新常态下乡镇环境治理困境及其策略应对探究——基于官埠桥镇的调查研究

高亚兰，张 军

（安徽大学社会与政治学院，安徽合肥，230601）

一、亟待关切的乡镇环境治理问题

随着社会转型和经济转轨进程渐进趋快，中国的经济发展模式已由“高速经济”过渡到“新常态经济”。这种转变既深化了学者对经济发展——环境保护之间关系的了解，也引发了社会各界对环境问题治理之迫切性的讨论。在以往较长的时期内，粗放型经济增长模式加剧了生态环境与经济发展间的紧张关系，并时刻挑战着环境承载能力的极限。值得一提的是，我国政府的治国理政观念从“社会管理”到“社会治理”的转向，促动了治理手段柔性化和治理主体多元化的发展，这为有效治理环境问题开出了一剂良方。可以说，经济发展常态化和治理方式柔性化为环境问题治理提供了历史性契机和制度化保障。

通过对既有文献进行缕析后发现，不仅政府部门针对城市地区和农村地区的环境问题分别做出了“文明城市创建”和“美丽乡村建设”的制度安排，而且学界也对城市社会和农村社会的生态环境问题及其治理展开了持续性关注和研究。如基于西方发达国家治理经验，姜爱林认为中国环境问题治理应从“环境行政、环境经济、环境立法、环境技术和环境教育”［1］等路径加以切入，进而提高城市环境质量和市民生活品质。于江华等从环境权保护视域出发，认为乡村环境治理要“在法律层面上赋予乡村基层环保组织以环保职权，在机构设置上健全甚至完善农民环保权机制，在文化层面上提高农村各主体环保意识”［2］。然而，作为空间意义上的过渡地带的乡镇地区，其环境问题及其治理尚未得到有关政府部门和学界的充分重视，现有政策研讨和理论研究成果有所阙如。尽管在上世纪80年代初期，费孝通先生就在《小城镇 大问题》一文中前瞻性地提及乡镇环境治理的必要性，并认为“小城镇建设是一个重大问题，在其发展过程中也会遭遇诸多新问题，其中就包括了小城镇的环境污染问题”［3］。然而，鉴于当时经济高速发展的需要和乡镇环境问题不甚严重等原因，政府和乡民对要求整治乡镇环境问题的呼声渐趋下沉进而湮没无声。时至今日，由于城乡二元机制的结构约制和历史文化传统的惯性使然，当前农村环境生态遭到极大破坏，乡镇环境治理也存在诸如治理主体缺场、生态环境脆弱、乡民环保认知水平低等困境。应当讲，时下农村乡镇环境治理的发展态势不甚乐观，执行过程也较为艰难。鉴于此，如何在新常态背景下强化乡镇治理效果、提升乡镇环境治理能力，成了一项兼具理论与现实意义的系统性工程，这值得对其进行深度探析和理性审视。

二、新常态下乡镇环境治理的意义探察

“新常态”理念的提出为乡镇环境治理工作的铺陈提供了话语参考，而乡镇环境治理更作为推进“美丽乡村”目标建设的重要抓手而价值重大。具言之，乡镇环境治理的现实意义体现在以下方面：

（一）达致社会经济发展和环境效益增加的统一

就一般意义而言，环境问题是人与自然关系不相协调的结果，更是经济发展以牺牲生态环境为代价的必然产物。纵观人类社会发展历程，社会经济发展和环境效益增加之间的关系是互为前提且辩证统一的。然而，以往乡镇政府仅仅关注经济高速增长带来的物质财富，而对日益严重的环境问题视而不见，并依循“西方国家的先发展经济，后保护环境；先污染，后治理”［4］的环境整治道路前行。事实证明，这种“经济发展先行”而“环境保护后治”的环境保护策略违背了经济与环境间的共生性原则，削弱了经济增长的持续性和自然生态的再造性。为此，习近平总书记说：我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。可见，乡镇环境治理的原初目的在于达致经济效益、社会效益和生态效益的统一。

