跨行政区划法院的性质与功能——以铁路运输法院改革试点为参照

曹也汝*

设立跨行政区划法院是本轮司法改革提出的崭新课题。作为区域社会治理的重要组成部分，长久以来，地方各级法院的管辖范围与行政区划存在高度的一致性，这种与行政区划高度重合的法院管辖体制，对于各地有效整合和利用区域社会治理要素，促进和维护地方经济社会发展无疑具有无可替代的积极意义，但也带来地方保护主义、行政权力干预司法等一系列问题。为探索与新型社会治理格局相适应的法院管辖体制，继党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”这一改革任务之后，2014年10月，党的十八届四中全会进一步明确提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”同年12月，上海、北京以其所辖铁路运输中级法院为依托，展开跨行政区划法院的试点探索。此后，各地相继启动了设立跨行政区划法院的改革探索。 然而，与先行先试的改革勇气和探索热情相比，理论界与实务界对于设立跨行政区划法院的必要性、可能性以及功能定位、实现路径等基础性问题，则还缺乏较为清晰一致的认识，尤其是这一突破传统行政区划设置的司法管辖机制，对于推进区域法治发展，实现社会治理现代化的重要影响与重大意义，还缺乏足够的关注。本文力图以当前部分铁路运输法院已经开展的跨行政区划法院改革试点实践为参照，对跨行政区划法院的性质与功能作初步的研究，以期激发人们对这一重大改革课题的关注和思考。

一、从行政区划法院到跨行政区划法院

虽然探索建立跨行政区划法院是当下理论界和实务界普遍关注的热点论题，但是，对于跨行政区划法院这一概念本身，则还缺乏相对统一的界定。从文本上讲，跨行政区划法院显然是相对于行政区划法院而言的，我国宪法及法院组织法均未提及行政区划法院这一概念，但根据宪法第101条 “县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”；第104条“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”以及法院组织法第17条 “地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作”等相关法条精神的理解，一般将依照行政区划设立，受同级党委领导和同级人大监督的地方各级法院视为行政区划法院。如果以此为标准，我们不难发现，在我国法治建设进程中，已然存在一些具有跨行政区划特征的法院设置。在实践中，大致可以分为以下两种类型。

一种类型是专门法院。专门法院是依托特殊的社会组织或针对特殊管辖对象而建立的专门审判机关。专门法院的设立往往与经济社会发展的特殊需要密切相关。1954年的法院组织法只规定了军事法院、铁路运输法院和水上运输法院三类专门法院。1979年的法院组织法则作了这样的规定，“专门人民法院包括：军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院”。1983年，法院组织法修订时将专门法院提法改为与1982年宪法相一致，统一概括为“军事法院等专门人民法院”。①对于专门法院的表述，1954年、1975年和1978年宪法均笼统称为“专门人民法院”，1982年宪法表述为“军事法院等专门人民法院”。对于这一修订，时任全国人大法制委员会副主任的王汉斌指出,“ 除军事法院外, 还需要设立哪些专门法院,以及专门法院的体制、职责和管辖范围等, 都还缺乏经验,各方面意见很不一致。而修改后的规定较为灵活,除明确军事法院必须设立以外, 对其他专门法院的设置不作具体规定, 可根据实践, 需要设的就设, 不需要设的就不设”。②参见王汉斌：《关于修改〈人民法院组织法〉和〈人民检察院组织法〉的说明》,载《人民日报》1983年9月3日。目前，我国专门法院除军事法院外，还有兵团及垦区法院、铁路运输法院、海事法院、林区法院和油田法院等。为加强知识产权运用和保护，2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，增设了知识产权法院这一专门法院类型。

另一种类型是不对应相应行政区划的地方法院。虽然宪法和法院组织法明确了按行政区划设立地方法院的基本组织原则，但在一些特殊的行政区划单元，或因行政区划改革调整，为保证地方法院审级结构的完整性，一些地方法院的设置与行政区划并不完全对应。如上海等直辖市因实行市区(县)直管，缺少与中级法院相对应的行政区划层级，因此，直辖市中级法院大多采取划片管辖的方式，没有对应的党政、人大系统。另外，在各地推进省管县的改革中，由于取消了辖区县的地市这一行政层级，客观上要求设立超越行政区划设置的法院，以满足区县一审法院的需要。如1999年批准设立的湖北省汉江中院，隶属于湖北高院管理，受省人大监督，承担天门、潜江、仙桃三个省直管县法院的上诉案件以及辖区重大一审案件的审判工作。此外，河南省的第一、第二中级人民法院以及海南省的第一、第二中级人民法院均属于这一类型。近年来，出于合理分配审判资源，加强对特殊地域管理的需要，有些地方也在积极尝试设立脱离行政区划的基层法院，如广东省的中山第一人民法院和第二人民法院、海南省三亚市城郊人民法院、四川省科学城人民法院等，都属于无对应行政区划的基层法院。③参见陈卫东：《跨行政区划人民法院改革研究》，载《财经法学》2016年第6期。值得注意的是，自1984年国务院批准设立14个国家级经济开发区后，最高法院一直积极推动在开发区设立地方基层一级法院。进入21世纪以后，由于各地对投资、技术引进需求猛增，各种开发区如雨后春笋纷纷出现，设立开发区法院呈现快速扩大势头。开发区并非我国宪法所规定的一级行政区划，虽然大多设有管委会，作为上级党政部分的派驻机构履行管理职能，但没有人大机构。最高法院大量批复同意设立开发区法院，缺乏相应的法律依据，一定程度上招致人们对开发区法院合法性甚至合宪性的质疑。

