家塑料袋生产企业，仍有14家企业表示可以生产超薄塑料购物袋。由此可见，生产不合规塑料购物袋的企业“大有人在”。根据访谈，造成企业仍在大批量生产超薄塑料袋的主要原因有三个：

1）市场需求量大。超薄塑料袋因其成本较低，售价也比较低廉，而且市场需求较大，容易销往全国甚至出口，主要供应对象为大型商场、连锁餐饮、外卖、菜市场等。

2）“限塑令”标准存在漏洞。一家企业说，“限塑令”对超薄马夹袋的限制比较严，对塑料袋限制不严。例如，在超市中手撕塑料袋的使用以及快递行业中包装塑料袋使用都不在“限塑令”的监管范围内。但这些塑料袋的消耗量在生活中同样巨大。

3）监管不力。目前，相关部门对塑料购物袋的监管，主要采取监督抽查的方式。有个别企业表示，只要生产时小心点，对检查人员客气点，别太明目张胆就行。另外，生产企业可以通过跨区域销售的方式规避监管。有三家企业表示，他们在安徽设有工厂，因为成本低，且当地的监管比较松。超薄塑料袋一般都是在外地偷偷生产，再转运过来。

三、建议

（一）维护“限塑令”的严肃性，加强有效监管力度

“限塑令”作为国务院颁发的正式通知，明确了相关监管部门的监管职责。但从官方网站检索来看，相关监管部门对“限塑令”实施监管工作公示的相关监管信息寥寥无几。从本次调查结果来看，目前生产企业仍在违规生产，集贸市场仍在大量流通，市民仍在大量使用禁止使用的超薄塑料袋。“限塑令”的实施效果不容乐观，看似“名存实亡”，造成了非常不好的影响。

有关政府部门应加强“限塑”工作的监管力度，定期对“限塑令”实施效果进行评估，在市民中建立“限塑令”的公信力。市民对于“限塑令”实施效果更为公正全面的了解，将有助于其更好地参与到“限塑”行动中，形成良好的社会效应。

（二）市民要提高环保的行动意识，更要有实际行动

调查结果显示，八成以上市民知晓“限塑令”，但八成以上市民不了解“限塑令”的具体内容，仍有八成左右市民在使用塑料购物袋。市民人均每月消耗16.0个塑料袋，以此估算整个上海市每月消耗塑料袋数量约3亿9千万个。如果这些塑料袋得不到有效的利用和处理，这些白色污染将贻害子孙。尽管市民对白色污染的危害有所了解，但由于这些危害暂时未直接威胁到市民的日常生活，且无合适的购物袋替代品，实际使用塑料购物袋的情况仍然十分普遍。为此，我们应该从加强对白色污染的危害和“限塑令”必要性方面的宣传，以及扶持购物袋替代品的生产两方面入手，提高市民的环保行动意识，并落实到实际行动中。

在宣传工作方面，部分被访市民表示：“我支持限塑，但是更重要的是从娃娃的教育抓起，要把‘限塑’写进教科书，让大家都参与环保行动。”“刚开始媒体宣传使用环保袋的很多，后来宣传少了，就让一部分人不好意思自己带环保袋。”从市民反映的情况可以看出，有相当一部分市民很关注“限塑令”，并注意到社会整体的环保行动的不足，希望政府加大环保宣贯力度，强化市民的环保意识，提高市民对“限塑令”等相关环保政令的执行力。

在扶持购物袋替代品生产方面，调查结果显示，19家受访企业中只有8家可以生产环保易降解的新型塑料购物袋，但普遍表示销量不是很好。从与企业访谈的内容可以看出，影响企业开发或生产环保易降解塑料购物袋的主要因素是市场需求、生产成本。国家应加大对生产环保塑料购物袋企业的扶持力度，给予一定的补贴和技术支持，帮助建立和完善环保购物袋市场环境。

图8 市民对于各种“限塑令”方式的选择

（三）借鉴国外有效做法，促进“限塑令”落到实处

目前，国外许多国家在采取限塑措施，并取得了一定的成效：德国——各种材质购物袋都收费；美国——自己带购物袋可抵税；英国——有奖积分鼓励顾客不用塑料袋；爱尔兰——征收“塑料袋税”；日本——自备购物袋购物享受打折。除了超市购物袋收费的这种限塑措施外，我们可以借鉴有效的限塑做法，推进“限塑令”的实施，提高市民限塑方面的行动力。

市民对于采用哪种限塑方式的看法比较多样。“自备购物袋打折或积分”的支持率相对较高，26.46%的市民认为该限塑方式效果更好；其次是“征收塑料袋税”，14.28%的市民支持该限塑方式；然后是“民众加强自律，增强环保意识”、“政府相关部门加强监管，对违规商家或塑料生产厂进行处理”，分别有13.98%和12.18%的市民表示支持（见图8）。