（二）达致城乡统筹发展和生态环境公平的统一

就当前现实来看，乡镇环境治理效果既受到本土生态的影响，也为制度性的城乡二元结构所约制。在较长时间中，“刚性”城乡二元结构使乡镇在经济发展、人才培育和教育水平等方面的建设进程和投入力度处于严重滞后状态，加之过去坚持工业发展和城市发展双重优先战略，“农村没有得到相应的生态效益补偿，未能体现城乡环境正义”［5］，进而使乡镇环境问题因无法得到有效、精准治理而愈加凸显。正是在这个意义上，城乡二元体制既阻碍了社会经济资源的均衡分配、公共服务产品的合理供给，也使乡民产生了生态权利意义上的“相对剥夺感”和“心态失落感”。所幸的是，城乡关系渐趋由“刚性紧张”转向“柔性和谐”，加之农村生态系统价值被发掘，使乡镇政府在整治环境问题时遵从的环境监管标准，以及获得的经济支持、制度保障与城市地区政策之间的差距趋向减缩，这意味着乡民获得了基于区域平等性和权利一致性基础上的生态环境公平。应当讲，加快构建乡镇环境治理网络并使之与城市环境治理体系相衔接，可以达致城乡均衡发展和生态环境公平的统一。

（三）达致产业结构升级和生活质量提高的统一

以往乡镇政府为发展经济而过多承接高能耗、高污染的企业，这在引致环境污染问题凸显的同时，也使各种资源配置未能合理、产业结构难以优化。在经济发展进入新常态阶段之际，推动经济产业结构优化并走向可持续发展之路逐渐被提上政治议程，对乡镇环境治理的学术探讨和政策实践也随之增扩。因为乡镇环境治理既能改善基层社会环境生态，也能通过严格监管标准、健全监管机制等手段使高能耗、高污染企业自主“退场”，进而倒逼当地产业结构升级和经济结构转型。在此转型过程中，乡镇政府可通过政策倾斜、基设完善、环境优美等条件吸引效益高而污染性小的企业入驻本地，并借此强化自身对包括劳动力资源、技术人员等生产要素的吸附力，进而创造更具包容性、多元性的就业空间和机会，最终促进乡民生活质量和经济收入同步提高。另外，乡镇政府也可通过治理农业现代化生产过程中的人为性污染，使本地区成为宜生产、宜生活、宜游乐的最佳区域，进而使乡民在经济收入增加和生活环境舒畅中获得新发展。应该说，乡镇环境治理能达致产业结构转型升级和乡民生活质量提高的统一。

三、新常态下乡镇环境治理的约制因素

自改革开放政策推行以来，粗放型发展模式造成了乡镇生态环境脆弱性显著、资源环境承载压力加大等问题，故而“新常态”作为一种新的社会发展理念被整体性地提出。然而，从整体情况来看，各地方政府虽然都在积极配合中央的环境治理部署，但几乎一致将环境治理称为“环境整治”，并试图通过短期投入大量物力和财力使环境问题得到改善，但其实践效果喜忧参半，因为环境治理实践在初效呈现的同时工作成果却难以巩固［6］。鉴于此，以官埠桥镇为田野点，通过个案访谈和参与式观察等调研方式，笔者力图分析影响乡镇环境治理效果的相关因素，以期为推进乡镇环境治理工作提供一个具象化的案例剖析。

