淮南抗日根据地财政体系的正规化建设

王明前

（厦门大学 马克思主义学院，福建 厦门 361005）

淮南抗日根据地（以下简称淮南区）是抗日战争时期中国共产党领导的华中抗日根据地八个战略区之一，东起运河，北临淮河，南濒长江，直接控制津浦路，战略位置十分重要。中共党史学界对淮南区财政经济已有一定研究，尤其对其货币金融的研究比较深入。［1-7］但是，上述研究首先普遍失之宽泛，特别是对作为财政制度基础的基础财政制度和作为制度主体的税收制度均缺乏较有针对性的研究，缺乏清晰的脉络梳理和规律性认知。其次，即便是对货币金融的研究，也因为没有结合贸易政策来考察，从而不能确定其具体时空场域。最后，现有研究均不能从体系角度考察淮南区的财政制度，没有认识到淮南区财政工作的各个环节存在于一个完整的系统之中，从而缺乏整体感。总之，对淮南区财政仍有深入研究的必要。笔者认为，淮南区财政工作始终追求正规化与科学化的建设方向。淮南区财政体系包括基础财政制度、税收制度、金融制度诸环节。笔者不揣浅陋，拟以上述思路为线索，全面考察淮南区财政体系的正规化建设，以及通过贸易手段开展的以货币斗争为重点的对敌经济斗争，以期增加中共党史学界对抗日根据地经济史的学术认知。1940年7月，淮南区财政工作职能机构路东联合办事处财政经济委员会宣告成立。财经委员会下设货物检查处、税务总局、粮食局、会计局、审计局、总金库，各县设财政科、货检处、分金库，［8］以及经济建设局。［9］

一、基础财政制度的建立

基础财政制度是正规化财政制度的前提，包括预决算制度、会计及金库制度和审计制度。基础财政制度的建立为正规化财政建设奠定下坚实的制度基础。

1941年1月14日，邓子恢在路东临时参议会上报告提出：“建立严格的预决算制度，健全金库组织，建立审计制度，确立财政上的四大系统收入、支出、保管、审查之相互作用”。［10］1942年5月10日，童汉璋在路西办事处七个月工作报告中提出：“实行统筹统支，实行金库及预决算制度，并向人民公布全年总收支”。［11］

路东联合办事处成立后，科学划分了财政经费支出的范围，把财政支出分为省款和县款两种。“军队及联办开支由省款支付，县款由各县支付”。［12］具体而言，“把一切国赋省税划为省款，一切地方税款划为县款。省款收入用作抗战部队及联防办事处各机关的开支；县款收入用作县区乡政府及地方部队的开支”。粮食的支出也相应划分为：“百分之三的救国公粮作为省粮，来供给军队之需要；公学产田的粮食作为县粮”。［13］金库制度也同时建立。“在财经委下设立总金库，各县设分金库；一切收款，都由收入系统解交金库；一切领款，要经过支付系统具预算书送财经委审核批准，发给支付命令，才能到金库领款，支用之后需按月造报计算书送审计机关审查才准报销”。［14］1941年2月颁布的津浦路东各县联防办事处施政纲领宣布：“建立廉洁之财政系统，严格执行预算决算之审计制度”。［15］1943年1月10日，路西各县联防办事处宣布：“为统一收支，量入为出，实行省县款合并”。［16］

二、税收制度的正规化与科学化

税收制度是财政制度的主体。淮南区税收直接来源于生产建设领域，因此税收制度的正规化和科学化水平直接体现着淮南区经济建设的成就。

淮南区党和政府致力于税收制度的正规化建设。1941年2月颁布的津浦路东各县联防办事处施政纲领宣布：淮南区税收工作的原则是“实行统一累进税，废除苛捐杂税非法摊派”。［17］1943年1月10日，路西各县联防办事处宣布：各项税收，“统由税检局征收”。［18］

（一）农业税的正规化与科学化

1.田赋

1942年2月4日，刘顺元在报告中指出：淮南路东“税率单一统一，公粮占百分之三，田赋原则是百分之二，老百姓负担仅百分之五，很轻”。［19］这说明淮南区农业税包括田赋和公粮两个独立的税种。

