博弈视角下对地方债务和相关政策演变的案例分析

张乔剑

（伦敦大学 玛丽女王学院，英国 伦敦 E1 4NS）

一、引言

我国在若干政策法规中都曾明确规定，地方政府不得自行举债，然而在实际操作过程中地方政府就会出现规避国家政策法规的各种举债行为。为防止地方政府债务风险隐患，国家又密集出台各种相关政策进行宏观调控。但是，地方政府在融资举债模式的创新过程中又出现不少新问题，集中表现为：打破既有格局的同时把其中的积极要素一起抛弃；新建立起的融资模式，又不兼容于现有体制环境,地方债务的深层矛盾依旧存在。地方债务和中央相关政策形成一种博弈关系，冲突中有合作，合作中有背离。这种博弈过程在经济发展的不同阶段又表现出不同的特征。因此，基于博弈视角，对地方债务和相关政策演变的不同阶段进行案例分析，深入了解地方政府的举债动机和行为特点，从而提供正确的政策引导，使得地方政府可以充分发挥债务融资的积极作用，通过合法的融资方式，提升债务偿还能力，推动经济走上健康发展的正轨。

二、第一阶段（1978—1994）

自改革开放以来，至20世纪90年代初，各级政府财政都不富裕，中央向地方筹措资金，地方政府向社会举借债务，由此产生了地方政府负有偿还债务的责任，根据审计署于2011年发布的《全国地方政府性债务审计结果》，1979—1981年期间，“全国有28个省级政府、60个市级政府和351个县级政府都有债务存在”。彼时地方债务还是新生事物，国家的监管政策也不尽健全。1985年国务院办公厅颁发了《关于暂不发行地方政府债券的通知》，禁止地方政府发行债券，地方政府积极寻求其它方式进行融资。1988年国务院原则同意国家计划委员会提出的《关于投资管理体制的近期改革方案》，在执行办法和管理制度上对固定资产投资指明了方向，采取一系列措施推进投资体制改革。初步对中央和地方的投资范围进行划分，在国家层面组建专业的投资公司，通过市场化的方式和经营性的手段进行投资管理，为政府设立投融资平台发挥了示范作用。

案例：1993年4月，上海城市建设开发投资总公司成立，发行了我国首支城投债——额度为5亿元的城市建设债券，期限2年，计息10.5%。

分析：博弈过程中如果双方合作获得的收益大，则双方的关系就会呈现出合作的倾向，因而这一阶段地方政府表现出明显的合作意愿。上海城市建设开发投资总公司成立后，地方政府对中央有关政策“表现出明显的合作意愿”，纷纷效仿上海，快速组建地方政府的投融资平台，并依靠这些地方性投融资公司开展融资、举借债务。1988—1994年间，地方性投资公司成立的增长率大约在20%以上。地方债务和中央政策的博弈特征在这一阶段表现为：限制中有合作，且合作的意愿性大于背叛的可能性。

三、第二阶段（1994—2008）

1994年3月22日《中华人民共和国预算法》的颁布是中央对地方债务管理的里程碑事件，它从法律的角度明确了“地方政府不得发行地方政府债券”，从制度上厘清了中央和地方的财权关系。1995年6月30日《中华人民共和国担保法》的颁布为促进资金融通和商品流通，保障债权的实现提供了法律保障。2005年财政部发布了《关于规范地方财政担保行为的通知》，明确指出政府机关不得对任何债务行为进行担保。但实际上地方政府在政治竞争、公共事务管理和经济建设等压力下，采用融资平台举债、银行贷款等更加隐蔽的方式举借债务，存在不顾自身偿还能力而举借债务的行为。

案例：1994年，国务院直属国家开发银行正式成立，主要开展中长期信贷与投资等金融业务。1998年8月，国家开发银行首创城市基础设施贷款领域的“芜湖模式”，通过对城建项目进行整合，以政府设立的投融资平台公司作为借款主体。

分析：在博弈双方的对局中，行动滞后的一方会依赖决策方的劣势或薄弱环节而进行策略选择，其行动一般呈现出某种程度的滞后性、默认性和被动性，因此隐蔽性对抗常常是其可以占具优势的方式选择。2008年金融危机之前，各地纷纷设立城投公司，业务发展隐蔽性较强，因而其体量和融资规模都相对较小，市场化程度不高，地方政府对平台使用的管理也处于逐步探索阶段。上述案例中国家开发银行与地方政府合作的“芜湖模式”，建立了银政合作的新型关系，创新了基础设施融资新模式，开辟了通过市场化方式进行城市建设融资的新道路，同时也促进了地方投融资平台的设立和发展。这一阶段，由于地方债务融资的默认性和隐蔽性，债务规模整体可控，社会关注度也比较低，基本上处于无约束增长状态。

四、第三阶段（2008—2014）

2008年全球金融危机爆发后，我国出口贸易萎缩明显，中央政府通过实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，扩大投资并刺激消费。在一系列宏观调控政策的影响下，地方政府对基础设施建设的投入不断加大。2009年3月23日，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合出台《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，指导意见中鼓励地方政府设立合规的政府投融资平台，同时支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，重点保障项目建设的资金需求。此后，地方政府融资平台在各地逐渐普及，融资额也快速上升。到2009年末，地方政府通过融资平台获得的贷款余额达到7.38万亿元，同比增长70.4%，全年新增贷款超过3万亿元。可见，融资平台的贷款成为地方债务的主要部分。到2010年宏观经济企稳回升，经济体中过剩产能日益积累，需求侧改革难以继续推进，而地方债务快速发展中存在的问题也受到政府和社会各界的关注。监管部门又不得不出台政策对地方融资举债进行约束，以防地方政府进一步透支其财力，产生了中央政策同地方债务融资新的博弈。

