事业单位内部控制制度制定中的难点与对策

吴菁

摘要：规范的内部控制能提高事业单位内部管理水平，有利于加强廉政风险防控机制建设，是国家加强单位内部监督，维护社会主义市场经济秩序的重要举措。文章针对内部控制制度制定在实际工作中存在的难点问题进行了阐述。

关键词：事业单位；内部控制

一、事业单位内部控制的重要意义

内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度，实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。规范的内部控制能提高事业单位管理水平，有利于加强廉政风险防控机制建设，是国家加强单位内部监督、维护社会主义市场经济秩序的重要举措。但在实际工作中，各单位如何根据自身特点，因地制宜，制定有针对性的、实操性强的内部控制制度，是各单位面临的重大问题，也是单位财务工作的难点，本文针对上述问题进行了简要的分析。

二、事业单位内部控制制定过程中的突出问题

（一）内控基础薄弱

财政部早在2012年就发布了《行政事业单位内部控制规范》（试行），并于2014年月1月1日起全面正式实施，但是无论是事业单位的领导层面，还是事业单位的普通工作人员，在工作中均没有建立内控理念，内部控制意识普遍缺乏。具体表现为：1.很多单位基础的内控制度都没有建立；2.制定的内控制度左抄右摘，不适合本单位实际，可执行性差。3.已经制定的内控制度更新慢，不适应单位发展和变革的需求。4.内控制度及相关措施与单位内部组织管理相脱节等。领导们简单的认为内控就是单位的财务制度，安排财务部门出几个制度文件、画几张表格流程应付了事。另外，由于事业单位内部资源是由国家统一配置的，不存在核算成本和计量收益等问题，也并不存在所谓的风险，这种意识归根于不了解《内控规范》出台的背景渊源，更没有认识到内部控制制度建设对事业单位管理带来的重大意义。

（二）内部监督体系不够完善

具体表现为一些基层的、小型的事业单位没有纪检部门、内审机构；有的单位机构庞大、下属机构众多，主管单位的纪检、内审部门难以兼顾，无法全面的、准确的进行监督。有的单位虽然设有纪检和内审部门，但缺乏专业的、独立的、高素质的审计人才，对管理中存在的问题和风险不能及时发现改正；再者纪检和内审部门由于管理体制等因素影响，监督缺乏权威性、独立性。鉴于以上原因，在内控制度建设、执行中缺乏有力的内部监督，进而发生滥用职权、贪腐漏洞。单位的纪检监察、内部审计部门是内部控制的组织架构的重要組成，其在内控建设中的地位的作用举足轻重。

（三）财务人员水平整体不高

内控的主要风险来自于财务风险内控工作大部分都由事业单位的财务部门牵头完成，会计人员是内部控制的具体操作人员，一个单位的内控建设与财务人员业务水平、责任心息息相关，因此如何梳理业务流程、如何准确把控风险点、如何形成执行力强的规章制度、以及在做好日常财务工作的同时，如何及时完善、修订内控制度、防范财务风险等，都对单位财务人员职业道德和业务水平极具挑战。而在实际工作中，大部分事业单位财务人员只能做到日常会计核算，记账报账，不能适应内控体系建设过程中对财务人员思想上、业务上的高要求。此外，受事业单位人员编制、经费预算等因素影响，有的单位财务岗位多为兼职，财务人员整体素质不高，直接影响内控建设具体实施效果。

（四）现行事业单位管理模式导致内控失效

首先，根据现行的事业单位人事管理制度，人员在职务晋升、工资待遇等方面受本单位领导管理，其行为必然受制于管理层。其次，事业单位工作人员工作绩效难以与工资待遇挂钩，整体工作积极性不高，而内控制度建立贯穿于单位的各个层面，需要各职能部门、所有职工协调联动。最后，会计监督职能成为空谈。有的财务人员甚至不能遵守不相容岗位相互分离原则，只要领导签字，就能支出并入账，多数单位的会计人员只扮演“付款员”的角色，只能履行会计的核算职能，而会计的另一个重要职能监督成为空谈。