田赋是传统的农业税种。1940年7月，路东联合办事处财政经济委员会成立后，田赋每年收入约150万元。在土地登记后，预计可增加到300万元。［20］为保证田赋征收的科学性，1941年1月14日，邓子恢在路东临时参议会上报告提出：“把田亩查登清楚以后，再按照新税率重新规定田赋”。［21］他要求在财政工作中，尽快“完成田亩查登，使今年（1941年）田赋减轻，禁绝额外需索，改订田赋新税则，以期合理化”。［22］1941年12月25日，路东区党委报告提出：路东区田赋征收开始实行“改赋征粮，避免法币跌价带来的打击”。税率原则上“征总收获量的百分之二”。［23］

1942年5月通过的淮南路西临时参议会一届二次会议决议，要求改变田赋征收方式。边缘区，“请军队会同乡保甲长收钱不收粮”。中心区，“采登记办法，即征收委员会协调保甲长，实行登记，应收之粮仍存该户，以一村为单位，某种粮若干石，每乡汇齐呈报粮食科，由科支配某保某村，发某部队，令其直接起用”。［24］标准是，“分三等，甲等田二升半，乙等田二升，丙等田一升半，救国公粮百分之三”。［25］

1943年7月21日，淮南区党委批评各地“对田赋尾欠及三十年（1941年）以后的其它积欠均未能很好顾及”，要求效仿盱眙嘉山仇河区的经验，“在中季以前，以动员群众的办法，而不是全部推在粮政人员的身上，创造更多的新办法，把这件工作完成，实行全部一扫光。如确系贫困而经村民大会公认者，可以豁免”。［26］

2.公粮

1940年7月，路东联合办事处财政经济委员会成立后，公粮“按农产量3%，不累进，实行粮券制度”。［27］1941年1月14日，邓子恢在路东临时参议会上报告提出：公粮“征收率是百分之三。按实际收获量产稻一石征收三升（东家二升，佃户一升）”。［28］1943年9月召开的路西参议会第四次常务会议决定秋季粮赋“一律按量收购。田赋百分之二，公粮征百分之六，公草征百分之二”。边缘区酌减。“敌我两方交界地，减征四分之一；友我两方交界地，减征四分之二；敌友我三方交界地，减征四分之三”。［29］

为保证公粮征收的科学性，淮南区重视对土地等级、收获量等基本经济信息的调查工作，并以这些信息为基础，制定科学的征收办法。1941年12月25日，路东区党委报告提出：“公粮征收的前提条件是评租。因为评租能求出总的收获量”。但是游击区公粮征收可以暂时以款代粮，“一方面避免敌人抢劫，另方面又便于缴纳”。同时要严格会计制度，做到“公粮的支付必定要严守一定的手续，才能做到统筹统支”。［30］1943年夏季征粮，安乐乡等地采用“划一估租”新办法，即“废除‘地区划一’，把田地分为四等，依其等级之不同来征收百分之三的公粮”，具有简便、公平的特点。［31］但是，1943年7月18日，淮南区党委指示各地在秋收征粮工作中，“一般不采取划一估租办法，而采取先查登青白田，定等收，开村民会发榜的办法”。［32］这说明淮南区党和政府在效率和公平间的权衡中，更优先考虑公平。而建立在调查研究基础上的公平，其实也正体现了对科学性的追求。

以安乐乡为例，公粮征收办法的演变历程，正体现了对科学性的不懈探索。1940年夏季第一次征收，“按收获量征百分之三，主二佃一”，办法是“由保甲长到各户去问，由各户自报收获量，结果很多都以多报少”。同年秋季，改变办法，由“各乡保组织了评租委员会，由评租委员会按户估看收获量，然后由保长将评租委员会登记的册子，抄条子给甲长照收公粮”。1942年夏季，为照顾中小地主，“改为东三佃七”，同时“取消了评租委员会，另成立检查小组”，组员至少有一名共产党员。评租工作“由东佃自己对面看，看完后到检查小组报账。清场后，农民再向检查小组报一次实数，然后以村为单位按户检查”。秋季办法再变，“检查小组改公粮小组，佃户收获量由东佃自己看，自佃户由公粮小组看”。1943年夏季试行“划一估租”办法，“废除地区划一，把田地分为四等，依其等级之不同，征收百分之三”。［33］再以殿发乡为例，征收前的土地查登工作，由各级土地查登委员会负责。保一级的委员会，“参加者有保长、甲长、有经验的农民、士绅、地主、工抗、妇抗，是三三制的组织形式”。查登办法是“以乡为单位，上级指导，开会报告”，然后到各保挨户登记，再经过“依户求田”和“依田求户”两个环节后，进入复查阶段，“按田的好孬，分甲、乙、丙、丁等田”，最后经过修正，“由政府发给田主管业执照”。在完成土地登记后，按“改赋征粮”办法征收土地税，“分午秋两季征收。午季征收小麦，秋季征收大芦秫、稻、绿豆、黄豆四种”。税率原则上不超过总收获量2%。［34］