尽管在我国的法治建设实践中已经有了形态不同的跨行政区划法院，但作为本轮司法改革提出的最新改革任务，则显然不是对既有的跨行政区划法院形态的简单复制或推广。对于这一涉及司法根本制度的改革，无论是党的十八届三中全会决定还是党的十八届四中全会决定，均采用“探索建立”“探索设立”这样的表述，这既体现了中央决策层对这一重大改革举措积极审慎的态度，也说明对实现这一改革任务还缺乏成熟的制度设计，需要在改革实践中不断探索总结，推陈出新。实际上，早在20世纪90年代，针对当时司法实践中比较突出的地方保护主义问题，理论界与实务界就已经开始关注和研究设立跨行政区划法院的问题。④参见蒋惠岭：《司法权力地方化之利弊与改革》，载《人民司法》1998年第2期。在2002年的第十八次全国法院工作会议上，时任最高法院院长肖扬明确提出，要“调整人民法院设置，突破按行政区划设置的模式”。囿于改革的时机及条件等因素，其后发布的最高人民法院第二个、第三个五年改革纲要虽然没有明确提出建立跨行政区划法院的改革目标，但无论是专门法院管理体制的深刻变革，还是脱离行政区划的地方法院的大胆实践，都在不同程度上体现出这一改革努力。这些形态多样的探索实践深化和丰富了跨行政区划法院的研究，为中央作出改革决策提供了重要的实践依据，同时也为构建新型跨行政区划法院管理体制的改革实践提供了思想上和组织上的准备。因此，在制定改革方案时，中央司法改革决策层确立了通过对铁路运输法院进行功能化改造，先行启动跨行政区划法院改革试点的基本思路。2014年12月，根据中央全面深化改革领导小组第七次会议通过的《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，上海市和北京市依托各自所属的铁路运输中级法院，先后成立了上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院，作为全国首批跨行政区划法院，开展改革试点工作。2015年2月发布的人民法院第四个五年改革纲要进一步明确了“将铁路运输法院改造为跨行政区划法院”的改革任务，在全国推广试行。

在众多专门法院中，选择依托铁路法院构建跨行政区划法院，显然与铁路法院特殊的历史境遇与现实条件有关。首先，与林区法院、农垦法院、海事法院等具有显著的地域性特征的专门法院不同，铁路法院的辖区依铁路而设，基本上覆盖全国，依托铁路法院探索设立跨行政区划法院具有在全国范围内可复制、可推广的先决条件。其次，作为最初隶属铁道部，具有企业性质的专门法院，最高法院一直致力于将其收归国家统一司法体系。继2009年《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法专项编制的通知》下发后，各地铁路法院相继完成了转隶工作，但由于传统铁路案件案源匮乏，与地方法院“案多人少”现状对比强烈，其存在的正当性受到质疑，迫切需要通过改革拓展铁路法院的案源，促使其审判职能的正常化。开展跨行政区划法院改革正好契合铁路法院发展的内在需要。最后，铁路法院转隶地方基本上采取省级统管的模式，即铁路法院的人、财、物由省级法院统一管理，与地方行政部门没有直接关联，加上铁路法院自身具有办理跨行政区划案件的特殊经验，依托铁路法院建立跨行政区划法院具有其他专门法院所无法比拟的组织优势。

出于铁路法院组织架构的特点及改革发展的需要，在中央《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》出台之前，2014年10月，最高法院即已下发《关于开展铁路法院管辖改革工作的通知》，确定北京、上海、吉林、辽宁、江苏、陕西、广东等7个省(市)先期开展铁路法院管辖改革试点工作(吉林、辽宁因故未开展)。随后，甘肃、河南报请最高法院批准开展铁路法院管辖改革试点工作。另外，天津、云南、浙江3省也结合自身工作实际，在本省范围内开展了铁路法院管辖改革试点。⑤参见江必新：《从跨区划管辖到跨区划法院：兼论新型诉讼格局之构建》，载《人民司法》2017年第31期。

