推进绍兴民间资本参与社会事业发展研究

张伟

[摘要]国家鼓励和引导民间资本进入社会事业领域，本文分析了绍兴市民间资本投资社会事业领域的现状，认为存在一些政策障碍、投资模式单一、投资方向过于集中、民间资本融资体系不完善、土地人才等保障体系不完善等问题。提出了以政府为主要推手，通过相关政策制定及引导，以加快推进绍兴民间资本投资社会事业领域的建议。

[关键词]民间资本 社会事业 绍兴市

2013年8月7日，国家发改委出台民间资本参与社会事业建设的意见，以鼓励民间资本参与社会事业建设发展。借此，各地积极开展研究民间资本能参与的社会事业范围。浙江宁波政府于2014年5月30日通过《关于鼓励和引导民间资本投资社会事业的意见（试行）》，其中意见确定了民资投资的重点领域，包括医疗卫生事业、教育事业、社会福利事业和文化体育事业。浙江发改委于2015年10月20日通过《浙江省人民政府关于全面开展县域经济体制综合改革的指导意见》，其中，意见中提出建立健全鼓励和吸引民间资本进入社会事业领域的体制机制。绍兴地方民间资本实力较雄厚，结合政策导向，可以进入社会事业领域。但是目前尚未有具体的进入社会事业的机制，所以针对绍兴地区民间资本特点，分析进入社会事业领域的困难和障碍，进一步推进民间资本参与社会事业。

一、绍兴民间资本参与社会事业的现状

鼓励民间资本进入社会事业领域是我国稳固可持续发展的基础，扩大社会就业，增加居民收入，拉动国内消费，促进社会和谐稳定的基本对策之一。

据绍兴市民政部门数据显示，2011年，绍兴市民间资本投资于民办养老机构的支出是1.09亿元。2014年，民间资本投资于诸暨市、嵊州市及新昌县三地的支出接近15亿元。2014年开始，绍兴民间资本进入医疗机构也很迅速，截至2015年7月底，绍兴市已经审批的民营医疗机构超过40家，总床位超过6000张，投资额达到45亿元。

据绍兴市统计局调查，2016年上半年，绍兴市民间投资以工业投资为主。民间投资中73.4%投向基建、技改更新类项目，共完成投资730.45亿元，增长8.0%，占项目投资总量的65.6%，其中以工业投资为主。民间投资中26.6%投向房地产项目，共完成投资264.87亿元，同比下降3.5%，占房地产开发投资总量的87.7%。

2017年1 8月，绍兴市民间资本参与基础设施建设完成投资86.37亿元，同比增长17.3%，较全部投资、民间投资分别高出6.0、13.9个百分点。分行业看，民间资本参与文化艺术业的投资热情最为高涨，同比增长169.0%；交通运输仓储邮政业和教育设施业次之，同比分别增长111.6%和63.5%。

结合上面的数据，自从国家发改委2013年出台《意见》后，绍兴民间资本参与社会事业的增长比率较高，民间资本参与社会事业的积极性大幅度提高，民间资本投资的范围和领域进一步拓展，走势发展良好。

二、绍兴民间资本参与社会事业所面临的障碍和困难

（一）政策障碍

虽然有政策鼓励民间资本进入社会事业相关领域，但在实践中，民间资本在前置审批、行业准入、行政监管等方面遭遇种种歧视性、不公正待遇。社会事业用地较难。比如医疗卫生领域，政策规定民间资本可以开医疗机构，符合条件的话还可以申报医保定点单位，但现实是申办下来的民办医疗机构不多。政策难以实施，使民间资本很难真正进入社会事业领域。

（二）民间资本参与社会事业的投资模式有待创新、投资方向过于集中

绍兴地区民间资本投资机制是直接投资为主，且是独资较多，比较单一。且受风险和资金的影响，绍兴民间资本投资社会事业项目多是低端、资金总额需求不是很多的项目，且容易出現扎堆现象，形成同项目民间资本之间的竞争。而高端、有风险的项目则极少涉及。

（三）民间资本的融资体系不够完善

缺乏有效引导民间资本计入社会事业的金融体系，零散的民间资本存在形式导致资金规模不能扩大。因此，有效集中零散的民间资本是现在投资模式改革需要注意的问题。我国社会事业领域的民间资本大多是自筹资金，融资渠道窄、抵押贷款难是制约民间资本介入社会事业领域的重要原因之一。融资难的原因首先是社会事业的公益色彩让银行在贷款方面，对企业可以提供的抵押物十分谨慎。其次，由于社会养老机构的资金回笼相对缓慢，日常经营收入偏低，银行对于是否可以有稳定的现金流持保留态度。实际上，社会事业上涉及的资产在抵押、质押、担保上都存在制度障碍。

（四）民间资本短期趋利性和社会事业需要长效投资的矛盾

民间资本一般都有很强的快速获利的特征。投资者希望资金投入后能快速获得回报。但是由于社会事业是一个侧重社会效益的行业，具有公益性，且通常投资规模大、回报周期长、见效慢、利润低等特点，所以民间资本进入社会事业后在经费方面经常会面临比较困难的境地。

