中法考任制度比较及其启示

(四川大学法学院　四川　成都　610207)

一、我国考任制的发展历程

1.考任制在我国经历了不同的形式变化，是一种通常的选拔官员的方式，隋朝正式启用的“科举制”与当今考任制度较为相似。我国古代官员选拔大致经历了世官制、察举制、科举制三种主要形态。世官制又称世袭制，其官员职位可世代传承，荫泽子孙，但此制度容易引起阶层固化，导致不同阶级之间利益冲突加剧，不利于缓和社会矛盾。察举制发端于汉，主要通过征召和推荐的形式来举荐人才，选拔官员，但该制度下容易任人唯亲，形成地方势力割据称雄的局面，容易威胁中央统治。科举制是通过考试选拔官吏，采用分科取士的方式，在武周皇帝时增设殿试一制。科举制不以参考人员出身、财产状况之不同而区别对待，强调以成绩论才能，在一定程度上缓解了社会冲突，使得底层人民有机会通过读书考试进入上层社会，但八股取士之后，其被统治阶级利用以钳制思想之遗毒甚重，直至侵蚀掉整个中华民族的创新能力。

2.我国现阶段的考任制度经历了从政策提倡到法律规制、从中央到全国地方、从政府系列到党、人大、政协、社会团体、法检系列的变化[1]。1987年，十三大提出建立公务员制度；1989年国家人事部及组织部联合刊发《国家行政机关补充工作人员实施考试办法的通知》；1993年国务院颁布《国家公务员暂行条例》，标志着我国现代公务员考任制度正式在全国范围内确立；2005年《中华人民共和国公务员法》的出台，标志着国家首次以法律的形式确认了公务员考任制度。从最初的政策到暂行条例直至法律法规的出台，废除了琳琅满目、变动不定、过分随意的各项政策，代之以法律法规，这背后体现的是现代国家的规则意识和对法治理念的追求与尊重，体现的是对国民的尊重与行使权力的必要克制。

二、考任制下的录用范围与测评方法

根据《中华人民共和国公务员法》第21条之规定“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法”。第28条规定“公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。”第32条规定“新录用的公务员试用期为一年。”第61条规定“机关对新录用人员应当在试用期内进行初任培训”，并在第62条中规定将培训情况作为公务员考核的任职依据之一。

依照上述规定，适用考任制录取公务员的范围为：“主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员”，也就是说领导职务和副调研员以上的非领导职务公务员不实行考任制。依照公务员法的有关规定，公务员职位分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。就当下公务员考试来说主要针对的是行政执法类和综合管理类职位进行招录，专业技术类职位多施行聘任制，行政执法类职位更多具有强制性、直接性等特点，主要集中于公安、海关、税务、药监等政府部门，且只存在于这类部门中的基层单位[2]，这意味着当下我国考任制下招录的都属于较低职位的、较少专业能力、且范围狭隘的公务员。同时，在学习与工作的先后程序上，我国公务员先参加招录考试，取得资格后接受试用期内的初任培训，并将培训情况作为最终任职的依据之一，公务人员在培训或者工作中积累经验。

三、法国文官考任及其精神

法国大革命之前，由国王将官职恩赐给僧侣、贵族两个特权阶级，同时还实行官职鬻卖制，少数大金融资产阶级可购买司法部门的职位，形成了“穿袍贵族”。恩赐制与鬻卖制是法国旧制度下官员任用的主要方式[3]。法国大革命摧毁了这两个制度，中间历经坎坷，直到第二次世界大战之后法国才建立起统一的以考任制为基础的现代文官制度[4]。