由此可见，依托铁路法院打造跨行政区划法院，是当下推进跨行政区划法院改革的主要方式，这种从传统的跨行政区划法院到新型的跨行政区划法院的改革方案，对于发挥传统的跨行政区划法院的经验优势，迅速启动改革无疑具有十分重要的意义。同时，我们也应当清醒地认识到，依托专门法院构造跨行政区划法院，借的只是专门法院的“壳”，能否真正实现由传统跨行政区划法院向新型跨行政区划法院的质的飞跃，则还需要认真审视改造后的跨行政区划法院在司法职能上有何独到之处。

二、集中管辖与跨行政区划管辖

在人民法院“四五”改革纲要中，设立跨行政区划法院改革是“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的一项核心任务，⑥《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见：人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》将“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”作为全面深化人民法院改革的第一项主要任务，除探索设立跨行政区划法院外，还包括设立最高人民法院巡回法庭、设立知识产权法院、改革法系案件管辖制度、改革环境资源案件管辖制度、改革行政案件管辖制度等9项具体改革项目。其目的是“构建普通类型案件在行政区划法院受理，特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局”。同时，纲要还对改革的路径和内容作了进一步明确，提出，“将铁路运输法院改造为跨行政区划法院，主要审理跨行政区划案件，重大行政案件，环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件，跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件”。从各地相继启动的建立跨行政区划法院改革试点情况来看，对实行跨行政区划管辖案件的类型、范围不尽相同，但基本上都将行政案件集中受理作为试点的主要内容。

案件管辖是人民法院司法权实现的重要环节，直接关系当事人权利能否得到有效的司法救济，因而，“管辖通常是司法首先要讨论的问题”。⑦苏力：《制度是如何形成的》，北京大学出版社2013年版，第51页。为平等保障当事人诉讼权利，我国三大诉讼法均专章对案件的地域管辖和级别管辖作了明确规定，但在实践中，有关案件管辖的争议却时常发生，一方面是由于经济社会快速发展所带来的纠纷类型的变化与既有法律规定不能完全匹配，管辖权冲突难以避免；另一方面则是由于隶属于地方政权体系中的法院易受到外力干预，管辖权的独立性难以保证。尤其是在行政审判领域，由于地方法院在人、财、物等方面依附于地方党政机关，在以地方政府及其所属部门为被告的行政诉讼中，行政机关为避免败诉风险，往往会利用人事任免、物质分配等优势地位对法院施加压力，使法院成为行政诉讼的“利益攸关方”。在实践中，行政诉讼“立案难、审判难、执行难”以及上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、老百姓胜诉率低、发回重审和改判率低、老百姓服判息诉率低的“三难”及“两高四低”现象，客观上给人造成“官官相护”的印象，严重损害了司法的公信力。对此，最高法院负责行政审判的江必新副院长通过对近年来行政审判工作的一系列“异象”的分析，指出，“‘行政诉讼管辖权范围与行政区划完全对应’的设置存在着严重的制度性缺陷，已经导致行政诉讼制度面临生死存亡的危机”。⑧参见江必新：《中国行政审判体制改革研究：兼论我国行政法院体系构建的基础，依据及构想》，载《行政法学研究》2013年第4期。

实际上，针对行政审判中法院的管辖权易受到行政权力侵蚀的问题，最高法院和地方各级法院在改革行政诉讼管辖体制上已经作了许多积极的尝试，为探索跨行政区划的行政管辖制度积累了有益经验。实践中形成了以下几种主要的改革举措。

一是提级管辖缺席，即通过提高行政诉讼的管辖级别来摆脱地方政府对基层行政审判活动的干预。在行政诉讼的级别管辖上，1989年的《行政诉讼法》规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。由于基层法院在人、财、物等保障因素上对同级政府依赖性较强，且法院负责人在地方党组织的排名明显低于政府负责人，因此，法院在受理以同级政府为被告的行政诉讼时，往往存在畏难情绪，受到干预、干扰的可能性较大。针对这一困境，2000年3月，最高法院制定出台《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，其中，第8条对《行政诉讼法》第14条第3款的“本辖区重大、复杂的案件”进行了解释，将“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”纳入中级法院管辖范围。在实践中，通过上提一级管辖，一定程度上解决了“县法院审不了县政府”的问题，但只是在现象上防止基层政府对基层法院行政审判的直接干预，对于更高层级的政府的干预则无法避免，其作用是相当有限的，因此，有人将这一改革称作“茶壶里的风暴”。⑨最高人民法院对2008—2012年间实行提级管辖之后的行政诉讼作了分析，发现实行提级管辖后的5年间，全国行政诉讼案件的上诉率不降反升，这在一定程度上反映出群众对提级管辖的效果还缺乏足够认同。参见前引⑧ ，江必新文。并且，出于诉讼便利性考虑，以及为避免诉讼层级的简单提升，造成矛盾上移等原因，最高法院对行政诉讼的提级管辖一直抱着相当谨慎的态度。