（五）内控风险评估机制尚未完全建立

根据《事业单位内控规范》的要求，事业单位应当建立经济活动风险定期评估机制。但在实际工作中，做好这项工作面临很大困难，具体表现为：

1. 风险评估工作难以实施

风险评估机制要求事业单位成立评估领导小组，由财会、采购、基建、纪检等部门抽调人员，对单位层面和业务层面的活动进行分析，量化评估风险发生的可能程度及其造成的后果。风险评估工作要求工作人员要了解国家相关政策、熟悉单位业务流程和特点，但事业单位普遍存在一人多岗现象，有的职能部门根本不予配合，认为徒增工作量。在既缺乏专业知识、又没有专家指导的前提下，仅靠财务部门很难全面的、系统的完成本单位风险评估工作。再者在现实中各事业单位具体情况各有异同，不像企业具有鲜明的生产特点、工艺流程，有现成的经验、模板可以借鉴。受时间、能力、人员等各方面影响，无法有效、准确开展对业务流程的梳理，确定风险点更是困难。

2. 风险评估的可控性差

根据《行政事业单位内部控制规范》的要求，事业单位至少每年进行一次经济活动的风险评估，确定关键风险点，剖析风险存在的原因及导致损失的可能性。风险分析的时候，需要运用定量和定性的分析方法，对风险的可能性定性测评和影响程度分析测评，但目前事业单位由于缺少相关人才，此项工作开展难度大，大多数只能应付差事；还有的单位领导 ，认为风险评估花费过多的人力财力，但效益并不明显。事业单位无论从基础内控环境、还是人力财力、方方面面都存在实际困难。

3. 风险应对措施制定难度大

风险应对是针对单位所存在的风险，提出各种风险解决方案，经过分析论证与评价从中选出最优方案并予以实施的过程。可以选择风险规避、风险降低、风险分担和风险承受等四种应对策略。应对措施要求仔细分析可能导致分险的因素，设立应急机制，有的风险要求借助外部力量，但在实际执行过程中，出现确定的风险点不到位、没有覆盖关键点、制定的应对措施与风险点不对称、成本高、可操作性差等现象。大部分单位东拼西凑，应付检查。

三、相应的对策和建议

（一）强化内控意识，加强和完善单位的基础制度建设

首先，财政部门要做好培训，加强宣传、引导，采用定期开展评比、经验交流、竞赛等各种形式，让内控的理念和重大意义深入人心；审计和主管部门应当加强对行政事业单位内部控制制度建设的组织与指导。其次，单位领导要充分重视。《内控规范》规定：单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。因此，要强化领导的内控意识，使其清楚地认识到：内控工作是需要整个单位范围内所有相关人员和相关部门的全面参与，有效的内控可以防控廉政风险，保证单位经济活动合法合规，提高资金使用效率，提高公共服务的效率效果。为建立内控体系做好保障。按照《内控规范》的要求，建立并不断完善本单位的预算、收支、资产管理、政府采购、合同管理等方面的制度，同时合理设置岗位，明确岗位职责，以确保不相容岗位互相分离，坚持内部授权审批控制、集体决策和会签制度等，做好这些工作，才能营造一个良好的内部控制环境，有效规避错误和风险。综上，加强事业单位人员内控意识、进行风险知识培训，提高对风险防范意识。这些措施将使整个单位自上而下、由外而内形成全员参与内部控制管理的局面。

（二）注重内部控制环境建设

1. 加强事业单位文化建设，倡导职工诚实守信，爱岗敬业，良好的文化氛围对提高职工素质至关重要，确保单位良好的内控环境，保障后续内控建设顺利进行。

2. 切实加强会计队伍建设，对财务人员建立长期的培训，结合会计人员继续教育开展，应将职业道德修养与专业胜任能力作为会计人员选拨、任用、考核的重要标准，建立激励机制，鼓励会计人员学习业务知识，提高业务水平，注重建立思想、业务素质双过硬的会计队伍。