（一）新型城镇化进程推进和环保基础设施建设与管理滞后之间的张力

随着经济结构转轨和产业结构升级，乡镇地区成了承接来自发达城市的高污染、高能耗企业的首选区域。与全国其他县域地区类似，官埠桥镇在承接产业转移项目的同时其环境污染问题也随之凸显。一般而言，就污染来源而言，小城镇环境污染分为自身污染和外来污染，以自身污染为主；就污染形式而言，小城镇环境污染可分为生产型环境污染和生活型环境污染，以生产型环境污染为主［7］。在走访期间，“工厂烟囱里持续冒出的浓浓烟雾、开发建设施工过程中的尘土飞扬、公路上建筑材料乱推乱放、县中心湖水变质和杂草狂长等图景时常映入笔者眼帘并引发诸多思考。另外，在与镇上居民宋阿姨的交谈中，笔者发现官埠桥镇因“三线三边”环境整治工作需要而实行的“包保”责任制方案并未产生“1个月时间初见成效，2个月改变面貌，3个月巩固成效”之预期功效，反而呈现出一种形式化、表面化的趋向。

宋阿姨：没听过什么“三线三边”环境整治方案，也没有看见那些领导和人员来到我们村。村里也没有垃圾池，那些小批发部把剩下的不要的东西还是倒在马路边上。唯一不一样的，就是村干部在那村头树上挂了一个牌子，上面好像有一些关于垃圾处理和环境保护的要求，但是感觉没什么大用。你看那老奶奶、老爹爹的，根本不晓得字，光挂个牌子就完事了吗？（宋阿姨，43岁，小学毕业；访谈时间，2016年7月21日；地点：官埠桥镇。）

此外，值得省思的是，由于环保基础设施建设滞后、环境管理方式落后、环境监管人员缺位，乡镇环境治理难以做到科学性、规范性和有效性的统一，其进程也因城镇化推进和环保设施建设滞后的内在张力而徘徊不前，进而使环境整治工作收效甚微甚至陷入困境之中。

（二）传统生活理念滞后和管制思维承续的惯性使然

中国社会正处于由传统性到现代化转型的过渡阶段，如此发展态势使人们的生活方式、思维观念和认知能力等方面都面临转变的过程。作为乡镇环境治理主体的乡民，其认知升级和思想转变有利于强化环境治理效果和巩固治理成果。然而，文化作为一个复杂的系统性概念，其各组成要素间的变迁速度迥而各异。一般而言，制度首先变迁或变迁速度较快，其次是民俗、民德变迁，最后才是价值观念的变迁［8］。基于此，就环保意识层面而言，乡民的环保认知能力极为有限并滞后于政府推行的生态环保理念。诚如陈大叔所言：

陈大叔：我们老一辈都是这么过来的，一时间很难改掉这个习惯。虽然我们也晓得这些垃圾堆在路边确实不好，尤其是夏天天气热的时候，老远就能闻到垃圾散发出的臭味，但是没人出头管啊。有些时候，虽然看到过认识的人随便乱丢垃圾，但是你也不好意思去讲，都是乡亲邻里的。只要不太影响自家的生活环境，没人会去说话的。（陈大叔，67岁，无就学经历；访谈时间：2016年7月17日；地点：官埠桥镇。）

可见，乡民的环保认知能力既受到了乡土文化理念延承的影响，也为其教育文化水平所制约。换言之，乡民环境治理意识薄弱是其教育文化水平不高的“必然产物”，是传统生活方式延承的“自然后果”，更是费孝通先生所言其“有权利而没有义务”［9］的“预料结局”。此外，“没人出头管”的观念是计划时代背景下“政府承担一切”等全能型思维的延续，映射出乡民环境态度的被动性和消极性特征。综上，诸如传统生活理念、管制思维意识等日常生活运行逻辑的承续使乡镇环境治理陷入困境，并引致乡镇环境治理意识难以深入乡民之心。

（三）乡镇中青年主流群体的缺席和基层环保部门职能的弱化

乡镇环境治理作为一项系统性工程，其成果巩固需要相关利益主体的参与和介入。韩喜平认为，农村居民是农村环境问题的制造者和环境损害的利益相关者的统一体，其天然“在场”的特点决定了他们应该是农村环境治理的核心主体［10］。然而，刘凯强通过对枞阳县山水村的实证研究，发现在所有的流动人员之中，“年龄最小者15岁，最大者68岁，流动人口群体多集中在20至45岁之间。此外，每年从农村进入城市的新生代农民工日益增加［11］。在调研过程中，笔者也发现同样的问题：官埠桥镇作为经济发展较为滞后的乡镇之一，县镇里的中青年人口也多流向浙江、江苏等地寻求发展机会，返乡周期较长、滞留时间特短。