此外，统一度量衡也是实现正规化和科学化的重要手段。1942年5月10日，童汉璋在路西办事处七个月工作报告中提出：“征收公粮田赋，完全以斗折秤，由办事处号统一秤，以免过去大斗进小斗出等弊”。［35］

除田赋和公粮，淮南区还征收过农业税性质的救国公约、民兵公粮和救灾公粮。救国公约，“亦分两季征收，征收率按总收获量征百分之二”。是否成为定制常年征收，不详。民兵公粮，只在1942年秋季征收过一次，税率0.5%。救灾公粮，也只在1942年秋季征收过一次。采取累进制，总收获量30石以下征2%，30至50石增加1%，累进至300石以上增加15%。［36］

但是淮南区农业税始终没有实现真正的累进制，不能不说是一个遗憾。另外，田赋既然已经改为征收实物粮食，却始终没有取消，或与公粮合并征收，也是令人遗憾的。但是瑕不掩瑜，淮南区农业税基本实现了正规化和科学化的统一，仍然是值得肯定的成就。

（二）关税对内外经济交流的调节作用

货检税，即关税，是淮南区税收的主要税种，承担着调节边区内外物资交流和对敌经济斗争的双重任务。

1940年7月，路东联合办事处财政经济委员会成立后，“在我区通行之货物均须抽税，其收入占总数的65%，在（19）40年底与1941年初平均每月收60万元”。［37］1941年4月，方毅在指导货检处工作时指出：“税收的税规应该是有一定限度，不能无限制地提高，以致走私加多，商人不来，间接地繁荣了敌区”。货检处要注意及时研究对敌经济斗争的形势变化：“由于敌后犬牙交错，我们封锁线是据点式的布置，但应注意据点与据点之间的空隙，时常有巡查队在流动”。［38］路东区为改变在关税征收中，从量征税“因为法币的跌价，物价的飞涨，使我们税收在质的方面日益下降”的缺陷，而变更为从价征税。［39］1942年2月4日，刘顺元在报告中指出：“路东猪出口是大宗，每年千余万，油粮出口亦大宗”。［40］1942年12月18日，路西联防办事处通令：“为了活跃我区农村金融并增益政府收入以应抗战需要，特决定自即日起棉花一物照价征百分之十五之税准许出口”。［41］

1943年1月10日颁布的路西各县联防办事处税率表，标志着淮南区关税征收实现了正规化。税率表首先明确宣布：“货检税的物价，过境税和出口税依照我区当地当时的市价计算，入口税依照我区当地当时折八折至九折计算”。之后根据各种货物在淮南区经济建设中的作用，分别标明了各自的税率。除免税商品外，“凡应税额足够法币三元者即行起征”。进口方面，布匹从价税率2—10%，绸缎20%，毛绒30%，日用品5—10%，迷信用品10—20%，卷烟5—30%，干果食品5—30%，酒类10—20%，罐头食品10—20%，鲜果类5—10%，服装5—20%，化妆品5—20%，用具类5—10%，钟表10%，食盐4%。禁止进口海产品、人造丝、赛璐璐。对金属、电器、工业原料、军用品、化学仪器、文具、牲畜，以及部分日用品和农产品实行免税进口。出口方面，食盐税率6%，布匹3%，黄豆、芝麻、花生等次要农产品15—20%，瓜子、油饼等农业副产品5—10%，棉花等经济作物15—20%，家禽家畜产品15%，皮毛骨类10—15%，药材5%，木器5%。军用品、主要食粮农产品、骡马类产品禁止出口。［42］1944年12月25日颁布的路西专员公署税率表，根据贸易统制的要求，提出对所谓“统制品”“管理品”“临时统制品”的征税办法。“统制品”，即“规定某种物产由贸易机关统一收买，转运出口，换回必要物资”。如皮革、苎麻、棉花、土纱被列为统制出口类商品，从价征10—20%。“管理品”，即“对某种物产准许商人购运出口，但须先缴纳一定保证金，并于一定时间内换回一定数量、一定种类的物资”。如粮食、香油、肥猪被列为管理出口类商品，从价征15—20%。“临时统制品”，即“于必要时，得视具体情况，将管理品列为统制品加以统制”。如土布、烟叶、油粮被列为临时统制类商品，从价征10—20%。［43］

