政府绩效考评实践探讨

张松

摘要： 当下政府绩效管理已步入实践阶段，但其实施效果却难以得到客观有效的评价，究其原因是现行的政府绩效考评仍未立法，其考评体系仍有待完善，文章针对实践工作中政府绩效考评存在的问题进行分析，并提出了改进政府绩效考评的对策。要想使政府绩效考评客观有效必须立法，完善政府绩效考评体系，使其成为考核政府及领导工作的首要标准。

关键词：政府单位；绩效考评；对策

自2004年6月16日修订通过的《国务院工作规则》规定中提出“要建立健全公共产品和服务的监管和绩效评价制度”以后，我国对引入政府绩效管理进行了研究，2011年6月经国务院批准进行了首批试点，之后陆续扩大了试点范围。通过多年的实践，对政府的行政管理职能引入绩效考评机制积累了丰富的经验，对指导各级政府依法高效行政提供了卓有成效的指导。然而，在实际工作中也存在着一些问题降低了评价的有效性，需进一步改进完善。本文打算从现行政府绩效考评实践中存在的问题入手，对如何改进政府绩效考评进行探索。力求达到促进财政资金使用效率，真正发挥绩效考评的激励与奖惩作用。

一、政府绩效考评的特点与难点

（一）政府绩效考评的特点

1. 绩效考评程序化

政府绩效考评，由财务部门出台考评办法，制定考评模板，各级政府机关自行组织考评，逐级汇总上报，在指定的网站对社会公开。

2. 绩效考评项目对象有选择性

由于一级政府的年度预算项目支出分类较多，出于效率及成本的考量，不可能对所有项目列支进行绩效考评。实际工作中，除上级财政部门指定考评项目外，下级政府机关有权在众多项目中选择个别项目进行绩效考评。

3. 绩效考评主体侧重于内部考评

目前，政府的绩效考评是通过对评价方法、指标量化及评价标准等相关的设计和规划，对政府工作进行的考评，侧重于内部考评。外部评价主体，介入的还比较少，发挥的作用有限。

（二）政府绩效考评的难点

1. 怎样设定公允的评价标准

由于政府绩效考评主体侧重于内部考评，评价标准自身设定，出现了“标准自己定，自我复核，自我评价”的问题。怎样有效设定公允的政府绩效评价标准，成为有待进一步研究的课题。

2. 如何保证绩效评价队伍的独立性和专业性

由于没有专业的绩效考评队伍，考评主体还侧重于政府内部各部门的抽调，考评队伍的独立性和专业性很难得到保障。

3. 怎样赋予绩效考评地位发挥其作用

由于没有绩效考评立法，考评结果的现实效果大打折扣。无法客观公正地评价政府及领导干部的工作业绩，更无法充分发挥政府绩效考评的奖惩及激励作用。

二、政府绩效考评的现状及存在的问题

（一）政府绩效考评的现状

1. 绩效考评方法

目前，各省的财政厅制定了各级政府经费列支绩效考评办法，结合政府行政职能，遵循“投入-运作-产出-效果”的管理逻辑建成了相应的评价体系，制定了相似的考评模板，财政厅要求各级机关每年对金额达到一定限额（如100万元）以上的项目或众多项目中由机关单位自行选取指定数量的项目进行绩效考评。

2. 绩效考评效果

绩效考评对政府机关工作总结经验，改进不足，科学决策等方面发挥了重大的作用。然而，在实际工作中，由于其考评主体侧重于内部考评的特点，政府绩效考评队伍大多是政府机关内部临时抽调，弱化了考评的独立性；另外，抽调的考评组专业胜任能力不足，经常会发生“外行评价内行”的现象。并且，由于官本位思想及关系网等原因，会造成绩效评价失真，掩盖了真实问题。

（二）政府绩效评价中存在的一些问题

1. 绩效评价缺少制度保障

我国各级政府均开展了政府绩效评价的实践活动。但是，由于没有统一的体系及标准，各省政府绩效考评方法缺少可比性，会出现“鞭打快牛”的现象。

2. 缺少专业化的评价队伍

我国尚未组建专业的政府绩效评价队伍，绩效考评时多为政府主导的内部临时多部门抽调，造成了“外行评价指导内行”的现象。

3. 外部评价主体评价作用有限

我国政府绩效考评仍侧重于内部考评，考评指标设计也侧重上级政府对下级政府的考评，缺乏公众參与，降低了绩效评价的真实性与有效性。

4. 绩效评价结果公信力不足

（1）一些考评标准设定不够科学，权重分配不合理，达不到评价绩效的目的。

如以GDP论成败，引起的以辽宁省为代表的GDP虚报案；以财政资金支付进度论绩效引起的基本建设违规列支等问题。

（2）指标评价结果不准确，与实际情况差异较大。

由于缺少外部征信机构介入，考评结果不够准确，甚至存在较大误差。如在评价戒毒工作效果时，确定戒断率时没有考虑到已解除强制隔离戒毒人员死亡及流动情况，存在戒断率虚高问题，会出现误导决策的问题。

（3）考评项目可自选，回避问题。

实际工作中，由于政府机关预算列支的项目较多，出于工作效率及人员调配等考虑，每年财政厅要求绩效考评的项目，很多时候政府机关具有自主选择权，会使其回避那些复杂且敏感的项目，而选择简单风险小的项目进行考评。报喜不报忧，弱化了绩效评价的公信力。