案例：江苏连云发展集团有限公司是连云港市政府批准组建的当地最大的投融资平台，在充分利用政府注入资产的基础上并对其进行整合、提升，通过对国有资产的经营管理和资本运作，突破融资瓶颈，解决连云港市经济建设和社会发展的资金需求。2008年，10亿元的08连云发展债成功发行，成为连云港市第一只企业债，也是苏北地区5年来的第一只企业债券，成为连云港市海滨新区开发建设的先期资金，极大地推动了当地基础设施建设。

分析：在博弈过程中，决策方常常会根据当时自身的情形和经验来采取有利于自己方向的行动。在推动整个社会经济繁荣发展方面，中央政策和地方政府博弈双方的利益都有所增加，或者至少是一方的利益增加。连云港海滨新区建设的投融资模式就是在这一阶段较为宽松的政策条件下，实现资本市场大规模融资的一个较为成功的案例，10亿元的08连云发展债成为连云港市海滨新区开发建设的先期资金，极大地推动了当地基础设施建设。这一阶段城投债因为符合各方利益的增加，其发行规模出现爆发式增长。尤其是应对金融危机期间，中央宏观政策对地方政府的举债行为持比较宽松的态度，因此双方呈现出合作博弈的状态，地方债务融资方式多种多样，债务规模迅速上升。

五、第四阶段（2014年至今）

2014年10月2日，国务院出台“国发43号文”《关于加强地方政府性债务管理的意见》，通过明确机制，对地方政府举债偿债进行有效的管理。同时，对地方政府融资平台的政府融资职能进行剥离，实现政企分离，此次政策文件对地方融资模式影响深远。与此同时，由于地方性收入增速趋缓，无形中放大了地方建设资金缺口，造成地方政府偿债压力增大。2015年，新《预算法》实施以来，规定省级政府可通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措预算中必须的建设投资的部分资金。2015年3月12日和4月2日，财政部分别发布“财库〔2015〕64 号”、“财库〔2015〕83 号”文件，在明确债务主体是地方政府的原则上对增量债务进行了详细规范并鼓励地方政府通过合法合规的方式进行债务融资。为了对地方政府的存量债务进行有效疏导，2015年5月15日财政部、央行、银监会联合发布“财库〔2015〕102号”文件，地方政府可以通过定向置换的方式，将高息短久期债务（包含银行贷款、平台债券、信托和非标融资）转换为低息长久期政府债务，这样就可以降低地方政府的后期利息支出。

案例：2014年，广东等10省市试点地方政府债券自发自还，广东的发债规模限额为148亿元，可组合发行5年、7年和10年期债券。根据广东省财政厅于2014年发布的政府债券有关事宜通知，本只债券是我国首只自发自还的地方政府债，债项评级为AAA。

分析：博弈过程中，每一个起决定作用的参与者都成为一个博弈方，只有两方参与的博弈现象称为“双方博弈”，而有多方都参与进来的博弈称为“多方博弈”。上述案例说明地方债务融资的推动因素是多方参与的结果，因此2016年10月27日，国务院办公厅发布“国办函〔2016〕88号”文件，对地方政府偿还债务的主体责任进行了明确的限定并加以区分：对于地方债务和其它存量政府债务（即一类债务），地方政府承担还本付息的偿债责任；对于政府性或有债务（即二三类债务），地方政府只负有救助或者担保责任，不承诺偿付还本付息。此番调控后进一步消弱了城投债隐含的政府兜底偿兑的风险。监管政策密集出台，财政部主导的地方政府违规举债问责也同步推进。2017年 6月 2日发布“财预〔2017〕87号”文件，要求地方政府“先预算，后购买”，为政府购买服务划定底线和范围。这一阶段博弈的力度更大，政策监管调控的思路从规范地方政府的融资渠道转移到处理发生债务风险事件的具体措施上，继续高度关注对地方政府存量债务可能诱发的偿还风险。除了精确打击地方政府违规举债的具体模式（涉及PPP、产业基金、政府购买服务等），对地方政府违规举债问责的力度也较以往更强。

地方债务的发展伴随着我国城镇化水平的快速提高，伴随着社会整体经济实力的不断增强，同中央政策的博弈在这一阶段也实现了其均衡点。财政部和发改委从批准开设新的债券类别入手，拓宽地方合法合规的低成本融资渠道。2014年5月，国务院批准北京、上海、浙江等十省市进行试点，自主发行地方政府债券并自主承担其偿还责任。2015年3月，财政部印发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》，在一般债券的类型、发行主体、发行方式等关键要素方面予以明确，遵循市场化的原则，建立起一般债券发行管理的基本机制。同年4月，财政部印发了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，通过创新资金用途和偿债来源，使地方具有一定收益的公益性项目得以利用专项债券资金实施，进一步完善地方政府举债机制。此后，财政部不断出台各类政策，“开前门”和“堵后门”的各类措施双管齐下，进一步规范和完善地方政府融资机制，加强对地方政府债务的管理。

六、结论

从以上分析来看，国家政策对于地方债务的管理不断地因时因势而调整和完善，在和相关政策博弈的过程中地方债务也逐步趋于合理合法化。在政策转向与宏观经济波动高度相关的同时，市场化建设也逐步深入，中央政策对地方政府债务的管理逐步进行制度化、规范化和市场化。在发展的不同阶段中，地方政府债务和中央政策虽然不断地进行着各种形式的博弈，但总体来讲对整个社会经济的发展还是发挥了巨大的促进作用，多渠道为国家的经济建设筹集资金，为改革开放初期地方城镇化建设和经济发展做出了应有贡献。