水利风景区PPP模式建设的思考

(南水北调中线干线工程建设管理局，北京 100038)

水利风景区建设，其基本目的在于水生态保护、水设施维护、水景观提升和水文化传承，具有改善人居环境、提升区域形象、提高经济效益辐射力等广泛外部效益，所以，水利风景区既可提供公益性水利产品，又能提供营利性私人产品，这决定了风景区在建设和运营上需要兼有2方面特点。长期以来，很多人对水利风景区经营性与公益性不加区分，“等、靠、要”思想严重，希望上级能够拨款进行专项管。而风景区工作一般在水利中心工作之外，业务大多由其他业务捎带完成，在很多地方，工作经费与人员经费没有保障，人员积极性不高。这些因素，制约了水利景区的健康发展。

水利部在《关于进一步做好水利风景区工作的若干意见》(水综合[2013]455号)中提出，要创新投融资模式，进一步引入市场机制，拓宽资金渠道，鼓励、引导社会资本参与水利风景区建设。

1 PPP模式及其优势

PPP模式即公私合营模式，政府与社会资本建立“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，既可减轻政府财政负担，又可降低社会资本投资风险。PPP模式可以化解水利风景区项目建设的3个关键问题：ⓐ开发管理体制问题；ⓑ开发主体与政府、周边居民关系协调问题；ⓒ融资问题。因此，PPP模式是破解难题、实现共赢、加快水利风景区项目开发的实用手段之一。

1.1 有利于处理政府与开发主体的关系

如果不理顺政府与项目开发主体之间的关系体制，双方合作将产生矛盾和冲突，影响项目开发和运作，甚至影响品牌形象。PPP模式的协调合作机制下，政府与社会资本合作方能够充分协商，共同规划，真正成为利益共享、风险分担的合作伙伴关系。

1.2 有利于处理建设开发主体与周边的关系

项目开发会在一定程度上影响周边老百姓生活，因此，政府和社会资本合作方在签订合同之前有必要充分考虑周边乡镇及有关方的利益，预估和处理风景区周围可能出现的负面情况，确保风景区开发工作顺利有序开展。

1.3 有利于缓解融资难

水利风景区建设项目投资规模大、回收周期长、融资渠道狭窄、投资风险大。融资已成为制约发展的主要瓶颈。应用PPP模式，创新投融资机制，引入社会资本投资，可以缓解当前政府建设资金的不足。另一方面，政府对PPP模式和社会资本合作的支持，可以增强社会资本信心。

1.4 有利于发挥社会合作方的专业优势

社会资本合作，能够利用其专业经验和理念，通过专业人员和专业管理，规划、建设、整合、包装整个景区，并加以运营和推广，使其更好更快适应市场需求，真正体现“让市场在资源配置中起决定性作用”的理念，动员市场资金，让市场的专业人士、技术、概念和管理层生存和使用。

2 水利风景区开发内容

2.1 基础设施

结合江河湖库水系连通、中小河流治理、水资源保护、水土保持、河湖生态修复、灌区改造等水利工程建设，考虑景区内的道路、游步道、停车场、道路标识标牌以及给排水、供电、环保、公共卫生、通讯等设施建设，以及游客综合服务中心、旅游饭店、餐厅、商店等旅游服务和辅助设施建设，完善接待功能，提升景区旅游服务水平，营造一个良好的休闲旅游环境，提升旅游综合效益。

2.2 游览设施

要瞄准城市近郊休闲的亲子游家庭、自驾车旅游、露营地休闲爱好者、重视生活品质的中高收入家庭、重视内心感受的度假游客等不同客群的需求，结合所在地区地脉、文脉，整合当地自然景观、生物资源、民族文化资源，深挖发展潜力和地方特色，寻找因地制宜的开发模式。以观光体验旅游为主的水利风景区，可依托水利资源的秀、奇、特和工程本身展现出的科技性特征及壮观特点，突出“临水而观”、“亲水而玩”的旅游体验，并结合周围自然风光、民族风情、地域文化等多种资源进行开发。以休闲度假旅游为主的水利风景区，可依托区域内青山巍峨壮观、绿水碧波荡漾、环境幽静舒适等自然条件，突出“近水而闲”、“滨水而居”的创意理念，满足人们回归自然的心理需求。以水利生态旅游为主的水利风景区，可突出探险、科普、科考等活动，满足游客进行“欣赏与享受自然、了解与认识自然、保护与发展自然”生态游的目的。

