论法治中国建设的三个维度

梅献中

全面推进依法治国、建设社会主义法治国家，是全民族共识和重大的治国方略。如何把世界上法治国家建设的普遍经验融入到我们民族的法律文化传统之中，并结合当代中国发展变化的现实国情，创造出有中国特色、中国风格、中国气派的法治模式，走出一条具有中国特色的法治道路，从而建设“法治中国”，无论在当前还是在今后相当长的时期内，都是一项紧要而艰巨的任务，也是时代赋予我们的庄严职责。

“法治中国”是“法治国家”概念的中国式理解、中国式表达、中国式构建。法治中国建设是一项庞大的系统工程，需要从法治国家、法治政府、法治社会三个面向着手，三位一体，系统推进，而不能顾此失彼。事实上，在法治国家、法治政府、法治社会三者的关系上，它们相互依存，彼此影响，是一个不可分割的统一整体。同时，三者的角色与地位又有很大的差异，在时间、空间和路径维度上呈现出错综复杂、千姿百态的景象。观察回顾我们党的十一届三中全会以来法治国家建设的历程，在时间维度上，我们走过了从提出建设法治国家的主张到强调加强法治政府建设，再到当前重视法治社会建设的一个历时性走向，这反映出我们对建设法治国家的道路日渐清晰、认识不断深化。在空间维度上，我们提出建设法治国家，从来没有、也不可能脱离社会发展的实际去建设法治政府。若要建设法治国家，就必然要重视法治政府和法治社会建设，忽视任何一方都是不全面的、有缺陷的，所以，对这三者进行“一体建设”成为必要。在路径维度上，由于政府的关键作用和社会的基础作用，在建设法治国家的道路上二者必须齐抓共建、共同推进。我国是共产党领导的社会主义国家，党的各级组织和领导干部在推进法治中国建设中起着重要的表率作用，全面提高党的各级领导干部的法治思维和依法办事能力，成为法治中国建设顺利进行的重要保障，由此看来，把握法治建设明确走向的“时间之维”，理顺法治建设三重关系的“空间之维”，以法治政府和法治社会齐抓共建与提高党的领导干部的法治思维和依法办事能力的“路径之维”，对我们认知、构建法治中国，全面推进依法治国，具有十分重要的意义。

一、法治中国建设的时间之维

回顾我国改革开放以来法治建设的历程，从最初依法治国、建设社会主义法治国家方略的提出，到近年来对法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的强调，再到“法治中国”愿景的提出，我们经历了一个认识不断深化、方向渐趋明确的历程。

建设法治国家方略的提出，是在中共十一届三中全会以后，邓小平基于对社会主义建设历史经验和教训的总结，提出了一系列发展社会主义民主、健全社会主义法制的思想和主张，这些思想和主张继承和发展了马列主义、毛泽东思想有关民主和法制建设的基本精神，为中国共产党依法治国方略的提出奠定了理论基础。在此基础上，以江泽民为核心的党的领导集体，认识到实行和坚持依法治国对于推进经济持续健康发展和社会全面进步，保障国家长治久安的重要意义，继而在党的十五大报告中提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标。1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这就以根本大法的形式把依法治国的方略上升为一项基本的法律原则［1］。作为依法治国的重要组成部分，依法行政、法治政府等概念逐渐成为法治国家建设的中心话题。为贯彻党中央的决议，落实宪法修正案的精神，1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，要求各级政府加强制度建设，严格行政执法，强化执法监督，切实提高依法办事的能力和水平。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，对法治政府建设提出了总体要求，在加强和改进制度建设、全面推进政务公开、强化行政监督和问责等方面又进行了具体部署。2012年11月，胡锦涛在党的十八大报告中强调要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，要扩大社会主义民主，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。2012年12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中首次提出，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会 “一体建设”［2］。2013年2月，习近平总书记在中央政治局集体学习时进一步强调了法治“一体建设”问题［3］。2013 年 11 月，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以全党决议的方式提出了法治“一体建设”问题。2014年10月，中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》），在这个具有重大历史意义的法治文件中，依法治国的思想有了重大发展，不但要坚持法治“一体建设”，而且要实现国家治理体系和治理能力现代化。“一体建设”命题的不断提出和国家治理体系和治理能力现代化目标的确立，表明我国法治建设的进程已走向深入，法治国家建设的内涵有了新的发展，法治中国建设已达到了新的阶段。2016年10月，中共十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，明确提出办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党，从执政党做起，率先垂范、以身作则，法治国家建设才有领导力量。这些党内法规文件的制定，约束了各级党组织的权力，规范了党的各级组织和领导干部的职责，突出和强化了在法治中国建设中党的灵魂与核心作用，进一步推进了法治中国建设。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，在坚持“共同推进”“一体建设”的同时，必须坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一［4］。

