枢纽型社区社会组织的效应分析及建设路径——以天津市为例

刘 洋

（中共济南市委党校，济南 250100）

党的十九大报告提出，“打造共建共治共享的社会治理格局”。报告指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”近年来，社区社会组织因其在满足居民多层次、个性化服务需求方面具有的优势，逐渐成为公共服务供给体系中一支不可替代的重要力量，为社区治理提供基础性支持。然而在实际运作过程中，数量众多的社区社会组织往往因为自身规模与能力的局限，制约了其功能的有效发挥。如何加强各类社区社会组织之间的互动与合作，以提升社区社会组织自身的能力水平，从而最终实现最佳的资源配置和服务效果？［1］如何降低政府对于社区社会组织的管理风险、提升管理效率？2017年12月27日，民政部发布《关于大力培育发展社区社会组织的意见》提出：“鼓励在街道（乡镇）成立社区社会组织联合会、社区社会组织服务中心等枢纽型社会组织，发挥管理服务协调作用，规范社区社会组织行为，提供资源支持、承接项目、代管资金、人员培训等服务。”本文以天津市构建枢纽型社区社会组织工作体系为例，通过对枢纽型社区社会组织的发展动因、理想类型、现实效应以及发展路径进行分析，试图回答以上问题。

一、枢纽型社区社会组织的发展动因与理想类型

关于社区社会组织的概念界定，国内学者的认识存在以下几点共识：在人员构成方面，以本社区成员为主体，包括户籍居民和外来人口；在活动范围方面，以本社区区域为主要活动场所；在参与社区治理的目的方面，主要是满足社区成员的不同需求；在组织属性方面，具有自发形成、非营利等主要特点。［2］关于社区社会组织的分类，依据服务内容，社区社会组织分为社区福利组织、社区文体组织、社区志愿组织、社区居民权益维护组织、社区便民利民组织等主要类型；［3］依据法律地位，社区社会组织分为经过登记注册的法人组织以及尚达不到正式登记标准、在基层政府备案的、不具备法人资格的民间组织两种类型。

（一）枢纽型社区社会组织的发展动因

现实中，无论是社会组织的发展模式，还是政府的社会管理方式，都具有一定的问题导向性，即基于对现实问题的认知，提出能够有效解决问题的行动方案。

1.社区社会组织的能力约束与资源整合诉求

在我国近年来的社区建设中，社区社会组织呈现出数量上的“繁荣”景象。以天津市为例，2012年社区社会组织总数为1.2万个，至2016年7月发展到2.6万个。［4］然而社区社会组织数量快速增长的背后，隐藏着“规模小、实力弱、活力不足”以及“结构不均衡”等发展质量问题。势单力薄、功能专一的个体组织为了谋求生存，希望通过加入联盟或走向联合筹集资源、获取信息、发挥作用从而赢得合法性，同时委托组织联盟代表其利益、反映其诉求，从而获取进一步发展的空间。

2.政府对社区社会组织整合管理的诉求

依据系统理论，社区社会组织功能的发挥及进一步完善，不仅受其自身能力的制约，而且受到外部生存环境的影响。社区社会组织发展过程中遇到的问题特别是“结构不均衡”的问题，需要政府部门在群众自发组织活动的基础上，有意识地去培育引导。然而面对数量众多的社区社会组织，政府的直接管理往往力不能及，为降低管理风险、节约管理成本，政府迫切希望通过需找代理人的方式达成对社区社会组织的间接管理。

现实运作中，居委会是社区社会组织的直接管理单位。如天津市民政局《关于建立我市社区公益性民间组织管理体系的意见》中就明确了“二级备案”的社区民间组织管理体系，即由街道和居委会负责辖区内社区民间组织的备案及日常管理。（1）然而，由于科层制政府体系中财权与事权的分离和倒置使得基层政府能力缺失。另外，原本应成为基层群众自治组织的居委会在现实中却承担了繁重的行政性事务，日益呈现出对上负责的半官僚化特征。居委会应然与实然角色之间的冲突，使其难以在公共服务供给中与政府形成平等的主体地位，政府需要采用合同制治理机制建构一种契约型关系的非政府整合组织。［5］