3. 必要时在内部控制建设初期对外部人才进行引入，借助专家力量完成内部控制建设目标，同时为日后的内控建设人才制定培训计划，做好人才储备。

4. 争取相关部门支持，完善内部监督体系。建立日常监督和专项监督制度，外部审计不仅可充分避免内部审计因缺乏独立性所带来的低效率，还可以为单位在会计业务与内部控制过程中存在的问题提出建议，找出差距。对于外部监督，审计、财政、税务三个经济监督部门，要合理分工，充分发挥政府综合监督力度。事业单位应该要加强内部监督与外部监督的有机結合，从而形成监督合力。

（三）夯实内部监督，加强内控执行的有效性

1. 加强内控的内部审计和监督机制。内部和外部的监督工作应一同开展，并确保二者在相互独立的基础上又具有一定的联系。通过积极引入外部审计力量，来提高会计内部控制工作的效率。在进行会计内部控制的时候，必须要提高监督的力度。

2. 夯实会计基础工作。梳理业务流程，针对重大风险点，结合预算管理，有效利用政府采购系统、事业单位资产管理系统，制定符合实际的、切实可行的财务制度。管理基础薄弱的单位，首先要不断修改完善残缺的内控制度，在此基础上，再进行内控制度进一步建设。同时发挥财务部门的监督职能，确保对单位各项经济活动的各个环节实施监督与指导，进而保障相关经济活动科学规范。

3. 开展内控有效性评价工作。2016年7月中旬，财政部发布《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，全面启动事业单位内部控制基础性评价工作，这个指标体系明确了单位建立与实施内控制度的重点内容和基本要求，消除了内控工作中的畏难情绪，我们应该依据这个指标体系，有的放矢地根据自身性质及业务特点，据实评价并不断完善，以进一步推动内控制度的建立与实施。

（四）全面建立风险评估机制，合理确定应对策略

1. 风险评估机制常态化，重点是加强风险识别。内控制度建设是系统的、长期的、繁杂的工程，事业单位目的旨在通过实施系列的机制能够提高效率，减少腐败的空间，在风险评估时应根据单位建设自身需求，重点关注导致风险的单位内部因素，例如人力资源因素、财务因素等。风险分析时以点带面、从局部推向全面，从小处着手，例如选取本单位主要的1～3项业务，进行的风险排查、确定应对策略。在风险排查上实行点线面结合，节点控制，全面覆盖。

2. 人才培养精进化，基础是储备高水准的内控人员。内部控制制度涵盖了管理学、审计学、会计学等多门学科，风险评估及其控制活动是内控制度的核心，应当由专业的团队和专业的人员来完成。有关部门应当在人员编制、储备等给予政策扶持，单位除重点培养这方面的人才之余，还要强调内部与外部力量的配合，聘请专家、借助社会中介力量开展，用科学的方法解决评估中存在的问题，以使内控风险评估更加精准。

3. 信息建设高效化，目标是保障控制目标实现。完善内控建设，打造科学有效的内控管理平台，对信息化建设有更为强劲的需求。在“互联网+”时代，我们期待能有一个高效便捷的信息化平台，整合事业单位资产管理、政府采购、预算管理制度等，对事业单位内部控制的手段、方法不断更新，实现事业单位内控建设现代化、科学化并持续发展。

总之，事业单位内部控制制度的建设在我国才刚刚起步，各事业单位内控建设任重而道远 ，我们面临的问题和困难还有很多。本文只是粗浅的提出了一点观点和建议。在今后的内控建设工作中克服畏难情绪，大胆探索创新，提高事业单位工作效率，提升事业单位公益服务水平。

参考文献：

[1]蒋崴.行政事业单位建立内部控制制度的误区反思[J].财会月刊，2017（07）.

[2]李超.行政事业单位内部控制建设存在的问题与对策[J].行政事业资产与财务，2017（03）.

（作者单位：甘肃省张掖市水务局）