涉土地行政信息公开存在的问题及解决对策

刘娜　李富盛

摘要：2014年3月16日，新华社发布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，针对有序推进农业转移人口市民化、优化城镇化布局和形态、提高城市可持续发展能力、推动城乡发展一体化、改革完善城镇化发展体制机制、规划等方面进行了制度上的安排和部署。近几年来，随着城镇化步伐的加快，公民愈发关注与之有关的土地行政信息，与行政机关在土地征收、拆迁、拆迁补偿等方面信息公开的行政争议日益增加。

关键词：土地行政信息；公开存在；解决对策

一、涉土地行政信息公开的现状

据国土资源部（现改为自然资源部，鉴于改名的时间因素，本文仍然采用国土资源部的称谓）2016、2017年政府信息公开工作报告数据，国土资源部2016年共收到政府信息公开申请1045件，申请数量同比增长16.5%。2017年共受理政府信息公开申请2205件，同比增长111%。根据报告，2016年，国土资源部收到申请事项类别涉及土地、矿业、财政资金、复议案件办理情况、咨询政策法律等。其中，征地类占全部申请总数的72.1%。2017年受理政府信息公开申请类别涉及土地、矿产、财政资金等，其中征地信息占全部申请总数的66%。

一方面，根据法律规定，公民享有知情权，权利的实现必须要依赖相应的制度保障。另一方面，由于信息公开等方面的法律制度的不完善，以及相关行政机关在信息公开上的主动性、积极性不足，导致公民和行政机关因涉土地行政信息的公开而产生的纠纷日益增加。

根据2016、2017年国土资源部政府信息公开工作报告，国土资源部因政府信息公开引发的行政复议案件2016年有84件。其中，不予受理3件，终止2件，中止或者正在审理16件，审结63件。在审结的63件中，维持41件，驳回4件，撤销或部分撤销5件，确认违法8件，责令履行5件。2017年有113件。其中，在审结的案件中，维持111件，被依法纠错2件。

对于涉土地行政信息公开的不满、对行政复议结果不服而引发的诉讼也在较短时间内呈上升态势。在中国裁判文书网上，以“土地征收”、“拆迁”、“拆迁补偿协议”为关键词，截至2018年11月21日搜索到全国各地各级法院上传的与这几方面信息公开诉讼有关的判决书及裁定书数量具体情况如下：

从表中数据可以看出，涉土地行政信息公开诉讼数量因行政诉讼受案范围、城镇化建设规划而受到较大影响的影响。2014年《行政诉讼法》将政府信息公开有关的行政争议纳入了受案范围，一时间涉土地行政信息公开的案件也出现了大幅增长；2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的发布，推动了各地一系列城镇化规划及措施的出台，公民对涉土地行政信息公开的需求旺盛，与行政机关因涉土地行政信息公开的诉讼与日俱增。

二、涉土地行政信息公开存在的问题

对涉土地行政信息公开行政复议及行政诉讼的典型案例分析表明涉土地行政信息公开案件存在的问题集中在信息公开主体、内容、程序等方面。

（一）信息公开主体

《政府信息公开条例》第十七条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。这条规定常被简化为谁制作、谁保存，谁就是信息公开的主体，看起来权责分明，但实践中可能带来问题。

按照某些规定，行政机关制作的信息还需要依法备案，此处备案也有类似保存的意义，但它和行政机关从公民、法人或者其他组织获取并保存的政府信息是不同的。如征地报批材料由市（县）国土资源部门制作，各级国土资源主管部门都有保存或备案，申请人如想获得政府信息时，除了制作机关，备案机关是否也有公开的义务和责任呢？在缺乏统一的规范尺度下，行政機关在涉土地行政信息公开上可能相互推诿。

（二）信息公开内容

1.关于政府信息的认定

《政府信息公开条例》第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。2014年8月，国土资源部办公厅印发的《国土资源部政府信息公开工作规范》第三条也规定：本规范所称政府信息，是指部在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。由上述规定可知，政府信息的认定仅通过掌握信息的时间、掌握信息的途径等外部因素来确定，对信息的内涵缺乏关注。显而易见的事实是，涉土地行政过程中行政机关制作或获取的材料是多种多样的，但是否都属于政府信息的范畴，却是一个值得商榷的问题。