（二）枢纽型社区社会组织的理想类型

韦伯提出的“理想类型”是研究社会和解释现实的一种概念工具。其是在对众多经验进行整理的基础上，突出其中的共性或规律性，使之成为典型的形式。［6］枢纽型社区社会组织的理想类型概括了其应该具备的特征与功能。

1.枢纽型社区社会组织的定义与特征

2008年9月，北京市社会建设大会首次提出“枢纽型社会组织”的概念。北京市《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》将其界定为：由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。（2）枢纽型社区社会组织是扎根社区的基层枢纽型社会组织，通常称为社区社会组织联合会（服务中心），其成员组织即社区社会组织。枢纽型社会组织的特征包括作为联盟组织的整合性与代表性、作为桥梁组织的中介性、作为孵化器的支持性、作为龙头组织的示范性以及作为政府代理人的权威性等等。［7］

2.枢纽型社区社会组织的功能定位

枢纽型社区社会组织是社区社会组织与政府之间的桥梁型组织，其主要功能体现在“服务”与“管理”两个方面，即“促进社区社会组织自主发展”与“加强社会管理”。一方面，枢纽型社区社会组织面向成员组织的服务功能主要包括资源支持、信息交流、能力建设等。专业化的枢纽型社区社会组织会针对成员组织的不同类型与发展阶段，提供差别化的支持与激励。如作为初创期草根组织的孵化器，枢纽型社区社会组织致力于基地建设，即运用标准化的流程及多元化的资源，助力草根组织合法实现预期目标，从而扩大社区公益事业规模。对于已步入正常发展轨道的成员组织，枢纽型社区社会组织提供交流会展、项目研发、集团采购等服务，协助成员组织共享发展经验、形成共识、提升能力、扩大影响。枢纽型社区社会组织要特别致力于发掘推广成熟的组织运作模式。如：文体活动类组织因其广泛的社会认同和相对成熟的运作模式，最易在社区内生根发芽，可以此种类型的社区民间组织为典型进行宣传，带动同类组织形成发展。［8］另一方面，枢纽型社区社会组织通过承接政府转移的一部分微观管理职能，顺应政府职能转变的改革趋势，参与社区治理，实现社区社会组织自律自治。具体来看，主要是履行对成员组织的政治引导和业务监管等职能。

二、枢纽型社区社会组织的现实效应

枢纽型社区社会组织在天津等地的实际运行中，一方面显现出其参与社区治理的积极成效，另一方面也暴露出一定的“发展偏向”。［9］

（一）枢纽型社区社会组织的运作成效

1.整合社区资源，助力社区建设

枢纽型社区社会组织通过对有限的社区资源进行整合，有力地改变了社区自组织开展活动时争夺资源的现状，同时通过动员社区志愿服务力量，弘扬了自助与互助精神，扩充了社区内的社会资本，提升了社区成员的凝聚力和归属感以及主动参与社区治理的责任意识。天津市河北区月牙河街馨缘服务中心整合十三个社区的志愿者为辖区居民特别是弱势群体提供便民公益服务。居民只要通过拨打服务中心1581热线电话提出需求，就可以在中心的统一协调下获得体贴周到的个性化便民服务，志愿者提供的服务同时以积分的形式予以记录，年末可以在社区爱心超市兑换使用。

