官僚制再思考

(山西财经大学 山西 太原 030000)

官僚制再思考

马思萌

(山西财经大学山西太原030000)

官僚制理论一直是学术界和应用界讨论的焦点。官僚制理论产生于行政管理初创时期，但是随着社会和时代的进步，传统的官僚制理论在应用中面临着越来越多的挑战，人们也开始重新审视官僚制理论的价值。本文从官僚制入手，分析官僚制的特点以及时代的局限性，提出如何对官僚制继承与发展。

官僚制；新公共管理；行政改革

一、马克斯·韦伯官僚制的基本内容

官僚制理论是伴随着资本主义对效率的追求而产生的，最早由马克斯·韦伯提出。官僚制理论主张用严密的规章制度来规范政府及其工作人员的行为。通过严密的规章制度，就可以尽最大可能的屏除政府工作中非理性的因素。而通过明确的分工和高度的专业化，最大限度的提高工作效率。官僚制理论将政府及其工作人员塑造为没有感性因素干扰的工作机器，因此，非人格化就成为官僚制理论的最大特点。

马克斯·韦伯的官僚制理论并不是中国封建社会体制下形成的官僚制，官僚制理论并不是贪污腐败和效率低下的同义语，相反的，韦伯的官僚制代表着对效率的追求。为此，韦伯指明了三种合法权威：

(一)“神秘化的组织”。神秘化组织的维持依赖于领导者的个人魅力，也就是权威中的魅力型权威。神秘化组织的成员对其领导者的追随以迷信崇拜为基础，例如对领导者非凡的领导能力、宗教的先知能力和大无畏的英雄主义的崇拜。正是基于此，神秘化的组织非常不稳定，随着领导者的离开而解散，出现人亡政息的现象。

(二)“传统的组织”。传统的组织所依赖的合法权威就是传统型权威。传统型组织对于先例和惯例具有无限的推崇，也因此，先例和惯例成为组织决策的基础和依据。

(三)“合理——合法的组织”。合理——合法的组织依靠完善严密的组织规则进行统治，与之相对应的权威类型是合法性权威。韦伯的官僚制理论就是这种合理——合法组织的推崇，组织成员不盲目崇拜组织领导者，也不拘泥于先例和惯例，而是对组织规则的绝对服从。

二、马克斯·韦伯官僚制的价值

(一)理论价值。马克斯·韦伯的鼓官僚制产生于行政管理的初创时期并且一直延续至今，必然具有非凡的价值。笔者认为，官僚制的理论价值主要体现在一下几个方面：1.明确提出三种组织形态，并对组织的特点进行描述。2.明确提出三种合法权威，并与组织类型相对应。3.创造性的提出官僚制理论，并详细阐释。4.满足当时行政管理对于效率的极大追求。

(二)实践价值。马克斯·韦伯官僚制的最大实践价值在于对效率的促进。行政管理初创时期的政府正处于西方产业革命的关键时期。资本主义的生产方式发生了巨大的变化，不再是大规模的、粗放的生产方式，而是具有明显专业分工，层级节制的集约化大生产。马克斯·韦伯的官僚制理论回答的最重要的问题就是：一个运转顺畅且高效的组织应该具备什么样的特点。究竟什么样的组织形态才能更好的为资本主义追求效率做出巨大贡献。而组织和员工对于合法性权威的服从就是韦伯得出的最终的答案。首先，韦伯认为被服从的基础是权威而不是权力。权威所带来的是组织成员自愿的服从与追随，而权力虽然也能产生服从，但是这种服从经常是迫于无奈，也因此，基于权力的服从是不稳固的，组织成员是离心的，必然不能带来效率的提高。总之，马克斯·韦伯官僚制理论的最大贡献仍然是围绕着效率的提高。

三、马克斯·韦伯官僚制的局限性分析

马克斯·韦伯官僚制理论是政府等公共组织建构的最主要思想，一直延续至今。但是政府机构在运行中出现的机构僵化、机构臃肿以及官员冗杂等问题，也说明官僚制理论也有其不可忽视的局限性。