二是异地交叉管辖制度。一般认为，行政诉讼交叉管辖制度的探索源于浙江省台州市的改革实践。为破解行政诉讼受制于地方政府的问题，2002年，浙江省台州市中级人民法院出台规定，提出行政诉讼中以当地政府为被告的案件和10人以上集团诉讼的案件作为重大复杂案件，由原告直接向中级法院起诉；对于向基层法院起诉的，基层法院不再受理，告知其向中级法院起诉。中级法院审查立案后，对于符合立案条件的，裁定将案件交由被告所在地之外的基层法院受理。这种异地交叉管辖模式是对诉讼法中指定管辖的拓展和延伸，既可以避免提级管辖可能带来的矛盾上移的风险，又有效减少政府干预审判的可能性(加大了干预的成本)，受到理论界和实务界的广泛关注，被称作“台州经验”。相关改革成果为最高法院司法决策及司法解释所吸收。继人民法院第二个五年改革纲要提出“改革和完善行政案件管辖制度，从制度上排除干预行政审判的各种因素”之后，2008年，最高法院制定出台了《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》，其中第2条规定，当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉，中级人民法院应当在7日内根据情况作出不同处理，既可以决定自己受理，也可以指定由本辖区内其他基层法院受理，或书面告知当事人向有管辖权的基层法院起诉。与台州的强制固定交叉管辖相比较，最高法院司法解释赋予当事人一定的选择权，更加具有灵活性。在实践中，各地对异地交叉管辖作了进一步发展。如河南省高院于2014年出台《河南省高级人民法院关于行政案件异地管辖问题的规定》，要求对以县级以上人民政府为被告的案件，除依法应当由中级人民法院管辖的以外，由被告所在地之外的基层人民法院管辖；中级人民法院管辖的以同级人民政府为被告的案件，由被告所在地之外的中级人民法院管辖。2015年4月，河南省高院又通过《河南法院行政案件异地管辖补充规定》，对实行异地管辖的案件范围作了扩大，规定除以省直机关和省直辖市行政机关为被告的案件外，对基层法院管辖的所有行政案件均实行异地管辖，并将全省18个中级法院分为6组，实行交叉管辖，每2年调整一次，以防止异地管辖相对固定所带来的新的干预。这一做法被人们戏称为“推磨”模式。⑩参见侯宇、陈悦：《行政诉讼跨行政区域管辖制度的宪法学分析：以河南“推磨”模式为例》，载《法治论丛》2017年第5期。

三是相对集中管辖。行政诉讼相对集中管辖主要是指将部分基层法院管辖的一审行政诉讼案件，通过上级法院指定方式，统一交由一个或几个基层法院受理。2010年，浙江省丽水市中级人民法院制定《关于完善行政诉讼相对集中管辖制度的意见》，将全市9个基层法院的行政案件集中交由莲都、龙泉和松阳三个基层法院受理。2016年1月，丽水市中级人民法院根据辖区行政案件审判实际情况，增加青田法院和云和法院为集中管辖法院，龙泉法院不再作为集中管辖法院。相对集中管辖突破了传统行政诉讼地域管辖的局限，在防止地方干预的同时，增强了裁判尺度的统一性和规范性，有效发挥了行政审判对行政行为的规范引导功能。在总结各地开展行政诉讼相对集中管辖的基础上，2013年，最高法院出台《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，要求各高级法院结合本地实际，确定1—2个中级法院作为试点地区。由试点中级法院根据辖区具体情况，确定2—3个基层法院，集中管辖本辖区内其他基层法院管辖的行政诉讼案件；对于集中管辖法院不宜审理的以本地行政机关为被告的案件，可以将原由其管辖的部分或全部案件交由其他集中管辖的法院审理。相对集中管辖固然在一定程度上有利于减少地方干预，但同样也带来增加当事人诉讼成本，不利于法院收集证据、核查事实等问题，尤其是不利于法院通过诉讼化解矛盾，帮助行政相对人解决实际困难。这也是目前行政诉讼相对集中管辖“叫好难叫座”的重要原因。