2.创新社区社会组织管理体制

枢纽型社区社会组织通过对成员组织进行统一管理，协调组织之间的发展矛盾，很大程度上缓解了政府直接管理众多社区社会组织的工作压力以及管理不到位等问题。此举不仅提升了管理效率，更重要的是使政府能够集中精力对社区社会组织下一步的发展进行宏观规划。天津市南开区王顶堤街社会组织发展促进会是街道枢纽型社区社会组织，其成员为300多家社区社会组织，该社团内设人民调解委员会对社区社会组织之间以及社会组织与居民之间的矛盾纠纷进行调解，同时开展普法教育，人民调解员以兼职的形式由律师、司法所及促进会工作人员担任。（3）

（二）枢纽型社区社会组织的发展偏向

实际运行中，由于枢纽型社区社会组织的官办性质，社区治理中这一新生事物暴露出重“量”轻“质”、发展路径单一、“行政化”倾向突出等影响自身健康发展的问题。

1.重“量”轻“质”

在数字政绩观的主导下，政府在建立枢纽型社区社会组织管理模式的过程中，偏重于宣传组织数量和覆盖面，而忽视已建成的枢纽组织是否真正发挥了作用。以天津为例，至2015年底，全市242个街乡镇就已实现枢纽型社区社会组织全覆盖。（4）然而，对天津市社会组织的抽样调查显示，有近30%的枢纽型社会组织年收入为0；（5）这一情况在对天津市街乡镇枢纽型社区社会组织的访谈中也得到了印证。这类组织被有些学者戏称为“壳组织”，即作为经过登记注册的空壳组织，并未发挥实际作用。

2.单一的发展路径

社会组织联盟在发达国家的发展规律是：先有个体组织，再有组织联盟，组织联盟的成立是为了满足个体组织的联合发展需求。而我国部分地区的枢纽型社区社会组织，大多是由政府“自上而下”推动的产物，缺乏以品牌社会组织为龙头“自下而上”的同区聚集。其作为事实上的社会组织联盟，往往成立于个体组织之前，如此在发展阶段上出现的倒错很大程度上导致了其自身功能的错位。［10］如有的枢纽型社区社会组织倚仗其特殊身份，并未恪守为成员组织提供支持性服务的本职，而是直接面对各类人群提供社会服务，或是与成员组织竞争有限项目，或是垄断资源、在联合体内部进行不公平分配，甚至出现营利化倾向。

3.突出的“行政化”倾向

作为“官办组织”，枢纽型社区社会组织在领导人和经费来源方面对政府存在依赖，因此缺乏组织自主性和发展动力。具体表现为：在实际履行组织职能时，枢纽型社区社会组织偏重于按照政府的指示对成员组织实施管理，而提供的服务非常有限，自治自律明显不足。通过对天津市街乡镇枢纽型社区社会组织的访谈得知，由于组织负责人多为政府行政人员或已退休的公务人员，组织开展活动时惯用党政工作手法，管理色彩浓重，缺乏专业化、社会化的现代组织治理制度。（6）

三、枢纽型社区社会组织的未来发展路径

作为社区社会组织与政府之间的桥梁型组织，枢纽型社区社会组织在未来发展中既要摆脱“行政化”倾向，也不能走向完全“社会化”。如何掌握好其中的平衡，同时发挥其“加强政府社会管理”和“促进社区社会组织自主发展”的双重功能，是需要继续深入研究的问题。

（一）正确处理与重要利益相关者之间的关系

本文借用管理学中利益相关者的概念特指外部环境中对组织发展存在交互影响的其他组织或个人。枢纽型社区社会组织的重要利益相关者包括政府、成员组织、其他类型的枢纽组织以及公众。

1.与政府之间的关系

枢纽型社区社会组织不是政府的“伙计”，而是“伙伴”。其作为正式登记注册的非营利性法人组织，应当与政府部门在机构、人员、资产、财务、职能上彻底分开。［11］特别要指出的是，其经费不应来源于政府拨款，而是应该通过政府购买服务项目以合同的形式来实现。具体来看，枢纽型社区社会组织首要的是正确处理与街道办事处之间的关系。从根本上说，应该明确基层政府在社区中的权力边界，拓展社区的自治空间。在“官民协动”的过程中，制定并遵守规则十分重要。日本各地政府为使与非营利组织的“协动”作为一项长期政策，尊重双方的对等性与各自的自主性，制定了“协动指针”、“协动推进条例”等制度，用以明确各自的职责。［12］