(一)忽视动态性，导致组织僵化。官僚制理论通过严密的规章制度限制政府及其工作人员的行为，然而严密的规章制度就仿佛是个巨大的铁笼，规定了行为的边界。因此，这种条条框框缺乏对实际情况的应变能力，导致组织结构僵化。

(二)缺乏积极性和创造性。官僚制理论过分追求理性，缺乏对人感性因素的关注，使得政府工作人员犹如一步步运转的机器，造成人性的淡漠。官僚制理论中的政府官员，只是机械的服从上级的命令，缺乏自己的判断，也没有道德的自律。这样的政府官员只求执行好上级的指示，并没有创造和思考的动力，这种在官僚制理论背景下的组织架构，必然造成组织人员缺乏积极性和创造性。

(三)民主匮乏，效率降低。官僚制理论对效率的追求是通过绝对服从来实现的，尽最大可能减少信息传递的消耗，防止信息偏颇。但是这种权力高度集中的制度，将决策权集中到领导者，而占组织大多数的被领导者没有话语权。但是有限理性理论也决定了人并没有做出完美决策的能力，再加上组织运行不够透明，难以对组织的运转进行内外部的监督，难以及时纠偏。因此，这种组织形式容易导致组织决策偏颇，从而降低组织效率。

四、马克斯·韦伯官僚制的继承与发展

(一)推崇政府管理的理性化、科学化、法治化。用理性、科学、法治来组织政府一直是政府所追求的目标。由于政府的权威性和地位的至高性，就决定了政府必须尽最大可能摒弃随意性和非理性。尤其是我国的国情背景下，潜规则盛行，人情社会下不断滋生出腐败问题，决策随意性严重。面对这种上有政策下有对策的政策执行环境，必须借鉴官僚制理论的做法，建立健全相关法律法规，约束政府工作人员的恣意行为，树立其责任意识、法律意识，不断推进政府朝向理性化、科学化和法治化的轨道前进。

(二)健全竞争、激励、参与机制。官僚制理论所产生的最大的弊端就是通过严密的组织体系限制的政府工作人员的主动性和积极性。因此，继承与发展官僚制就必须在此方面有所突破。笔者认为，最行之有效的办法就是积极建立健全竞争、激励和参与机制。由于官僚制指导下的政府工作人员所采取的是终身雇佣制，这种“铁饭碗”制度就使得政府工作人员一旦进入政府部门就不存在失业问题，也就失去了工作的积极性。因此，当务之急就是建立健全政府工作人员竞争考核激励机制，通过不断地竞争和考核，树立政府工作人员的危机意识，培养其与时俱进的意识和能力，从而促进政府部门工作效率的提高。另一方面，如前所述，官僚制理论之下的权力高度集中导致政府运作信息缺乏透明，赏传下达的政策执行方式最终导致决策的失误和政策执行的失败。因此，笔者认为，必须引入广泛的参与。就其内部而言，逐步做到权力下放，给予一般政府工作人员一定的话语权。就其外部而言，引入广泛的公众参与势在必行。树立公众的参与意识，培养公众的参与能力，拓宽公众的参与渠道，确保公众的参与是实质性的而非形式性的参与。政府要满足公众的需求，倾听公众的声音，而不是政策决策的一言堂。

[1][德]马克思·韦伯.经济与社会(上卷)[M],北京：商务印书馆出版社，1997：106-107

[2][德]施路赫特著，顾忠华译.理性化于官僚化——对韦伯之研究与诠释[M].广西师范学出版社，2004

[3][美]戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克著，谭功荣,刘霞译.摒弃官僚制：政府再造的五项战略[M].北京：中国人民大学出版

[4][美]麦克尔·巴雷泽.突破官僚制：政府管理的新愿景[M].北京：中国人民大学出版社，2002

[5]张康之.韦伯官僚制合理性设计的悖论[J].江苏社会科学，2001

马思萌(1991)，女，硕士研究生，山西财经大学，行政伦理。