从法治国家战略的提出，到法治政府——法治社会——法治中国建设进程在时间维度上的历时性走向，体现了这样几个特点和规律：（1）建设法治中国的过程是一个认识不断深化的过程，呈现出螺旋式的上升趋势，这种螺旋式上升的趋势体现了中国发展和前进的方向。（2）建设法治中国是中共几代领导集体承前启后、不断探索的过程，是集体智慧的凝结，是现代法治文明深入人心、治国理政方式法治化的中国实践和中国智慧。（3）如果说最初提出建设法治国家仅仅是一个愿景的话，那么建设法治政府、法治社会，进而推进“一体建设”就成为一种具体的法治规划和实施方案了。接中国地气、讲中国话语、解中国问题、谈中国理想，其共同的目标是建设一个“法治中国”。（4）“一体建设”命题的提出，是与过去单独建设、片面建设相对应的，反映了法治国家建设的理论与实践已从模糊到清晰、从个别向整体、从特殊性向一般性转变，法治建设已进入到一个更高的阶段。（5）中国共产党作为治国理政的领导核心，在法治中国建设中发挥着关键作用，只有党要管党、从严治党，不断强化党的领导干部的法治思维和依法办事能力，才能在法治建设中起到引领和表率作用，才能使法治中国建设的愿景化为日新月异的成效。法治国家建设中纵向延伸的时间之维，给我们呈现了一个清晰的法治中国建设“路线图”。

二、法治中国建设的空间之维

法治中国建设不但在时间维度上脉络清晰，而且在空间维度上也同样关系明确、结构清晰，这表现在三者的关系中。法治政府、法治社会是个“种”概念，法治国家是个“属”概念，三者之间并非一个并列关系，法治国家对前两者而言是一种包含与被包含的关系，若非法治国家，就没有完全意义上的法治政府和法治社会；反之，没有法治政府和法治社会，就更谈不上法治国家。同时，法治政府、法治社会两者也相互独立又相互依存，但法治政府对法治社会的形成起着重要的引领和导向作用。如果说法治政府属于“上层建筑”范畴的话，那么法治社会就属于“经济基础”的范畴了，法治政府建设的状况和程度，取决于社会的物质文化条件和发展水平，没有法治社会作支撑，建设法治政府就是空中楼阁。物质决定意识，经济基础决定上层建筑，社会的物质文化状况和法治程度是政府运行和发展的基础，社会的法治化既能促进政府的法治化，又能反制政府的法治化水平。社会和政府的关系正如马克思所言的“法的关系”一样，“既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”［5］在法治国家建设中，没有法治社会的基础与支撑作用，法治政府建设就很难有坚实的根基，法治国家建设也会成为无源之水、无本之末。概言之，建设法治国家是目标，建设法治政府是关键，建设法治社会是基础。