2.与成员组织之间的关系

枢纽型社区社会组织是独立的社会主体，它绝不是“二政府”，其最根本的职能是服务，包括为成员组织链接发展所需的多种资源、促进成员组织提升能力、代表成员组织进行政策倡导等。作为成员组织间的沟通桥梁，枢纽型社区社会组织应充分发挥中介协调作用，尊重、利用成员间的个体差异，主动培育稀缺组织，建立、完善功能互补、结构均衡的组织体系；同时注意成员间资源配给的公平性，并对成员组织的资源利用情况进行督导和评估。总之，枢纽型社区社会组织应充分认识成员组织的真正需求，通过普惠型与差异化的服务组合吸引成员组织留在联盟内部，并能够吸引更多的个体组织加入组织联盟。

3.与其他类型枢纽组织之间的关系

不同级别的枢纽型社会组织之间并不存在上下隶属关系，而是以章程作为开展活动的根本依据，形成高一级别枢纽型组织对低一级别枢纽型组织的业务指导与利益代表关系。地域性枢纽组织与行业性枢纽组织应相互配合，分别运用本土与专业资源，充分发挥各自优势，协力为成员组织提供服务。我国现有的枢纽型社会组织规模较小、功能有限，迫切需要通过组织间网络的建立与完善形成同伴合力，共同推动草根组织的发展。美国非营利组织协会（The Council of Nonprofits）采用联邦成员模式，即地方社区的非营利组织通过加入所在州非营利组织协会的方式而自动成为全美非营利组织协会的成员。［13］

4.与公众之间的关系

尹志刚、李泓课题组对北京市西城区社会组织所做的调查显示，绝大多数调查对象认同枢纽型组织应该尽可能多地吸纳志愿者和公众参与组织活动。［14］而对天津市社会组织的抽样调查显示，枢纽型社会组织内部志愿服务制度缺失率较高，这表明部分组织在工作人员总数较少的情况下，仍不善于依托志愿服务力量为组织的发展提供必要的人力资源支持。帕特南在其社会资本理论中强调了作为非正式制度环境的公民参与网络对社会治理绩效具有重要的积极影响。［15］习近平总书记在党的十八届五中全会上提出了“以人民为中心”的发展思想，其核心要义是：“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。”枢纽型社区社会组织应该善于向社区居民征集服务需求，更广泛、更有效地动员、集聚社区中的公益力量，通过设立和运行组织内部志愿服务制度，对社区志愿者进行动员、培训、分类使用以及奖励，努力形成1名工作者带动3名志愿者的服务队伍，致力于搭建社会协同平台。在志愿者的使用方面，不仅能够带动基础性志愿服务，即大多数社区居民力所能及的利他服务，如捡垃圾、捐献图书和衣物、探望社区内的老弱病残群体等；还要善于开发技能性志愿服务，即动员专业人士运用自身掌握的特殊技能帮助他人或组织解决专业问题，如义诊、器材维修、义务补课、计算机技术等。在对志愿者的回馈机制方面，可采用通行的“免费午餐”以及新兴的“爱心银行”等具体形式。