1945年5月25日，华中财经会议为协调各根据地间贸易，决定实行过境税补税政策。其中，“淮海物品经淮北、淮南过境出口时，淮北、淮南得按其原出口地（淮海）税额补征四分之一”；其次，“淮南公营机制卷烟销往兄弟地区，均予免税。凡由淮南运往苏北换食盐之物资，有证明文件者，在淮北、苏中过境时，按照过境补税办法，各按淮南出口税应缴之税款补交四分之一，在盐阜进口时，按章缴纳进口货税”；最后，“淮北及苏北为保护土纱土布之生产，凡是洋布洋纱自淮南去淮北或苏北时，应受各该地区管理办法限制，缴纳金库保护税。惟淮南为吸收流通于淮北市场之‘淮南布’或向苏北购盐而运往抛出洋纱洋布，如经双方同意，在互助互让原则下，可以具体商讨，另订税率，以利物资交流”。［44］

（三）商业税等其它税种

淮南区商业税也实现了正规化和科学化的统一。根据1943年1月10日颁布的路西各县联防办事处税率表，京广货摊店、杂货摊店、糕饼店、茶馆，每季按照资本额征5%；粉坊、染锅、染坊、皮革作坊、糖坊、机器卷烟，每月按照资本额或营业额征3—10%；榨油纺、磨油坊，每月以榨为单位征收2—5斤油价之税；轧棉业每季以每个轧机为单位征收10斤棉皮之税；木炭窑、石灰窑、缸窑，按照每烧一窑总产值征15%之税；刨烟业，每月按照每个刨子3斤中等烟丝为税；手工卷烟业，每月按照每个烟摊征中等10支装40包烟价之税；漕坊，每月以大酒锅为单位征30斤酒价之税。［45］为促进商业发展，淮南区的商业税负担较轻。如路东天高县泥沛镇，在抗日民主政权建立后，“商店之营业税只收获利所得百分之三”。［46］

淮南区的其它税收是在废除各种苛捐杂税之后，根据经济建设需要和商品经济现状而设置的。1940年7月，路东联合办事处财政经济委员会成立后，“屠宰年可收入10万元，烧酒税4万元，契税约30万元，牙贴费5万元”。取消各种苛捐杂税后，仍然保留公款、庙产收入和禁烟税。［47］契税是其中之大宗。1942年7月，路东各县联防办事处命令：“不动产经过买卖或典押成立卖契或典契时，均应于契纸成立一个月以内，赴该管机关报税”。税率，买契照契价征10%，典契照价征5%。［48］根据1943年1月10日颁布的路西各县联防办事处税率表，牙贴每季按照收入总额5%征收。契税，卖契照契价征12%，当契6%。补卖契，红契无意损失者征5%，因人力不可抗拒因素损失者征2%；补当契，分别征2%、1%。牲畜屠宰税，猪、牛、羊、驴、马、骡，按照每头价值征3%，年宰猪羊2.5%。牲畜交易税，牛、驴从价征1.5%，骡、马2%，猪、羊3%。［49］这也从一个侧面证明减租斗争后淮南区商品经济的繁荣。

三、金融制度的建立与贸易统制政策

金融制度建立的标志是边区货币本位地位的确立。1941年1月14日，邓子恢在路东临时参议会上报告提出：“我们已做到敌伪币绝迹，保持法币使用”。他进而提出：“要维持金融稳定，基本的办法是在于自己设立银行”，也就是“将法币吸收回来作为准备金，商人要到敌区买货，则将所收钞票向银行兑换法币”。［50］1941年2月颁布的津浦路东各县联防办事处施政纲领宣布：“调剂金融，防止法币、现金、硬币外流，严禁敌伪钞票流入”。［51］1944年9月8日，淮南行署“为了一面对敌进行货币斗争，一面稳定社会金融，平抑物价紧张”，命令淮南银行“发行新边币一角、五角、一元、五元、十元、百元六种。新边币一元合法币五十元计算”。［52］