三、影响政府绩效考评的因素分析

（一）法律体系

20世纪70年代，以英美为代表的发达国家就掀起了一场在绩效评估理论指导下的行政运行改革，1973年美国尼克松政府颁布了“联邦和产力评估方案”，而时隔20年后的1993年克林顿任总统后，美国国会通过了“政府绩效法”。我国体制内自上而下的政府绩效考评本质上为绩效导向下的目标考评。由于国家层面立法缺失及地方立法实践刚刚起步，只是在2004年6月16日修订通过的《国务院工作规则》规定中提出“要建立健全公共产品和服务的监管和绩效评价制度”，才提出我国政府绩效评价的雏形，至今没有出台一部正规的法律法规。

（二）政府绩效评价因起步晚而缺少经验与理论支撑

我国自2004年才引入政府绩效评价理念，至2011年才步入实践阶段。研究与实践的时间太短，实际工作中积累经验不足。并且，由于我国具有中国特色的社会主义建设具有开创性与前瞻性，历史缺少借鉴作用，中国建设的路得自己走，中国政府绩效评价也仍需不断的探索。

（三）尚未建立科学统一的评价指标体系

目前，政府绩效考评还是以经济绩效为主，而社会绩效虽宏观上设定全面科学，但实际工作中其成果却很难客观公正地调查取证。而以“高”、“大”、“靓”的描述，过多的粉饰，降低了绩效评价作用。

（四）客观公正评价体系有待强化

独立性及专业能力强的外部评价主体介入远远不够，实际工作中也较难进入政府绩效评价领域。并且，没有制度保障，即使外部评价机构介入政府绩效评价领域，也会因承揽业务及行政管理等因素降低了其独立性，弱化了评价结果。

四、完善政府绩效考评的对策

（一）赋予政府绩效考评法律地位

随着我国改革开放取得的巨大成就及我国法律体系的进一步完善，中国制定颁布政府绩效考评法律制度的背影及条件已经成立，国家应尽快出台符合中国国情的政府绩效考评法律制度，确定其法律地位。只有立法后，政府绩效考评才能有法可依，才能落地生根，统一标准发挥其应有的作用。

（二）建章立制，完善考评体系

根据我国十多年的政府绩效考评理论研究及实践探索，借鉴发达国家的经验，应建设我国的政府绩效考评制度，完善考评体系。要设定好的绩效指标评价体系，做到定量指标与定性指标相结合，达到经济绩效与社会绩效齐头并进的局面，使政府绩效评价在设计上合理可行，真正发挥考评的作用。如将公平、民主、服务质量以及公众满意度等一些定性的指标落实到位而不只是象征意义。

（三）加强领导，防止部门间推诿

政府绩效评价工作由政府主导组织开展，而政府实施社会管理时，是由多个部门协同开展工作的。应根据权限划化分明确各部门职责，将评价落实到基层乃至个人，坚决避免因责权不清而弱化考评结果的现象发生。如在考评年度资金支付进度，因大额资金下达晚而完不成支付任务时，财政部门会因项目的评审结果不及时而难已下达资金，而执行单位因资金下达晚并开展政府采购无法在规定时间列支资金，项目评审部门因建设单位报送项目不及时、资料不完备等原因推延评审结果，建设单位则会以概算批复等原因不能及时将项目送审等部门间责任推诿，最终造成了建设单位资金无法完成支付进度的现象。

（四）增加外部评价主体权重，增强评价结果的权威性

逐步加大引入外部评价主体权重，避免自导自演做数字游戏，粉饰功绩，摒弃“官出数据，数据出官”的现象。首先，由省政府牵头建立政府绩效考评人力资源库，将独立性和专业胜任能力强的专家请进来，参加政府绩效评价，保证权威性，避免绩效评价时政府主导的内部临时多部门抽调，造成了“外行评价指导内行”的现象；其次，充份引入外部专业团体（如会计师事务所），要从数据的采集、汇总、上报、公布等各环节，对这些重点统计指标的采集过程、调查方法和数据质量等进行全面复核；再次，开拓公众参与政府绩效评价的渠道，合理赋予评价权重，提高公民参与的积极性，采取问卷调查、座谈、网上评议等多种方式开展政府绩效评价工作，并对其结果充分批露，真正实现考评公开透明。

（五）将考评结果设定为政府业绩及官员晋升的重要依据

要建立健全绩效评估的责任体系，将政府绩效考评的结果与政府组织的换界改选及官员的晋升与降级紧密结合起来。将政府绩效考评责任落实到官员个人，并记入个人档案，做为其升迁的重要依據。促使官员树立正确的政绩观，彻底改变一些官员，给国家带来重大损失，换个地方或过几年后继续做官的现象，将那些有不良记录的官员列入晋升黑名单，坚决不能担任同级职业，更不能提拨。

本文阐述了政府绩效考评的现状及存在的问题，分析了问题产生的原因。针对实际工作中绩效考评的现状及存在问题，提出了解决的思路。政府的绩效考评意义重大，不但直接关乎人民的幸福生活，更影响执政常执政能力及国家的长治久安。必须充分认识到政府绩效评价工作的重要性，要在法律的框架下开展工作，并不断改进绩效考评制度，完善政府绩效评价体系，建立专业化的政府绩效评价队伍，将更广泛的外部评价主体纳入评价工作，保持政府绩效评价的客观与公正。让政府绩效评价充分发挥作用，使其真正成为考核政府及领导工作的重要标准。

参考文献：

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（作者单位：海南省仁兴强制隔离戒毒所）