3 PPP运作方式及流程

3.1 运作方式

根据水利风景区的不同规划特点和建设内容，可以设计不同的PPP模式，如BOT(建设—运营—移交)、TOT(转让—运营—移交)、BOO(建设—拥有—运营)等模式或其组合模式。PPP模式下，项目的规划、设计、投融资、建设、运营及维护等工作可以部分或全部交由社会资本合作方负责。对于社会资本的回报机制应当明确提出，一般可运用使用者付费、政府付费或两者结合的方式。政府的支出责任应纳入财政预算。

3.2 运作流程

3.2.1 进入开发计划

PPP项目可由政府或社会资本发起，以政府发起为主，并纳入省级财政部门或省级财政设立的PPP中心制定的PPP项目年度开发计划。

3.2.2 编制实施方案

项目实施方案由项目实施机构组织编制。按财政部规定，项目实施机构应由政府或其指定的职能部门、事业单位承担，融资平台公司不可作为项目实施机构。方案内容一般包括：项目概况、风险分配框架、项目运作模式、交易结构、合同体系、监管框架、采购方式选择等。项目实施方案是PPP融资的基础性文件，也是授信评审参考的最主要文件之一。项目实施机构报本级政府审批项目实施方案，政府审批通过后，可以发起社会资本釆购。

3.2.3 通过评估论证

地方省级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门，对项目开展物有所值(所有项目均需要)以及财政承受能力评估论证(涉及政府付费的需要)，通过评估验证的，可以开展后续工作。

3.2.4 釆购社会资本

按照政府采购相关程序办法，在省级媒体上公开发布资格预审文件，社会资本提交响应文件(银行可以配合出具贷款承诺函)，通过评估、谈判、磋商等相应政府采购程序确定社会资本(釆购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源釆购)。项目实施机构与社会资本签署谈判备忘录，对釆购结果和PPP合同进行媒体公示。公示无异议的，在政府批准后，由项目实施机构和社会资本签署PPP项目合同。PPP合同是PPP融资的基础性文件，也是授信评审参考的最主要文件之一。

政府釆购确定的社会资本单独或者政府共同组建项目公司开展后续工作。

3.2.5 项目建设运营

项目公司负责项目融资、建设、运营。银行提供融资的，在此环节中，进行贷款发放支付。在运营过程中，政府有支付义务的，政府支付部分需纳入同级财政预算。

4 融资方式及资金平衡

4.1 社会资本方

政府应指定PPP项目的实施机构，并通过特定的政府采购方式选择符合条件的社会资本方，与社会资本共同组建项目公司(SPV)。政府与项目公司通过签订特许经营协议，授权其进行本地区的水利风景区建设。在PPP项目合同中，应约定项目公司的股权比例，各方应根据项目开发进度和实际需要，及时、足额缴纳股权出资额。

4.2 融资方式

可采用3种融资方式：ⓐ政府成立引导性产业基金，吸引社会投资者，该基金全部用于水利风景区项目建设，其资金在政府采购中确定的托管银行封闭运行，通过三方成立的合伙企业将资金划拨到项目公司，经政府授权，由项目公司统一管理，对接项目开发；ⓑ采用项目公司社会资本方股东借款、金融机构贷款等方式筹措项目建设资金；ⓒ采用无追索项目融资方式，即项目公司以自身拥有的资产或权益作为融资，项目公司各股东方仅以资本金为限承担相应的责任或风险。

4.3 盈利模式

4.3.1 一般采用“可行性缺口补助”的回报机制

可行性缺口补助纳入政府一般公共预算支出计划。经营收入包括但不仅限于门票收入、配套设施出租收入、停车位收费以及其他收入等。

4.3.2 也可进行“肥瘦搭配”，项目设计时增补盈利性资源开发权

例如：在项目设计时，可考虑搭配少量乡村养老产业开发权等，通过盈利性项目捆绑，增加收益来源；还可考虑开发一些副产品等；另外，也可考虑景点或产品冠名等方式设置增收项目。

4.3.3 可将项目进行适当分割

可考虑只对风景区开发的其中部分经营性工程采取PPP模式，对公益性部分仍采用政府投入方式，进一步减轻社会资本对该项目的一次性建设投入。

4.3.4 设置奖补政策

政府也可以在项目运营方案中设置一定的农业、林业、水保环保、旅游等奖补政策，对达到既定目标的项目公司实施奖励。

5 建 议

如何有效促成水利风景区PPP项目有效实施，不仅要按照《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)有关规定，各级财政部门要及时会同行业主管部门，开展物有所值评价和财政承受能力论证工作，而且要考虑“肥瘦搭配”，将经营性项目和非经营性项目打包，使之成为一体化项目，由经营性项目的收入平衡非经营性项目的支出，使一体化项目具有偿付能力。只有这样才能确保PPP项目成功实施。