首先，建设法治国家是目标。在国际法上，国家是由政府、主权、人口和领土等要素组成，主权的行使者是政府，经济、文化和人口等要素的结合形成一定的社会，政府、社会和各种物质文化条件组成一个国家。在这里，政府是一个广义的概念，包括政党、立法、司法等各种国家机关。不言而喻，政府在一个国家中起着主导作用、引领作用，没有政府的法治化，整个国家的法治化就缺乏重心，法治政府建设的状况往往成为法治国家建设的关键要素和评判标准。这就像一个复杂的系统工程，我们首先提出这个工程的构想，规划它的蓝图，其次做好勘察设计，最后夯实地基、施工建造。用此比作法治国家建设这一系统工程，建设法治国家属于“规划蓝图”，建设法治政府属于“勘察设计”，而建设法治社会属于“添砖加瓦”。缺乏勘察设计，没有添砖加瓦，法治国家这个宏伟大厦永远只是构想，而不可能变为现实。正如有学者指出的那样：法治国家建设是法治政府和法治社会建设的一个大前提、大环境，重点要解决的是国家的基本制度建设以及宪法和法律的顶层设计，还有与法治相关的方针政策制定和执行问题。总而言之，在法治国家、法治政府、法治社会的关系上，法治国家是三者中更大的概念［6］。

其次，建设法治政府是关键。各级行政机关是国家机器的枢纽，它行使了管理国家行政事务、掌控国家物质资源的权力，在一个国家的日常管理和有效运行中是主导性、支配性的力量。行政权是国家最基础的权力，是国家机器运行的中枢和纽带，行政机关拥有远比立法机关、司法机关更多更直接的管理权和影响力，其对法治的促进抑或破坏都远在立法机关和司法机关之上。尤其在我国，封建社会的历史悠久，行政权力长期居于中枢地位，在官僚主义思想和权力本位观念根深蒂固的情况下，更要防范行政权的滥用，更要重视法治政府建设。从这个角度而言，没有政府的法治化，就没有整个国家的法治化。张文显教授指出，国家机器虽然庞大，但只有政府才是其中最有力量的社会管理者，所以，建立法治政府是建设法治国家这一艰巨任务的重中之重［7］。在政府与社会的关系上，同样体现出政府的支配作用和保障作用。可以说，我国法治社会的形成和运转，在相当长的时期内有赖于国家权力尤其是政府权力的有力保障。郭道晖教授认为，西方法治发达国家的法治文明，是在市民社会与市场经济的长期发展基础上自发形成的。而我国由于市场经济发育较晚，民间社会还不能从国家一统天下中“挣脱”出来，成为一直相对独立的力量。民间社团还是一些新出土的嫩芽，亟需国家的扶持。因此，中国法治社会的形成，尤其有赖于国家权力特别是行政权力的作用［8］。法治社会的形成，在相当长的时期内都有赖于政府行政权力的引领和促进。建设法治政府，不但是法治国家建设的中心和关键，也是法治社会建设的主导和前提。加强法治政府建设，在今后相当长的一个时期内，仍然是也必将是我国法治国家建设的重点、难点和关键所在，必须毫不动摇、坚持不懈地加以推进。

第三，建设法治社会是基础。社会是与政府相对独立的经济、文化等要素和关系的组合，是政府、国家存在的基础。法治社会建设既能推动政府、国家的法治化，又能反制于政府和国家法治化的进程。社会既是政府、国家法治化的基础条件，又是政府、国家法治化的客体和对象。社会的法治化程度是观察一个政府、一个国家法治化水平的重要窗口，因而对建设法治社会既不能忽视，也无法回避。社会具有客观性、系统性、复杂性和相对独立性等特性，我们在建设法治政府、法治国家时，必须同时重视法治社会建设，甚至要“重新发现社会”［9］，以法治思维和法治方式设计、改造社会，推动社会进步。郭道晖教授精辟地指出，按照马克思主义的观点，虽然就整个人类社会的历史发展而言，国家权力最终是要消亡的。但人类社会始终是存在的，社会只要存在一日，就不能一日无法治，治理社会事务和维系社会秩序的社会规范总是不可缺少的。因此，单有以国家为主导的法治是不够的，它必须有法治社会作为其辅助与互动的基础力量。我们建设法治国家，必须同时要促进法治社会的形成。《依法治国决定》提出：要增强全民法治观念，推进法治社会建设，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的风尚，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者［10］。这表达了对建设法治社会重要性的深刻认识和期待。