法国的公务员考试录用施行等级分类法，其文官管理局将公务员级别从高到低依次分为A、B、C、D四类。A类担任司、局长教授等高级职务，为政府拟定政策，起草法律、行政计划等，是高级文官集团，被称为“有势力的王子”，考试由国家组织。B、C类(中类)由大区或跨部门组织，较大的部门也可以由本部门组织B类和C类公务员考试。D类公务员考试由各部门组织。[5]法国公务员考试分为初试(笔试)和复试，复试包括口试和实际操作(技能考试)，复试合格者由主考部门再从成绩名列前茅的考生中择优录用。法国公务员的考试内容依级别不同而有所差异，不仅科目不同，程序也有所差异。比较而言，法国文官考任制度对高级文官的考试要求相当严格，在笔试中外国文学、经济、国际公法等通识知识占比较大；在口试中法律、外语、演讲等专业知识占比较大；在实际操作中则要求有能力将若干文件进行分类处理，概括要旨并拟定文书或报告。上述任务的完成仅仅具备了初步的入职资格，尚需进一步考核。考上国家高级公务员后通常还必须到国家行政学院进行专业培训，国家行政学院的学制是两年，第一年为实习，第二年到学院学习。学院的实习任务十分艰巨，一是要全而了解国家行政机构的结构和运作情况，要对行政管理体制中的问题进行分析探讨;二是积极参与行政活动，学会处理日常行政事务，进行独立决策;三是要熟悉了解社会各阶层的情况，建立起广泛的社会联系。[6]公务员考试合格都仅仅是取得了初步入职资格，之后仍要进行专业培训并参加培训考试，直至正式录用。在全部学习结束后，所有学员都要再次参加考试，按照成绩先后选择职位。

由上可知，法国对公务人员实行分级考试。首先考试范围遍及一般文官、中级文官和高级文官，不以级别高低作为适用考任制度与否的依据，并不是级别高就不适用考任制进行考核。其次依据不同文官级别分为国考、大区考、部门考，依照职位级别的不同以不同的录用方式和程序对考试人员进行灵活测评，并根据职位级别的高低逐次增加测试难度。再者，考试合格后尚需进行实践与理论相结合的专业培训，参加培训考试，直至正式录用。法国文官考试贯彻以学术能力为本位的精神。尤其在高级文官的选任上，其考试录用和培养训练是结合在一起的，注重应试者的行政理论素养，试题着眼于考察应试者对现实问题的理论分析和实际解答能力，高级文官必须通过在国家行政学院的学习并经考试合格才能获得理想职位。

四、我国文官考任制度之弊端及其解决路径

我国尚没有专门的法律法规来规制公务员考任制度，仅在《公务员法》中有几项原则性规定，而从对我国《公务员法》的上述分析来看，我国公务员考任制度主要存在以下几个问题。第一，仅适用于主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员的录用工作。领导职务及副调研员以上的非领导职务只能通过选任、调任等方式进入公务员队伍，考任制适用范围过于狭隘。第二，即使在现行考任制度下，也没有依照职位类型的不同以不同的录用方式和考试内容对考试人员进行灵活测评，也并未根据职位级别的高低逐次增加测试难度。