尽管有学者将行政案件跨行政区划管辖作为提级管辖、交叉管辖和集中管辖之外的又一种管辖模式，⑪参见前引⑩ ，侯宇、陈悦文。但从已经开展跨行政区划法院改革试点案件管辖模式来看，主要采取的还是一种集中管辖的模式。作为全国首批跨行政区划法院，上海市第三中级人民法院“以‘跨地区’‘易受地方因素影响’和‘重大’三个要素作为跨行政区划法院案件管辖的判断标准”，集中管辖以市级人民政府为被告的一审行政案件，以市级机关为上诉人、被上诉人的二审行政案件；上海市人民检察院第三分院提起公诉的案件以及由上级法院指定管辖的其他案件和原铁路法院受理的刑事、民事案件。北京市第四中级人民法院管辖以本市区(县)人民政府为被告的行政一审案件，应由本市中院管辖的金融借款、保险纠纷、涉外商事案件、跨地区重大环境资源保护、重大食品安全案件以及北京市人民检察院第四分院提起公诉的案件和北京市高院指定管辖的案件。从两个试点法院案件的受理情况看，仍以集中受理行政案件为主。如在北京市第四中级人民法院启动试点第一年受理的1 577件案件中，行政案件即占1 107件。⑫参见荆龙：《“跨”字上做文章 “特”字上下功夫：跨行政区划人民法院一年来工作述评》，载《人民法院报》2015年12月15日。由于两个试点法院均为直辖市所属中级法院，所谓的跨区划管辖实际上还是一种兼具提级管辖和指定管辖特点的案件集中管辖模式，跨行政区划管辖的特点不明显。⑬有学者直言两地跨行政区划法院试点不具有代表性。参见林默：《继续推进和创新跨行政区划法院改革：专访中国政法大学副校长马怀德教授》，载《人民法治》2016年第1期。当然，改革试点尚在进行中，跨行政区划管辖也正在经历一个探索发展的历程。2016年6月，北京市第四中级人民法院开始探索管辖跨京津冀行政区划特定范围、特定类型的重大民商事案件，⑭参见蒋梦惟：《北京四中院接管津冀重大民商案件》，载《北京商报》2016年6月6日。向真正意义上的跨行政区划管辖迈出重要一步。由于改革时间尚短，对于其跨行政区划管辖的实效尚需进一步观察。

显然，对于特殊类型的案件实行跨行政区划管辖并不能简单等同于对一类或几类案件实行专属管辖，对此，最高法院李少平副院长曾经明确指出，“‘跨行政区划人民法院’并不是专门法院，也不是传统意义上在省、自治区内按地区设立，或在直辖市内设立的不对应行政区划的中级人民法院”。在他看来，设立跨行政区划法院的目的在于，“通过集中指定管辖，实现普通案件在行政区划人民法院办理，特殊案件在跨行政区划人民法院办理的诉讼格局”。⑮参见李少平：《为什么要设立跨行政区划人民法院？》，载《求是》2015年14期。因此，跨行政区划管辖实质上是一种特殊的集中指定管辖形式。这在最高法院关于行政案件集中管辖的文件中表达得更为明确。2015年6月，最高法院制定出台的《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》中提出，“行政案件集中管辖改革以普通人民法院为主，同时可以充分挖掘其他可利用的司法资源，诸如铁路运输法院、林区法院、农垦法院、油田法院及开发区法院等潜力”，“已经设立跨行政区划法院的北京、上海，可逐步将行政案件向跨行政区划法院及两地铁路运输基层法院集中”。

需要注意的是，集中管辖作为一种特殊案件管辖机制，近年来已然成为上级法院行使司法指挥权的重要手段。继最高法院开展行政审判集中管辖试点之后，2017年1月，最高法院又批复同意在南京、苏州、武汉、成都4市中院设立专门知识产权法庭，跨区域管辖部分知识产权案件。其中，南京知识产权法庭在南京铁路法院挂牌(隶属于南京市中级人民法院)，按照知识产权民事、刑事、行政三审合一综合审判模式，跨区划管辖发生在南京、镇江、泰州、盐城、淮安、宿迁、徐州和连云港辖区内的重大知识产权案件。跨区管辖的知识产权法庭的设立，固然丰富和发展了跨行政区划管辖司法实践的形式和内涵，但也为我们探索设立跨行政区划法院带来了新的问题：如果最高法院可以设立专门法庭实现对特殊类型案件的跨行政区划管辖，那么有何必要设立跨行政区划法院呢？很显然，对跨行政区划法院内在规定性的研究，有必要超越单纯的制度特征或实践形态的比较，从改革的合目的性及司法的规律性层面认识和把握跨行政区划法院功能定位。