三、法治中国建设的路径之维

在法治国家建设问题上，法治政府是关键，法治社会是基础，任何一方的作用都不可偏废。在中国，法治国家的概念、内涵及其建构，理所当然地应置换为具有中国特色的政治、经济、法律制度，置换为富有民族精神和时代特征的法律元素，这就是“法治中国”。“法治中国”是“法治国家”这个概念的中国式理解、中国式表达、中国式创造。笔者认为，在中国，建设法治国家，就是建设法治中国，在中国语境下，二者的涵义是一致的。为此，要实现法治中国建设的目标，就必须对法治政府、法治社会齐抓共建。同时，党的各级领导干部在法治建设中起着十分重要的中枢作用，要建设法治中国，实现国家治理体系和治理能力的现代化，就必须通过提高党的领导干部的法治思维和依法办事能力来加强党的自身建设来保障。

首先，在法治政府建设问题上，党的十九大报告指出，各级政府必须在党的领导下，加快建设科学、严明、诚信的法治政府。可以说，以法治方式重塑政府权威，让法律成为政府和全社会共同信守的行为规范，是政府今后法治建设的努力方向。从法社会学的角度看，任何一个社会的治理模式中，都有某一种或者某几种合法性的权威，以此规范人们的行为，调节各种社会关系。郭星华教授认为，当代中国社会治理的权威主要可分为政府权威、法律权威和道德权威三种。当政府权威成为一个社会里的最高权威，其他权威服从于政府权威或来源于政府权威时，这个社会可称之为“权治”社会；当法律权威成为一个社会里的最高权威，其他权威服从于法律权威或来源于法律权威时，可以称之为“法治”社会。当代中国的社会转型，从社会治理结构的角度看，就是处在从“权治”社会向“法治”社会转型之中。在这个转型过程中，政府必须从思想和习惯上克服从“权治”到“法治”转变的“阵痛”，主动适应社会转换，改变长期信守的全能政府、无限政府、高权政府的定位，尽快让法律而不是权力成为全社会的最高权威。现实的情况是，一方面，由于中国的法治是一种政府推进型法治，法律的权威来源于政府的权威；另一方面，法治的本质精神又要求法律权威超越政府权威，这实际上是个两难困境。这对政府而言，需要实现彻底的思想转换才行，但这正是法治的本质要求所在［11］。经过对国家发展教训的总结，经过多年的法治建设经验积累，我党对建设法治政府已经有足够清醒的认识，也有了长远的规划和安排。树立法治权威，减少政府权威，让“法制”取代“权治”，让“法治”取代“人治”，已成为一种不变的法治追求和治道信仰。具体而言，在当前法治政府建设中，应当按照宪法法律和《依法治国决定》等要求，依法全面履行政府职能，健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，通过以上细微之处、关键环节真抓实干，才能切实推进法治政府建设。