1.我国当下考任制度的弊端。

正如开篇所提，各国获得公务员身份最重要的途径是考试录用，因为公务员是由公共财政负担并为民众提供公共服务的人员，只有通过竞争性考试机制才能较为科学、公平地选拔出旨在服务于民众的公务人员，才能避免私人操作的空间。2017年12月25日，湖南长沙市天心区市容环境卫生管理局公开招聘8名管理员，招聘范围却注明面向“干部职工子弟、家属和亲戚朋友”，这进一步说明了考任制中公开竞争、公平考试、择优录取特点的重要性。考任制适用范围过于狭隘不仅会造成有才之士无法施展其才能，更会使公务职位成为利益集团以权谋私的工具，长此以往将会导致整个行政系统的效率低下，最终戕害整个行政体制。首先，无论参考人员具有何种学历、经验或者能力，都只能通过考试被任命为主任科员以下职务，同时根据学历评定级别而不根据成绩、能力认定岗位也并不公平，使得真正有识之士无法实现其抱负，只能充当庞大国家机器上的一颗小小螺丝钉，凭借熬资历缓慢晋升；其次，选任制、调任制未必能够遴选出适合某一职位的公务人员，甚至往往成为部分人结党营私的工具，更有甚者造成朋党之争。时下盛行的某一领导干部一经升迁，从前环绕在其周身的工作人员亦能同样得到提拔(更有所谓“火箭式提拔”)即是例证，古代常谓“一人得道鸡犬升天”，此情此景在选任制、调任制之下出现的可能性要远大于考任制。再者，我们假定其他录用制度能够选拔出适合某一职位的公务人员，其才能也符合该职位的要求。那么在我国政府权力仍然比较大的当下，将公众中活跃进取、才思敏捷的仁人志士，越来越多地转变为政府的逢迎者也并无益处，比如我国铁路、大型股份有限公司、保险公司、公共慈善事业甚至大学都仍在政府的控制之下，成为政府的分支机构，其中的行政工作人员由政府任命并支付报酬，其升迁亦仰仗于政府。将国内杰出才俊都吸纳进政府机构，政府职位由最能干者来担当，这便意味着行政机构的机器越是高效科学，权利自身扩张的能力和方式便更加娴熟，公民受到侵害的可能性便会越大，其势必会演变为政府对本应保护之人的进一步侵害。然而问题并不仅限于此，当绝大多数有才之士都被纳入政府体制，政府本身除去加紧扩张权力之外，其自身的奋进、进取之势亦必将消弭，因为在没有外界持续不断的批评与反抗时，官僚群体便倾向于因循旧例，少有创见，逐渐陷入了懒惰敷衍的状态之中，直至整个文官集团的崩塌，明朝万历皇帝治下的文官集团即是如此。最后，现行考任制度下，没有依照职位类型的不同以不同的录用方式和考试内容对考试人员进行灵活测评。当下公务员考试除对政法类和非政法类职位在部分考题上有区别外，在其他考试的内容上是一致的。2007年将原来的行政职业能力测验一、二合并为行政职业能力测验，不再区分报考类别，用同一张试卷来测试不同学历、不同专业考生的方式既不科学又无法实现公正。因为对于不同职位级别及类型来说，其参考人员理应具有不同的符合其职位所要求的知识与技能，显然无法用同一套试卷来测评出能够满足不同职位需求的参考人员。

2.应对出路

本文认为应当从以下几个方面入手。其一，拓宽考试录用制度的适用范围，提高考试录用的职位级别，不再以所谓“国考”“省考”作为区分标准。分两级在国务院、省级人民政府分别设置中央和地方专门考任机构，厅局级副职以上省部级正职领导职务以下由中央考任机构统一考核，县处级正职以下领导职务及同级非领导职务由省级考任机构统一考核，精简合并原有配套辅助机构。其二，依照职位类型的不同以不同的录用方式和考试内容对考试人员进行灵活测评，并依据职位高低设置难易程度不同的测评程序，职位越专业测评内容及程序就应当更偏向专业化，职位越高其测评难度应当相应的增大，程序也应该更加严苛。其三，公务员体制的变革离不开外部环境的变化。我们需要减少对非政府组织设立及运行的管控力度，激发社会的活力，从外部环境上加强对行政体制的制约和监督，减少政府自行其是、肆意妄为的行政行为给公民及政府自身带来的危害。笔者深知，在当下，上述建议甚为粗浅，且以上任何一方面的改变都会深深触及既得利益集团的利益，势必会遭到顽固抵抗，可能会有人觉得笔者说这些目前都无法实现，但笔者认为既得利益集团对民众利益的攫取并非一帆风顺，也并不能够长久持续，在民众日益开化、权利意识逐渐觉醒、异议人士渐次出现的当下，我们必须做好理论准备工作，为可能出现的改革做好准备，随时迎难而上。

【参考文献】

[1]周实：《比较公务员法》，东北大学出版社，第109页。

[2]周实：《比较公务员法》，东北大学出版社，第115页。

[3]洪波：《法国政治制度变迁—从大革命到第五共和国》，中国社会科学出版社，第241页。

[4]周实：《比较公务员法》，东北大学出版社，第100页。

[5]刘厚金：《中外公务员制度概论》，北京大学出版社，第89页。

[6]邱晓万：《从精英主义看法国高级公务员制度》，四川行政学院学报2005年第1期，第23页。