王大爷：现在镇上哪还能看到年轻小伙子，他们都到附近的城市打工了。种田地哪还有出路，又挣不了什么钱，而且又脏又累的。城市里好歹工资过得去，工作环境也还好，所以哪还有青年人愿意待在家里。他们打工就去常州、无锡几个地方，这也方便（他们）在不忙的时候回来待着，（因为）外边出门就是钱，生活成本高，但回来也就蹲个几天，就要回去干活，没办法，都要搞钱呀。（王大爷，63岁，无就学经历；访谈时间：2016年7月18日；地点：官埠桥镇。）

这反映了乡镇环境治理工作因缺乏主流群体的支持，而产生初见成效但深度不足、见效性较快但巩固难度大的主体性困境。另外，虽然官埠桥镇的环境整治工作直接受到县、镇两级环境保护主管部门领导，但仍存在部门职责交叉、信息资源不对称、相关资源共享隔离等情况，这也导致了乡镇环保部门的权责分工难以适洽、工作职能有所弱化等问题，进而使环境治理工作处于执行度低、效果微弱的尴尬境地。

四、新常态下乡镇环境治理的推进路径

迈向经济发展新常态之际，经济增长速度放缓、产业结构升级艰难、法律法规尚未健全等不利条件加剧了中国社会面临的结构性压力，这意味着乡镇环境治理工作也将困难重重，但乡镇环境治理效果的好坏直接关涉到中国社会转型和结构转轨以及生态文明体系建设的效果。鉴于此，基于官埠桥镇的调查研究并结合其面临的现实困境，笔者尝试对推进乡镇环境治理做出路径探索，以期为其他地区的环境治理工作提供智力支持。

（一）强化乡镇基层公共职能，建构清晰权责分工体系

作为以“为人民服务”为根本宗旨的基层主体，乡镇政府在环境治理过程中应扮演着监督者、服务者等角色，而这是其通过提供环境公共物品来满足乡民合理诉求的重要体现。但长期以来，由于受到基层政府公共管理职能尚未完善、权责体系并不清晰等因素的影响，乡镇环境治理工作并未得到有关部门的充分重视，进而造成了环境整治方向的模糊性和治理效果的暂时性。在新常态背景中，乡镇环境治理理应强化基层政府的公共管理和服务职能，更需凭依其具有的政策支持、资金保障、法律政策等优势开展有针对性、可及性的环境治理活动。另外，构建权责分明的责任体系既能有效避免基层政府的“越位、缺位、无所作为”等问题，也能减少基层环境治理成本。从官埠桥镇环境整治经验来看，通过组织组、宣传组、督查组等部门的同心戮力，明确各组职责分工、定位工作人员角色，这在很大程度上助推着环境整治工作有力、有序、有效的展开。

（二）助推乡民环保认知升级，导引多元主体参与治理

乡镇环境问题既是基层政府公共管理职能尚未健全所致，也与乡镇居民的教育文化素质不高、环保认知水平较低密切相关。对此，乡镇居民既要摒弃落后的传统环保观念，也要转变管制时代下“凡事找政府”的环境认知思维，更要自主、自决、自愿地参与乡镇环境治理工作。因为乡镇居民既是环境污染问题的直接受害者，也是环境治理的首要获益者。陶传进也认为，“居民在长期的历史中形成了本土知识的生态体系，任何保护行为要想成功或者更加有效，都需要这样的本土知识的参与”［12］。从实践层面上看，官埠桥镇政府通过打通“让干部带头、促党员领办、邀群团助力、请群众参与”四大环节，营造了保护环境的文化氛围，激发了全民参与整治的热情，并证实了多元主体参与乡镇环境治理的成效性。概言之，只有乡镇居民身体力行、敢于参与而非坐而论道的清谈，才能深入理解提高环境认知水平的重要性；只有多元主体充分参与环境治理工作，才能深切体会环境问题整治的迫切性，最终加快其生态环保理念提升与环境治理实践展开的知行合一的进程。