（五）建设用地及人才引入存在较大困难

从绍兴民间资本进入社会事业情况来看，建设用地可以按照政策享受划拨或出让的土地。但是，实际操作中，各级政府的出发点不同，会出现投资者很积极，政府高层领导很支持，社会各界需求者都很欢迎，但是在掌管土地的基层政府，则由于社会事业相关项目的经济效益不明显，不能快速提升政府的政绩，因此积极性很低。

民间资本进入社会事业领域中人才也是一个大问题。由于社会事业领域的人才往往都是事业单位编制，民间资本进入后，相关领域都是民办人才。由于民办社会事业单位人才在工资待遇、社会保障、医疗保障、职称评定、年底评优等方面和公办社会事业单位存在一定差距。因此，人才引进后，也很难留下来。

三、推进绍兴民间资本参与社会事业的对策

（一）制定相关扶持政策，引导民间资本投资

明确民间资本进入社会事业各领域的资质条件，全面清理整合涉及民间资本投资社会事业的行政审批事项，简化审批环节，推进网上审批，提高审批效率。建立健全民间资本的退出机制，允许民间资本退出；如果从事非营利性活动，并享受政府相关优惠政策的，并适当减免行政事业收费，并给予使用水电气的话以民用价格计价政策。税收方面也应有相应的优惠政策。对于非营利性机构应给予所得税、房产税的免征政策；对于营利性的机构应给予一定税收减免政策。对于民间资本分红再投资入社会事业的，应给予税收减免。

（二）政府合理引导民间资本投资方向，鼓励其投资各层次社会事业领域

政府应出台政策，引导民间资本投资方向。在社会事业各领域形成“高”、“中”、“低”各层次都有民间资本投资的状态。比如以养老机构为例，据统计2016年末，绍兴市60岁以上的人口为105.35万人，比重为23.7%，比上年提高0.9个百分点。随着老龄化的问题日益严重，养老机构的需求越来越大。而现在养老机构的服务太简单，随着人民日益增长的美好生活需要，不能满足需求。政府应引导养老机构的投资方向，不能只是低档设施为主，仅提供吃住等简单的生活照料服务项目，还应拓展服务项目，如提供医疗服务，文化娱乐服务、心理咨询服务等项目。甚至可以做成集教育、医疗、休闲、购物、酒店、文化、艺术于一体的高端老年生活社区。

（三）引进民间资本投资的新兴模式

现阶段我国民间资本经营社会事业主要模式（温顺生等，2014）有：政府主办；政府主导，民办公助、公建民营模式；政府资助，机构主办，连锁经营模式；政府购买服务，市场运营模式。目前提的比较多的就是政府主导，民办公助、公建民营模式，该模式也就是BOT模式，通过建设阶段、经营阶段、转移阶段三阶段进行引入民间资本。绍兴市应根据本市发展需求，民间资本投资意愿，来选择合适的投资模式，改变原来的民间资本独资的模式。

（四）加大财政支持力度，从政策上帮助拓宽民间资本的融资渠道

加大财政资金扶持民间资本投资参与社会事业的资金规模，可以通过政府购买、财政补贴、贷款贴息等形式，鼓励民间资本参与。可以尝试设立社会事业投资基金，并组建基金管理公司。鉴于社会事业投资基金和其他基金不同，社会事业投资基金投资回报较低甚至没有回报，有一定公益性，所以政府应出台该基金的收益补偿措施以及基金的赎回和质押的特殊规定，以引导民间资本参与。也可以结合互联网金融平台，拓展民间资本进入社会事业的融资渠道。如通过众筹的方式进行股权投资方式融资。

（五）建立收益补偿机制，以缓和民间资本短期趋利性和社会事业需要长效投资的矛盾

通过政府补贴，帮助投资回报率较低的社会事业领域，对投资者进行一定的补偿，转移投资者的一部分投资风险，从而鼓励投资者进入该领域。这种方式也是最直接补偿投资者的方式。当然，也可以通过政策调节，对于民间资本投入社会事业领域给予更为优惠政策倾斜。如收费的路桥隧道可以通过延长收费经营期，补偿投资者。

（六）提高社会事业用地及人才保障水平

建议绍兴市各级政府在新增用地规划中预留一定比例的社会事业用地，并且保障民间资本与公办机构等享有同等用地待遇。对于非营利性社会事业可以通过划拨方式取得土地使用权，但不得擅自改变土地用途。可以设立社会事业示范园区试点，提升用地效率，从而产生一定规模效应。也可以鼓勵民间资本将自己所拥有的土地使用权投入社会事业领域，通过政策制定给予相对应的优惠政策。

对于人才方面，应从政策方面进行保障。对民办社会事业单位的人才，在工资待遇工资待遇、社会保障、医疗保障、职称评定、年底评优等方面参照公办社会事业单位的同类标准享受。同时鼓励公办社会事业单位人才去民办社会事业单位。对于退休的专家，可以进行返聘方式，引进人才。