新时代基层电大转型发展的战略思考——以福建广播电视大学漳州分校为例

李 然

（福建广播电视大学漳州分校，福建漳州，363000）

一、相关命题研究概述

2010年以来，随着电大生源萎缩，学界研究重点集中于寻找电大出路，开放大学研究成为新的热点。一是关注电大发展的困境。认为电大因为法规保障滞后、政府管理缺位、内部管理不完善、缺乏办学自主权，导致定位不明等现实困境。二是关注学历教育和非学历教育的关系。认为要坚持学历教育和非学历教育并重，相互沟通、结合。三是开始关注国外开放大学的办学特点、法律地位及办学自主权等方面，主要观点是英国开放大学办学自主权大、文凭认可度高，日本放送大学支持服务好，美国社区学院办学资金渠道多等。可以预见，随着开放大学的成立，开放教育进入新时代，基层电大战略转型必将成为新的研究重点。

二、当前基层电大发展存在的困惑和成因

（一）目前的困惑

1.全局定位不明确，发展方向模糊。2001年，教育部定位中央电大独立作为开放式的办学主体，但对基层电大却没有明确，基层电大职能上依然只是省级电大的一个教学管理机构。同时，经费、投入、编制等问题和办学实体地位政策性不清，地位、职责、权利受制约，抑制了办学活力、特色和优势。一些地方政府甚至没有将电大列入教育发展整体规划，加上对社区教育和公益性非学历教育重视度不够，与地方普通高校相比，电大地位、待遇、影响反差较大，导致部分地市电大加速萎缩，事业发展陷入方向迷乱的困境。“从根本上讲，广播电视大学的发展定位没有法律依据做支撑，与国外开放大学都是通过立法确立其定位有着巨大的反差。”[1]

2.生源与质量严重下降，严格考试与招生规模平衡难。考察电大发展历程，经历“精英教育”“普通教育”“落榜教育”，再到目前的业余成人教育，生源质量每况愈下，学生管理难，上课“到课率”低。“电大教育出现明显的质量滑坡，因为入学者的素质不高，无法确保毕业生的教育质量。”[1]

以漳州电大成人学历教育为例，前期招收的基本是体制内想提升学历的领导、干部，中期一般是政府单位体制外普通职工层，后期大多是高考落榜的社会人员，生源质量降低显而易见。

3.管理体制不顺畅，系统建设弱化。一是运行机制不畅。二是电大系统异化。“中央电大调研的数据表明，在被调查的 761 所地市级电大中，50.2%的电大和当地的高职、师范院校合并，其中 35%的电大合并后成为新校的内设机构；在被调查的 1725 所县级电大中，64.7%被合并，其中 43.2%成为了内设机构。电大成为其他教育机构的内设机构后，地位被边缘化。”[2]

4.办学自主权缺失，生存面临困难。基层电大是中央电大“统一标准”下的“三级学院”和“四级学习中心”， 不是独立办学主体，即使能掌握当地的人才需求情况，也不能按需自主设置专业，满足不了当地政府的地方性人才需求，因此难于引起地方政府重视，随时会被边缘化。厦门电大被合并就是个例子，再以漳州电大为例，如果没有当地政府的重视和支持，二次创业、三次创业将不可能。

5.运行管理模式僵化，适应性不强。在40年的办学实践中，全国电大“五统一”教学质量保证体系，曾经对系统人才培养起到了积极推动作用，但随着形势的发展，高度集中“五统一”，导致系统僵化。比如，统一教学计划和专业设置，与地方经济社会发展不适应；“统一课程教材”导致教材特色不显，课程设置匹配度低；实行全国统一考试、统一评分标准，耗时长、规模大，师生疲于应付，违规不时发生；执行统一教学大纲和命题，基层教师难点把握不准，教学中被动实施课程教学，主动性与创造性受到制约。

6.教学资源建设达不到要求，媒体资源利用率低。资源建设实际效果不甚理想。一是建设滞后，适应性较差。目前资源建设的数量和品种不少，但跟不上时代，交互性导指性较少，自建资源更少。二是重复建设严重，使用效果差。由于版权等众多因素影响，各级电大各自为战，课程教学资源重复建设，水平也满足不了学生需求。三是共建共享意愿不强。由于版权、理念等因素影响，加上信息不畅，无论是系统内，还是与普通高校网院，在资源建设上的密切合作与共建共享机制尚未形成。

7.师资队伍与办学规模不相适应。首先，专职教师的数量和学历层次达不到要求，硕士研究生和博士研究生的比例相对偏少。加上基层电大没有人事招聘自主权，专职教师数量几乎没有增多。其次，师资队伍结构不合理。年轻教师越来越少，新老交替压力较大，甚至出现断层，老龄化趋势严重；职称结构不合理，占绝大多数的是中级职称，正高职称比例偏低；专业结构也不合理，专业设置主要集中于传统的文科类等，工科人才相对缺乏。此外，教师知识更新缓慢，科研能力需要提高。 “我国电大教师知识的老化程度严重，更新速度缓慢”。[3]