三、跨行政区划法院与司法的去地方化

对于设立跨行政区划法院的必要性，最高法院李少平副院长在《为什么要设立跨行政区划人民法院》一文中概括了三个方面的理由，首要的一点，“这是保障跨地区案件审判公正、避免诉讼‘主客场’的需要”，而之所以会形成诉讼的“主客场”，主要原因是按区划设置的地方法院在人员工资、审判业务和日常运行经费等方面都需要同级政府保障，法院的抗干扰能力相对较弱，在一些跨地区案件以及与地方经济发展和社会稳定联系紧密的案件审判中，法院所在地的有关部门和领导会关注案件处理，甚至利用职权插手、干扰案件审判，审判中立性和独立性受到干扰。⑯参见前引⑮ ，李少平文。随着我国行政诉讼制度的发展和人民群众权利意识的增强，以地方政府或部门为被告的行政诉讼日益增多。在北京市第四中级人民法院吴在存院长看来，“如果所受诉法院的司法管辖区与作为被告行政机关的管辖区域位于同一行政区划内，则极易受到地方行政干预，影响司法公正和司法公信。因此，几乎所有行政案件都有受到行政干预的可能”。因此，他认为，“易受干扰是确定跨行政区划法院案件管辖范围或者说是判断识别特殊案件的首要标准，同时也是其他标准中的应有之义，以行政案件最为典型”。⑰参见吴在存、霍振宇：《跨行政区划法院设置与管辖制度研究》，载《法律适用》2017年第9期。这种对地方行政权力干预司法审判的担心便是所谓的司法地方化问题。我国是单一制的多民族国家，通过分级赋权实现共同治理是国家治理的主要方式。司法权力地方化本义是指“国家将司法权分配于地方行使,国家对此施以必要控制与监督的体制”。⑱参见前引④ ，蒋惠岭文。但在法律生活中，逐渐演变成司法机关及其工作人员在职权行使中受到地方有关部门或地方利益团体的不当干涉，导致司法职权无法独立公正行使，从而出现的一种司法异化现象。⑲参见陈卫东：《司法“去地方化”：司法体制改革的逻辑、挑战及其应对》，载《环球法律评论》2014年第1期。尽管在我国法治实践中已经存在形态多样的跨行政区划法院，但这些法院的形成有其特殊的历史原因，其目的显然不是为了排除地方干扰。因而，几乎所有的研究都将司法权的去地方化视作设立新型跨行政区划法院的基本功能。“设立跨区划法院并非简单的实现司法管辖与行政区划分离, 而在于司法权的去地方化, 实现司法权与行政权的分离, 脱离地方行政权的制约, 实现对行政案件等的跨区划案件管辖的中立性与合理性”。⑳参见马益迅、陈洲：《跨行政区划法院改革的反思及重构：兼论铁路运输法院的改造》，载《深化司法改革与行政审判实践研究：全国法院第28届学术讨论会获奖论文集》（上），人民法院出版社2017年版。

司法的去地方化无疑是设立跨行政区划法院的重要动因，然而，能否将去地方化视作跨行政区划法院的主要职能或者是基本功能，笔者认为还值得商榷。首先，虽然地方行政权力不当干预司法审判的问题广为诟病，但这一现象到底有多普遍、多严重，至今尚缺乏一份令人信服的调查统计，即便是有关个案的报道也较为罕见。有学者针对在重庆“打黑”运动中司法机关的表现，认为如果设立跨行政区划司法机构，有可能会对地方政府的肆意妄为起到规制作用。㉑参见贺卫方：《司法区划的构思》，载《中国法律评论》2014年第1期。姑且不论历史不能假设，当时的重庆是我国政治生态严重扭曲的一个特例，在各种监督制约制度纷纷失效之际，即便设立跨行政区划司法机构，其能否独立发挥作用，也是大可存疑的。也有学者通过对近年来行政诉讼案件上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、老百姓胜诉率低、发回重审和改判率低、老百姓服判息诉率低的“两高四低”的反常现象的分析，认为造成这一现象的原因是地方法院赖以运转的人、财、物完全受制于地方政府，行政机关为避免败诉，往往利用人事任免、物资分配等手段对法院、法官施加压力，不让受理案件，受理后也不能判决政府部门败诉。法院已经成为行政案件的“利益攸关方”，法院不敢受理、不敢下判、违心下判的情况普遍存在，直接导致人民法院对地方政府机关难以有效监督。㉒参见前引⑧ ，江必新文。显然，这也是一个反果为因的推论。现阶段行政诉讼面临的困难，是社会转型期司法供给不足的一个缩影。最高法院曾经专门下发《关于深入整治“六难三案”问题加强司法为民公正司法的通知》，对当前诉讼中存在的“门难进、脸难看、事难办、立案难、诉讼难、执行难”和“人情案、关系案、金钱案”问题进行集中整治。对于行政诉讼中政府对司法不当干预究竟有多严重，还需要更为翔实的调查研究，仅凭假设或逻辑推导就认定地方干预是造成司法乱象的主因，显然还缺乏足够的说服力。