（二）加强能力建设，提升组织活力

组织活力就是组织生存、发展的能力。提升社会组织的能力，要从规范化建设、自主创新性、专业化水平等几个方面入手。

1.建立完善内部治理结构

“行政化”使多数已建立的枢纽型社区社会组织受到诟病，因此“去行政化”即成为枢纽型社区社会组织改革的首要任务。“去行政化”的重点是在组织内部建立起以认同为前提、以章程为核心、以参与为基础、以合作为纽带、以自律为保障的社会化的治理结构和运行机制，以适应枢纽型社会组织自我管理、自我约束、自主发展的需要。［16］对天津市社会组织的抽样调查显示，枢纽型社会组织第一负责人中一半来源于党政干部。通过对天津市街乡镇枢纽型社区社会组织的访谈得知，其主要负责人不少来源于街道办事处在职或退休干部以及原居委会主要工作人员。针对这一问题，有学者提出，枢纽型社会组织的理事会应采用等额规则由各成员组织派代表组成，理事长应由各成员组织轮值担任。［9］

2.建立完善内部管理制度

社会组织的内部制度包括：理事会制度、监事会制度、业务活动制度、资金筹集制度、财务管理制度、捐赠管理制度、人事管理制度、志愿服务制度等。对于枢纽型社区社会组织来说，联合体成员之间的行为规范与自律条款尤其必不可少。规范化管理水平最终将影响组织的可持续发展，枢纽型社区社会组织内部管理制度的设立和运行情况还将影响其在成员组织中的示范与感召作用。对天津市社会组织的抽样调查显示，部分枢纽型社会组织内部制度设立并不健全，特别是资金筹集制度、捐赠管理制度与志愿服务制度缺失率较高。另外通过访谈发现，枢纽型社区社会组织的工作方式存在“活动化”倾向，缺乏对有益经验的提炼，从而造成制度化服务不足。如：优秀组织的负责人在介绍经验时，偏重于汇报组织开展的品牌活动，但缺乏对工作开展机制的思考。活动式服务的优点在于能够快速形成社会影响，但也往往容易产生短期效应。

3.创新发展理念

由于与政府之间的关系密切，枢纽型社区社会组织目前更多的是被动承接政府交办的工作事项，而要想真正获得社会的认可和持续的发展动力，则必须要不断创新发展理念。例如，积极引进国际流行的“跨部门合作”理念，主动联系驻区企业，推动企业承担相应的社会责任，从而形成社企者间稳定的互惠型伙伴关系。在香港，企业社会责任的推广就是由社会服务联合会首先推行的，当前社会责任代表一种商业信誉，已经成为西方国家颇为流行的一种对工商企业的评价指标。［17］早在1997年新加坡政府就制定了“社区发展议会企业伙伴合作按额资助计划”，非营利组织与当地的“社区发展议会”和企业伙伴或赞助者合作组织活动时，企业伙伴每资助1元，“社区发展议会”就按额资助3元。［18］

4.设立专业社会工作者岗位

社会工作作为社区自组织能力建设的积极力量，采用专业的工作方法整合社区资源，倡导居民参与社区发展，介入社区自组织能力培育。［19］以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社联动”机制为枢纽型社区社会组织的发展提供了有益的路径借鉴。对天津市社会组织的抽样调查显示，枢纽型社会组织工作人员职业化水平偏低。在枢纽型社区社会组织内部，通过政府购买岗位的形式设立专业社会工作者岗位，同时完善配套的人员招聘、使用、晋升、奖励等机制，是枢纽型社区社会组织发展的必然选择。

（三）为枢纽型社区社会组织的发展提供制度保障

与枢纽型社区社会组织发展相关的制度建设，既涉及社会建设的整体规划，也包括社区社会组织发展的专项政策，特别是要出台政策为枢纽型社区社会组织的发展提供多元化的资源保障。

1.纳入整体规划

2017年6月，中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出：“城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。”在枢纽型社区社会组织的培育发展中，应该将社区社会组织的发展纳入社区发展的总体规划以及当地经济社会发展的整体目标中来，将社区社会组织建设纳入和谐社区建设与政府政绩考核评价指标体系中去，将“自上而下”与“自下而上”两种发展路径结合起来。特别是要加强民政部门内部工作机制的整合，因地制宜、思考“三社联动”机制的有效形式。