其次，政府和社会是一枚硬币的两面，彼此依存，在抓好法治政府建设这个关键的同时，也应同时抓好法治社会建设。奥地利法社会学家埃利希在其《法律社会学的基本原理》里有句名言：无论现在和将来任何时候，法治发展的重心既不在于立法，也不在于法律科学和司法的判决，而在于社会本身。这个道理给我们以重要的启发，那就是要时刻对社会进行深入的了解、积极的引导、努力的塑造，要对长期以来我国社会建设的不足和社会治理模式的滞后有清醒的认识，在面临快速变迁和社会转型的当下中国，对社会法治化的必要性、迫切性和任务之繁重也要有个长远的认识，建设法治社会绝非朝夕之功。以历史的眼光看，我国是一个具有数千年中央集权专制传统的国家，“国家——社会”一体化的结构模式深刻影响着社会生活的方方面面，社会的自主性和能动性长期被国家的行政权力所覆盖，缺乏必要的自立能力。中华人民共和国成立初期，由于特殊的历史原因、国际环境以及观念上的误区，经济与社会组织同时被纳入到政治组织之中，形成了掌管人民一切的 “全能型政府”。在这种全能型体制下，政府几乎毫无例外地包办了社会生活和社会发展的所有方面，使之成了权力的附庸与延伸，社会的独立性、自主性一直没有得到较好的培育，更没有受到法治思想的洗礼。随着改革开放的不断深入和市场经济的快速发展，我国的社会状况正面临着深刻变化和加速转型。在这个转型过程中，原有的社会管理手段不断面临挑战，传统的社会管理模式难以再适应社会变革的需要，更不能适应法治社会建设的要求。事实上，法治不只是抽象的理论，它必须回应复杂的社会现实和具体的社会生活，只有关注社会、贴近社会、回应社会，文本上的法才会转换成为生活中的“活法”，法治的理想才能变为现实［12］。我们不能把国家法治作为统治社会的惟一规范，也应积极发挥乡规民约、民间习惯等社会自律规范的作用［13］。在我们法治中国建设的道路上，依靠我们的文化传统、民间力量与本土资源，依赖根植于民族内心深处的道德观念和文化心理，将其作为法治中国建设的内生力量和必要养分，必将愈发重要。在凭借我们的文化传统、民间力量、本土资源以及道德观念等方面的基础上，结合当代法治理念和法律技术，深入探索法治社会建设的路径和方法，必将是今后法治中国建设的重要方面。

第三，全面推进法治国家建设，还需要通过提高党的各级领导干部的法治思维和依法办事能力来带动，靠全面从严治党来保障。党的十八届六中全会作出了全面从严治党的决定。全面落实从严治党，体现了以习近平同志为核心的党中央身体力行、率先垂范，为开创党和国家事业新局面、全面依法治国提供了重要保证。毛泽东同志曾经指出，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。在法治国家建设中，法治政府是关键，而政府政策的实施者、国家法律的执行者和实现者是各级党和政府的领导干部以及广大公务人员，他们的法治素质高低必将直接影响法律政策的有效推行，进而影响党与政府的形象和法律的权威。因而，提高领导干部的法治思维和依法办事能力，是建设法治中国的必要方面，也是关键环节。党的十九大报告指出，党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。领导干部要有深入学习、悉心研究提升法治思维和依法办事能力的自觉意识和日常习惯，将此作为自己的座佑铭和紧箍咒。

四、结语

法治中国建设是一项庞大的系统工程，需要从法治国家、法治政府、法治社会三个面向着手，三位一体，系统推进，既不能顾此失彼，更不能杂乱无序。事实上，在法治国家、法治政府、法治社会三者的关系上，它们相互依存，彼此影响，是一个不可分割的统一整体，但法治政府的关键作用和法治社会的基础作用都应当时刻引起重视。建设法治中国，必须根植于中国的历史和现实，借助中国的传统文化和本土资源，努力从“权治”“人治”走向“法治”。在法治建设进程中，党的各级领导干部要发挥表率和引领作用。但同时应当看到，提高领导干部的法治思维和依法办事能力，是一个渐进的过程，绝不是一蹴而就的事，需要在建设法治国家、法治政府和法治社会的各个环节、各个方面加以淬炼，需要通过立法、执法、司法和法律监督等加以促进，需要通过学习、培训、考核等多种方式加以提高。总之，全面推进依法治国、建设法治中国，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。只要我们能在法治建设中统筹协调、系统推进，坚守法治的信念和精神，依照既定的改革路线和法治目标坚定不移地走下去，法治中国的理想蓝图一定能够实现。