但是，金融制度的正常运转和边区货币本位地位的真正确立，归根结底要取决于边区自身经济建设的成就，特别是商业贸易活动的正常进行。为维护边区金融秩序的稳定，淮南区党和政府一方面促进边区内外商业交流，另一方面采取对外贸易统制，坚决开展对敌经济斗争。

1941年1月14日，邓子恢在路东临时参议会上报告提出：“确定营业自由政策，保证工商业者按照资本主义自由竞争的原则去办工厂、开商店、雇工人、做买卖、赚钱。只要他不通敌，不买卖违禁品，不违反政府法令，政府一律予以保护，并保护其运输安全”，但是“不准许任何人有垄断买卖的行动”。为便利商业，“取消营业税。减轻店房租”。［53］他同时强调：“为了打破敌人封锁，内部农工业品产销之调剂，流散资金之利用，民众买卖之便利，也与商业资本之垄断居奇作斗争，发展合作运动是非常重要的”。［54］他要求在经济建设上，做到“保护工商业发展，保证商业自由商旅安全，发行小票，调剂金融流通，便利买卖”，以及“开展合作运动，以打破敌人封锁政策，并与商业高利贷资本之垄断居奇作斗争”。［55］1941年2月颁布的津浦路东各县联防办事处施政纲领宣布：“保护商人自由营业，严禁奸商垄断投机”。［56］1943年3月30日，郑位三致函指示淮南区党委：“真正为帮助公家调剂物资，减轻运输和成本，这样的商业是正当的”。他要求商业工作，应“与敌人作经济斗争，与奸商的走私及囤积居奇做斗争”；“不与抗日商人争利，而是联合抗日商人，帮助抗日商人，打破敌伪奸商操纵封锁”。［57］

但是，在保障商业经营自由的同时，为坚决反击日伪“在经济上则大批倾销日货，高价收买粮食及军用品原料出口，行使伪币，破坏我金融”的经济侵略，［58］淮南区也针锋相对地采取了贸易统制政策。

1941年1月14日，邓子恢在路东临时参议会上提出：为了“打破敌人的以战养战政策并与敌人的经济封锁作斗争”，根据地的贸易政策，“最主要的是禁粮出口资敌，同时禁运军用品原料出口。至仇货进口只禁止对我所不需要者，我所必需而自己又不能自给者如布匹西药之类，则不机械禁止，而采用分别征税办法”。这要求货检处明确自己的任务，“在于与敌人作经济斗争，而不是单纯征税机关”。换言之，货检处“作用等于海关，而不是厘金税卡”。他举例证明路东根据地贸易统制政策的效果：“单纯粮价来说，现在我们这里大米是四十元一担，小麦只三十余元一担，而南京、上海、芜湖等处米价则贵至一百六十元一担，盱眙城小麦贵至二百元一担”；“在重庆、昆明等处就更吓人，米价竟涨至三百五十元一担”。［59］总之，根据地的贸易政策是“不仅使农产品能自给，而且还要逐渐做到日常生活必须的工业、手工业品也能够自给。为便于内地工农产品的流通及打破敌人经济封锁，我们还要有繁盛的商业往来与稳定的金融流通”。［60］1941年2月颁布的津浦路东各县联防办事处施政纲领宣布：“严密建立检查、调剂、禁止仇货售销及资金物品之输出”。［61］1941年12月25日，路东区党委报告提出：“货检处的布置，主要是根据对敌封锁、对敌斗争与交通要道封锁线的划分，应当以敌伪据点周围为转移，以对敌斗争有利为转移”。［62］总之，货检工作作为对敌经济斗争的手段，要做到“争取农业商品高价的出售，打破工业品与农业品交换过程中的剪刀形”。［63］1942年5月10日，童汉璋在路西办事处七个月工作报告中提出：“统制粮食出口，禁止资敌，以与敌伪作粮食的斗争”“统制对外贸易，以抵制敌伪的经常统制”。［64］

综上所述，淮南抗日根据地财政工作始终追求正规化与科学化的建设方向。基础财政制度的建立为正规化财政建设奠定下坚实的制度基础。税收制度的正规化和科学化水平直接体现着淮南区经济建设的成就。为维护边区金融秩序的稳定，淮南区一方面促进边区内外商业交流，另一方面采取对外贸易统制，坚决开展对敌经济斗争。