2.出台专项政策

旨在促进社区自组织能力提升的专项政策目前还比较缺乏，因此急需尽快建立健全相关制度助力枢纽型社区社会组织发展，特别是要出台指导意见用于规范以枢纽型社会组织和社区社会组织为承接主体的政府购买服务的具体事项。［20］2013年8月，天津市人民政府出台的《关于进一步加强社区工作的意见》中明确提出：“增设社区公益事业专项补助经费，用于社区助老助残助困助孤等政府购买社区社会组织服务项目，按每年每户12元标准从市级福利彩票公益金中提取，并随经济社会发展和社区工作需要适时提高提取标准。”在此基础上，天津市民政局会同财政局制定了《天津市社区公益事业专项补助经费使用管理暂行办法》，明确了专项资金的使用原则、使用范围、承接主体、使用管理权责以及资金管理监督等具体事项，特别将街乡镇枢纽型社区社会组织作为资金承接的主要载体之一。此举为天津市政府助力社区社会组织健康发展提供了制度化的资金支持。

3.加强资源保障

枢纽型社区社会组织对政府的高度依赖很大程度上是由于其服务项目及资金单一来源于政府及工青妇残等准政府组织。其在成立之初接受的政府资助可以占其全部资金来源的很大比重，但随着组织发展日趋成熟则需要逐步实现资源保障的多元化，以争取更多的自主管理权。有条件的地区应通过立法的形式积极支持社区基金会的设立，为社区社会组织的发展拓展资金来源，从而更有效地解决社区公共问题。社区基金会起源于美国，根本作用在于用社区中的资金解决社区中的迫切问题，其对于社区需求的界定建立在理事会带动社区专业人士及公众进行充分的社区调研基础之上。［21］与社区基金会的合作不仅将为枢纽型社区社会组织增加资金获取渠道，二者间还可以通过交叉任职的方式保证社区公共事务决策的效率与一致性。

四、结语

枢纽型社区社会组织的出现是为了回应社区社会组织资源整合以及政府对社区社会组织整合管理两方面的诉求，因而其功能主要体现在“促进社区社会组织自主发展”与“加强政府社会管理”两个方面。在天津等地的实际运行中，枢纽型社区社会组织一方面在整合社区资源、助力社区建设以及创新社区社会组织管理体制中显现出成效，另一方面也暴露出重量轻质、发展路径单一、行政化倾向等发展偏向。枢纽型社区社会组织的正确发展路径应该建立在对其重要利益相关者——政府、成员组织、其他类型枢纽组织以及公众——进行分析的基础之上，通过完善内部治理结构与管理制度、创新发展理念、设立专业社会工作者岗位等举措提升自身能力与活力，同时需要由政府整体规划、专项政策、资源保障等组成的良好的外部制度环境。下一步的研究中，如何以品牌社会组织为龙头实现社会组织的同区聚集、枢纽型社区社会组织全面参与社区治理的运行机制以及“三社联动”的具体形式可能是一个方向。

注释：

（1）本文将社区民间组织、社区公益性民间组织、草根组织、社区自组织等作为与社区社会组织含义相近的术语，不作详细辨析。

（2）参见《北京市关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》，http：//www.chinanpo.gov.cn/1940/80956/nextindex.html。

（3）资料来源于南开大学社会建设与管理研究院课题组2015年10月21日参加的天津区级社会组织座谈会。

（4）参见《天津枢纽型社区社会组织全部覆盖街、乡、镇》，天津社会组织动态微信号，2015年12月23日。

（5）数据来源于南开大学社会建设与管理研究院课题组2015年11月所做的“天津市社会组织问卷调查”，下同。课题中调研的枢纽型社会组织包括：由政府相关部门认定的市、区级枢纽型社会组织，以及街乡镇枢纽型社区社会组织联合会或服务中心。

（6）资料来源于2016年5月—7月笔者对天津街乡镇枢纽型社区社会组织的实地访谈。