其次，我们不能忽视社会法治文明进步这一总体趋势。如果说在改革开放初期，由于社会主义市场经济规范还不健全，地方政府依法行政水平和法治意识还相对较弱，在过于偏向经济发展的地方政绩考核标准的刺激下，地方保护主义和干预司法审判的问题可能比较严重，但是，随着改革开放的深入推进和社会主义市场经济体制的逐步完善，地区间经济的交流合作已经取代资源竞争成为地方经济发展的主流，对不同区域经济主体以及市场要素进行平等保护，已经成为地方政府促进经济发展，提升市场提升竞争力的基本准则。与此同时，随着依法治国方略的深入实施，各级政府依法行政、规范执法的水平显著提高，政府领导和工作人员的法制素养、法律意识明显增强，对司法进行不当干预的内生动力与外在压力都在减弱。这在司法中可以得到相应印证。2016年初，上海市第三中级人民法院就“开展跨行政区划法院改革试点一周年审判业绩”对外进行通报，其中提到，一年来，第三中级人民法院审理了以上海市政府为被告的242件案件，政府无一败诉。㉓参见《上海市政府一年242次被起诉做被告 败诉率为0》，载《京华时报》2016年1月18日。尽管这一现象与人们的预期有些出入，但它的确从一个侧面反映出现阶段政府的执法水平和守法状况不断改善的趋势。㉔最高法院江必新副院长在对跨行政区划法院改革试点成效的调查中发现，在实行行政案件跨区划集中管辖后，大部分改革试点地区行政机关的败诉率都有了显著增长。参见前引⑤ ，江必新文。由于改革试点时间尚短，对于行政案件跨行政区划集中管辖后行政机关败诉率是否呈现稳定增长态势还需要进行跟踪调查，对其原因也需要作更为全面的分析和研究。从笔者掌握的部分实行跨行政区划法院如南京、徐州铁路法院行政案件集中管辖后，行政机关的败诉率与改革前变化不大。

最后，随着司法改革相关措施的出台，法院抗干扰能力进一步增强。“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，是宪法赋予各级法院的神圣职权，我国审级制度的设计以及诉讼制度的规定也为人民法院独立行使审判权提供了可靠的制度保障。然而，由于法院内外环境的复杂性，在实践中，干预、干扰审判活动的现象始终难以根绝，在特定时期和特定地区还比较严重。就地方法院而言，既有同级党政部门及利益相关方的“说情”“打招呼”，也有上级党政部门及司法机关的不当施加压力；既有外部干扰，也有内部干扰，而外部干扰往往通过内部干扰发挥作用。为进一步消除不当干预司法审判的体制机制性因素，本轮司法改革将超越地方主义和司法去行政化作为保障审判独立的两大改革目标，综合施策，着力清除滋生干扰司法审判的权力土壤。㉕参见张建伟：《超越地方主义和去行政化：司法体制改革的两大目标和实现途径》，载《法学杂志》2014年第3期。在工作纪律上，中央办公厅、国务院办公厅发布了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，对领导干部违规插手干预具体案件审理活动的情形、司法机关的工作应对以及相关纪律处分均作出详细规定，明确提出“任何领导干部都不得要求司法机关违反法定职责或法定程序处理案件，都不得要求司法机关做有碍司法公正的事情”的纪律红线。在工作机制上，中央将落实司法责任制作为本轮司法改革必须牢牢牵住的“牛鼻子”，大力推进审判方式改革，精简行政审批环节，改进定案机制，努力实现“让审理者裁判，由裁判者负责”，截断行政力量干预司法审判的内部渠道。在制度保障上，通过推进省级以下法院“人、财、物”统一管理改革，有效改变了长期以来地方各级法院在人员编制、经费来源上高度依赖同级政府保障的格局。大力推进法官员额制改革，建立与行政职级脱钩的法官单独职务序列，法官职业发展有了更加可靠的制度保障，法官身份的独立性进一步凸显。因此，随着保障独立审判的各项改革举措的推进落实，无论是按行政区划设立的地方各级法院还是跨行政区划设置的法院，抵御各种干扰的能力都显著增强。

很显然，将去地方化作为跨行政区划法院的基本功能，无法厘清其与各级地方法院或既有专门法院的关系，其间更蕴含着一个逻辑悖难。审判独立是一个普遍性的原则，并不因行政区划法院或跨行政区划法院而异，如果过于强调跨行政区划法院的去地方化功能，势必影响人们对于按行政区划设立的地方法院能否独立行使审判权的认识，因为法院并不是存在于真空中，除了行政权力外，影响法院的地方性因素仍然很多，法院能否独立行使审判权，关键还取决于法院自身能否真正落实宪法赋予的职权，自觉抵御各种干扰。并且，在现行政权组织架构中，即便是跨行政区划法院，其机构运转及审判活动仍然需要政府的组织协调及财政保障，如果按照脱离行政区划便能去地方化的基本理路，跨行政区划法院仍然面临行政干预的风险。因此，探索设立跨行政区划法院，应当跳出跨行政区划即等于去地方化的单一思路，从司法发展与社会进步的层面重新审视跨行政区划法院的功能定位。