8.成人教育竞争压力大，生存空间受挤压。目前，成人教育领域种类繁多、形式各异，有电大、普通高校、函授站、自考、民办机构等等，电大招生压力日益增大。首先，普通高校特别是民办高校挤压电大生源空间。虽然国家有文件规定，普通高校要回归本位，不再办成人全日制教育，但很多高校仍然在打着擦边球招生。其次，远程教育“奥鹏”对于电大开放教育主业也产生很大冲击。再则，同类办学机构无孔不入式、无序竞争，甚至打出“三包”口号，迎合了一些只为混文凭的人，这给电大招生空间带来了很大挑战。

（二）成因分析

1.相关立法滞后，影响深远。目前电大办学仅见诸于《广播电视大学 2003-2007 年发展规划（草案）》规定中，只有政策导向，没有立法保障。电大赖以生存的自主权、法人地位、发展模式、人员编制以及经费等得不到落实。地方政府和教育行政部门常常打着深化改革的旗号，有的被整合，有的被改变性质。

2.双层管理下的政府管理缺位。各级电大自成立以来，上级电大监督和指导下级电大业务，而地方人事部门直接安排电大办学的编制人事，财务管理则先后经历了各级教育管理和财政局的直接监督指导。“由于存在多头管理，使得学校的某些规划项目和人才引进等长久得不到落实，最后不了了之，阻碍了电大的发展。”[3]同时，各级人事部门掌握着电大人事权，有经验、高学历的师资难以引进，直接影响了电大的教学质量。

3.内部管理体制不完善。一是创新意识跟不上，内部管理理念陈旧。管理者往往忽视电大新的模式认同，局限于传统的条件、政策和系统结构，内部管理理念和精神境界等思想形态方面建设滞后。二是电大内部教学、科研任务激励机制不到位。三是校园文化建设有待提高。

4.教学质量评估监督难。基层电大队伍庞大，各级各地学校情况各异，统一质量评估标准，纯属不易，即使制定了统一的评估标准，跨层次落实到具体学校，效果也难于保障。相对于普通高校的教学监督，电大教学环节难落实、监控难掌握。

三、新时代基层电大教育面临的新机遇新挑战

（一）国家政策提供了新机遇

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，要采取有力措施，推动教育事业科学发展，确保到2020年我国基本实现教育现代化，基本实现学习型社会。党的十九大又对电大系统网络教育、继续教育提出了“加快建设学习型社会，大力提高国民素质”的新要求。同时，各地地方政府也日渐重视开放教育、社区教育事业，比如，2017年福建出台了《关于进一步加快发展社区教育的实施意见》，漳州也印发《关于加快教育事业发展的实施意见》，明确提出要加快社区大学建设力度，改善电大办学条件。这些政策优势，将为基层电大开放教育提供新的重要战略机遇。

（二）高等教育呈现出新特点

一是社会转型催生新的教育理念与教育模式。目前社会分工加速分化、细化，对人才培养提出新要求，多层次、多样化、个性化、泛在化、终身化的学习和教育需求不断扩大，终身学习日益成为个人全面发展和社会文明进步的必然趋势，建设学习型社会业已成为全社会的共识。

二是高等教育加速回归本位。2016年教育部长陈宝生在武汉高校工作座谈会上强调指出，高等教育要做到“四个回归”，即回归常识、回归本分、回归初心、回归梦想。同时，党的十九大报告中提出要加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展。因此，今后一段时期，普通高校势必进一步调整各自的办学定位，部分高校将放弃全日制成人教育。在此背景下，电大开放教育势必进一步凸显成人教育本位优势。

三是开放教育迎来更多自主办学空间。2016年11月，教育部印发了《高等学历继续教育专业设置管理办法》规定：“开放大学和独立设置的成人高校根据自身办学条件可在高等学历继续教育本、专科专业目录中设置高等学历继续教育专业，并可根据社会需求设置专业方向”。由此可见，在普通高校继续教育政策全面从严的同时，开放教育可望迎来更多的办学自主权。

（三）自身建设面临新挑战

一是开放教育需要增强吸引力。从发展形势来看，普通高校目前开展的各类学历教育，有逐步退出成人教育或者进一步规范的趋势，但这些变化并不会直接造成生源自动流向电大开放教育，能不能主动对接，使学生能更多地选择开放教育，需要我们准确把握政策调整给开放教育带来的机会，积极采取有效措施，主动扩大社会宣传，提高教育教学服务质量，塑造自身品牌形象。

二是成人教育监管要求日益加强。随着普通高校定位回归，教育主管部门对成人高等教育的要求越来越高。基层电大面临着进一步规范办学、提高质量、保障规模等方面的更高要求，教学点办学条件亟需提升和改善，以适应新形势下成人高等教育的严要求。三是办学服务能力有待提升提质。招生、教学、管理和学习支持服务是一项系统工程，电大系统虽然树立了“以学生为中心”宗旨，但办法还不够多样，学习支持服务水平还有待提高，学生归属感还不够。