（三）实施统分结合推进策略，架构双向监督管理体系

乡镇环境问题的复杂性和多样性，决定了环境治理过程的持续性和渐进性。进言之，乡镇环境治理是一个时间漫长而意义深远的工程，需要县级层面和乡镇层面的双向互动和协同发力，进而巩固既有治理成果。从环境治理实践来看，官埠桥镇镇政府采取“四个一”的方式强力推进，即通过“领导小组一日一碰头”、“监督小组一日一督查”、“宣传小组一日一通报”、“考核小组一周一调度”，架构了一种动态的统分结合机制。这种统分结合策略实现了乡镇政府在环境治理中发现问题、在问题总结中推进治理的统一。此外，乡镇政府以往推行的自上而下式的单向度的环境治理方式需要适时调整。因为乡镇环境治理作为一项整体性和长期性的工程，需要多元主体的社会支持和组织介入，这意味着任何单一主体的“孤军奋战”都将难达到预期效果，而这既要发挥乡镇政府的制度化、法制化监管职能，也要发挥居民和第三方机构的监督作用，进而实现“自上而下”和“自下而上”双向监督力量的互为补充，最终使乡镇环境治理工作走向常态化和制度化的道路。

综述之，乡镇环境治理作为乡村基层治理的重要组成部分，既影响到乡民的日常生产生活实践的展开，也关涉到国家治理工作的实际成效。然而，与“文字下乡”“法律下乡”等下乡实践类似，“环境治理下乡”在本土化的乡镇场域和复杂性的社会生态中往往以变形、扭曲或误读等形式，进行较为生硬且被动式的推广，这使乡镇环境治理工作成了一种仅止步于表面化、形式化、肤浅化的面子工程，进而难以为普通乡民内化于心，更遑论其在生命进程和生活实践中外化于行。毫无疑义，乡镇环境治理工作势必要走向制度化、规范化和常规化，而这既要发挥“从上至下”的正式化、制度化监督作用，也要建立健全由基层生发出的“自下而上”的非制度化监督体系，将二者互为补充并交相观照，从而助推中国乡镇环境治理工作跃入新阶段。

［1］ 姜爱林.城市环境治理的发展模式与实践措施［J］.国家行政学院学报，2008（4）：80-81.

［2］ 于华江，唐俊.农民环境权保护视角下的乡村环境治理［J］.中国农业大学学报：社会科学版，2012，29（4）：132-133.

［3］ 费孝通.论小城镇及其他［M］.天津人民出版社，1986：87-88.

［4］ 肖显静.是发展经济还是保护环境：发展中国家的艰难选择［J］.北京化工大学学报：社会科学版，2002，（4）：58-59.

［5］ 吴越，庄斌.我国农村环境治理的模式探讨［J］.环境保护，2015，43（17）：31-32.

［6］ 周艳希.农村环境整治的“喜”与“忧”——湘潭县农村环境整治工作的调研与思考［N］.当代商报，2013-10-24.

［7］ 朱彬.小城镇的环境问题及其原因分析［J］.国土与自然资源研究，2002（2）：47-48.

［8］ 郑杭生.社会学概论新修［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：68.

［9］ 费孝通.乡土中国［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，1985：21.

［10］ 韩喜平.农村环境治理不能让农民靠边站［J］.中国农学通报，2014（8）：48.

［11］ 刘凯强.人口流动视域下的乡村治理瓶颈及其突破路径——基于枞阳县山水村的实证研究［J］.合肥学院学报：社会科学版，2015（5）：40-41.

［12］ 陶传进.环境治理：以社区为基础［M］.北京：社会科学文献出版社，2005：175.