四、余论：推动区域发展——一种可能的进路

设立跨行政区划法院是一项崭新的改革目标，围绕这一目标的改革试点工作尚在进行之中，对跨行政区划法院的形态、内涵、机制及功能等方面的认识还需要结合试点进展作进一步的探析。在此过程中，需要注意的是，司法制度的改革绝不是单纯出于自身发展的需要，其更深层次的动因乃是社会发展的内在规定性。正如马克思的经典判断，“社会不是以法律为基础的，那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础”。㉖参见《马克思恩格斯全集》（第6卷），人民出版社1961年版，第291-292页。随着经济社会的快速发展，传统的行政区划制度也面临着深刻的变革过程，关注和研究这一社会变革趋势，对于我们认识跨行政区划的法院性质和功能，无疑具有重要的启迪意义。

我国是一个单一制的多民族国家，通过行政区划设置实现国家治理具有悠久的历史传统。改革开放初期，中央在政策上赋予地方政府一定的发展自主权，并在政府考核上引入竞争机制，这对于发挥中央和地方两个积极性，促进区域经济的发展起到了一定作用。但是，自20世纪90年代始，随着市场经济的逐步成熟，以资源要素共享为取向的区域经济发展模式逐渐取代以地方分权为特征的市场化改革，成为推动经济发展的新的增长点。我国的长三角地区、珠三角地区作为最早实现跨行政区划发展的地区，已经展现出显著的区域发展优势。进入21世纪以来，面临着周边地缘政治经济格局变化以及社会深刻转型带来的新挑战，中央在总结前期区域共享发展成功经验的基础上，进一步深化区域发展的内涵，从单一经济要素共享拓展为经济、政治、文化生态等诸要素协同发展。继中央将京津冀协同发展“一带一路”、长江经济带建设确定为国家核心战略之后，建设珠江—西江经济带等一批跨区划发展战略获得国家批复，表明国家实现区域发展“经济—政治—文化—社会—生态文明”五位一体的整体战略布局基本形成。㉗参见文玉钊、车冰清：《“一带一路”战略背景下江苏省区域发展问题与对策研究》，载《江苏师范大学学报》（哲学社会科学版）2017年第4期。在这样一种战略布局下，传统行政区划作为相对独立的经济政治和社会发展空间单元的意义大大减弱，整合自身资源优势与地域特点，自觉融入区域发展格局之中，进而获得发展的主动权，成为地方政府的首要考量。因此，在经济与社会发展要素日趋多元，地域间交流合作日趋紧密的现实条件下，不能再将行政区划简单视为分离的单元，而应将其作为区域发展之网上的相互关联的纽结。

探索设立跨行政区划法院改革，显然不能回避我国行政区划制度面临的深刻变革。各级法院作为国家司法机关，既担负维护国家法制统一的职能，也要发挥保障地方经济社会发展的作用。在打破区划壁垒、促进地区间生产要素整合、保护生态资源环境等方面，法院发挥了无可替代的重要作用。实现区域发展需要不同区划单元之间实现经济、政治、文化、生态各种资源要素的整合，而离开了稳固有效的司法保障，这样一种资源整合是不牢靠的，也是难以延续的。面对跨行政区划的区域发展这一内在要求，设立跨行政区划法院显然是一种合乎理性的选择。当然，在注意到区域发展对新型司法组织的迫切需要的同时，我们也需要关注司法资源的有效利用问题。当前，我国司法机关在整体面临“案多人少”矛盾的同时，也存在司法资源配置不均衡的问题。尤其是各级法院在推进内设机构和人员分类管理改革，优化司法资源利用的同时，要注意防止打着专业审判、领域保护等名义，不断增设法院机构的倾向；要通过跨行政区划法院的改革探索，在保证审判力量进一步加强的基础上，合理减少法院数量，降低司法的管理成本，实现司法资源的跨区划整合利用。

基于上述思路，笔者认为，探索设立跨行政区划法院的一种可能的进路是，借鉴和推广铁路法院集中管辖跨行政区划案件的试点经验，推动普通地方法院开展跨行政区划管辖实践探索，与此同时，探索将目前专门法院管辖的特殊案件逐步交地方法院管辖。待时机成熟时，通过立法修改，根据区域发展需要和司法资源有效利用原则，将目前按区划设立的地方法院体系以及专门法院体系进行整合，建立按区划管辖与跨区划管辖相结合的案件管辖体制，进而构建与行政区划既相对应又适当分离的新型法院组织体系。