四、新时代基层电大转型发展的战略思路

（一）谋划全局，厘清办学思路

电大开放教育是唯一与国际远程教育模式接轨的网络教育，也是一所“没有围墙”的大学。以漳州电大为例，立足于漳州电大实际，发挥开放灵活优势，拓展“两翼”，端正“三风”，开放融合。以文为魂，加强校园建设；建制立人，完善学校管理；协同创新，推进漳州电大转型升级。更好地服务社区、服务社会，努力做开放教育的先行者，继续教育的开拓者，社区教育的推动者，终身教育的支撑者。这一定位举措，明确未来发展目标，可望为基层电大提供借鉴。

（二）统筹协调，强化内涵建设

1.拓展“两翼”，固本强基。一是大力发展现代远程本专科学历教育。抓实抓牢开放教育主业，着力稳定招生规模。积极办好奥鹏远程教育，推动网络教育与开放教育形成专业互补，满足不同层次、不同群体学员需求。二是持续发展非学历教育培训、考试。充分发挥电大办学特色，加强纵向横向沟通协调，巩固现有教育项目和发展成果，努力拓展新教育项目。同时,深入推进社区教育，探讨尝试融合发展模式，主动与地方政府中心工作融合，与老年大学、传统文化进社区融合。努力把基层电大打造成远程学历教育中心、现代远程继续教育中心，具有一定影响力的全国社区教育示范点，成为终身教育的主要推动力量，树立基层电大教育品牌，吸引全国全省和地方政府眼球。

2.文化为魂，营造氛围。一方面，要打造校园文化品牌。40年来，一代又一代勤劳朴素的电大先贤，创造了灿烂辉煌的电大文化，留下了弥足珍贵的精神财富，我们应当进一步继承和发扬这种优秀传统文化，传承电大办学的优秀传统。比如，2017年以来，漳州电大着力挖掘、整理校园固有的丹霞书院和龙溪师范文化底蕴，主动承接、弘扬“丹霞”文化，特别注重利用好、保护好校园内的半月潭、古榕树、小红楼、古井、古桥，并捆绑申报文化遗产，延续“丹霞”“龙师”百年历史文脉，留住山水故园乡愁，构筑师生校友共有的精神家园。另一方面，要继续弘扬电大业大优良传统。基层电大普遍经历了电大业大的办学过程，不忘初心、勇于担当的广大教职员工，为我们留下了宝贵的办学经验。总结提炼形成电大核心精神，厚植师生广泛认同的价值观，提升文化育人、以文化人功能。

3.端正“三风”，建制立人。良好的学风、教风和校风具有强有力的导向作用、凝聚作用和规范作用，可以振奋人的精神，激励人的斗志，约束人的行为，是学校综合软实力的体现。因此，应该注重加强制度文化建设，端正“三风”，建章立制管人管事，使“三风”规范成为教师员工开展各项活动的行为准则。应该加快建立目标管理和绩效管理机制，完善教学管理、学生管理、招生管理、资产管理、财务管理、安全稳定等方面的规章制度，提高办学和管理制度化、规范化、科学化水平。同时，深化人事和分配制度改革。对学校的机构设置和人员配备进行调整，实行专业技术人员职称推荐评审积分量化，激发教职工活力，形成多劳多得、优劳优得的校内分配制度。

（三）开放融合，加速转型升级

1.教学研融合，做开放教育的先行者。准确把握好学历教育与非学历教育协调发展的关系，遵循现代远程教育规律，实施“因课施导、分类教学”，推进“网上网下”教学融合互动；把握好规模与质量的关系，完善教学教研听课评课制度，建立“课程教学团队”，破解教学研究瓶颈，促进教学理论与实践相成相长。

2.主次业融合，做继续教育的开拓者。既要坚持“大学”本位，注重抓好学历教育主业，建设好教学资源库，不断提升专业内容质量，完善学习、培训支撑保障服务。又要利用好政策，打造非学历培训基地品牌，建好各类职称、资格、继续教育考试考点。发挥好优势，积极探索新模式、开拓新项目，做大做强非学历培训、考试，推进学历教育与非学历教育互融互通，进一步提高社会效益。

3.德智体美融合，做社区教育的推动者。应当围绕推动全民终身学习、形成学习型社会目标，利用现有的社区教育四级网络，整合各类教育资源，深入开展面向社工、志愿者、居民的教育培训，广泛开展十九大精神、公民素养、诚信教育、人文艺术、科学技术、职业技能、早期教育、运动健身、养生保健、生活休闲等教育活动，着力提高居民思想道德素质、科学文化素质、健康素质和职业技能。充分利用“漳州终身学习在线”平台，开展线上教育服务，引导社区居民积极参与，开展适合老年人的教育活动，提升居民生活品质。