土地招拍挂过程中的土地出让成交确认书等文件是否属于政府信息就值得探讨。《招标拍卖挂牌出让国有建设土地使用权规定》第二十条第一款规定：以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。第三款规定：中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。既然成交确认书是在土地招拍挂过程中产生的，最关键的是它对“出让人和中标人或者竞得人具有法律效力”，那么有利害关系的人是否可以其为政府信息从而请求公开确认书呢？针对山东省高级人民法院审理莱芜市泰和房地产开发有限公司诉莱芜市国土资源局、原审第三人魏晓东国有土地使用权拍卖一案，《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有土地建设使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为性质问题请示的答复》认为：“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”以这种方式认定确认书的性质：依然属于政府信息。

2.关于政府信息的范围

政府信息的范围，关系到政府公开信息的程度与界限。

对于政府公开信息的程度，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二部分针对准确把握政府信息的适用范畴进行了强调：行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（做区分处理的除外），也不承担向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。简而言之，政府信息应该限于行政机关自己直接掌握的内容。同时，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条第二款规定，政府信息已经移交国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。但普通公民未必明确了解政府信息公开在国家机关之间的分工。因而，若简单以不属于自己公开的信息为理由将公民拒之门外，可能会导致他们在同样的问题上不断纠缠。

对于政府公开信息的限度，一个核心词语是：第三方。行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。在涉土地行政案件中，由于依附在土地上的利益往往是巨大的，因而对于政府信息公开中可能涉及到的第三方利益尤需要慎重处理。在林某不服T市国土资源局信息公开一案中，林某申请国土资源局公开某号地块的《国有土地使用权出让合同》，国土资源局经向第三人询问后，以公开会导致第三人商业秘密为由拒绝其申请。本案的焦点在于：究竟是否属于商业秘密的判定，应该由谁作出。行政机关在申请人、第三人及公共利益面前应该有具有权威的裁断能力。若都以第三人之言確定信息公开与否，或会导致他人利益受损。

（三）信息公开乱作为问题

不遵守政府信息公开程序及要求，导致政府信息公开行为重大瑕疵，某些涉土地行政信息公开部门的乱作为问题触目惊心。

1.遗漏主要申请人。张某等4人不服B省国土资源厅信息公开案中，申请人在2014年7月14日才提交信息公开申请，但被申请人却于7月8日便已作出告知，具有“先裁后审、未审先判”的程序违法行为。同时，申请人为4人，告知书却仅仅对张某作出，实为行政乱作为。该案突出反映了当下涉土地行政信息公开中行政工作人员的漫不经心和不负责任。

2.未尽法定审查义务。赵某不服B省国土资源厅信息公开答复案中，由于申请人行文的表达习惯问题，被申请人认为申请人“某高铁线路征地是否经过贵单位的审批？请公开批准文件”是问询而不是申请，认为不属于政府信息公开内容，因而不予答复。此案中被申请人仅以申请人表达习惯的问题，或语言表达方式的问题，就简单地不予答复，不以政府信息公开的基本程序和条件进行审查是不对的。

3.违规转办。王某不服A省国土资源厅政府信息公开答复案中，国土资源厅告知王某，其政府信息公开申请转交某市国土资源局进行办理，并同时告知其某是国土资源局联系人和联系方式。根据《政府信息公开条例》第二十一条规定了行政机关对申请公开的政府信息四种答复方式：属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。综上，A省国土资源厅将政府信息公开事宜简单转办是缺乏依据的。

（四）信息公开不作为

“答复期限的明确规定，给政府机关设置了‘硬杠杠，有效避免了政府机关拖延时间使得公众陷入漫长的等待期，最终不了了之。”有关法律专家表示。实践中，涉土地行政信息公开部门不遵守法定期限以各种形式、各种理由推迟、拖延信息公开申请。

徐某不服A省国土资源厅信息公开不作为案件中，申请人认为国土资源厅未在法定期限内履行信息公开职责。A省国土资源厅辩称申请人的挂号信由于收发室没有严格执行信件签收程序，致使信件下落不明，其无法在其请求的法定期限内作出决定。但根据现代行政理论，即使收发室失误，但作为行政机关的内设机构，行政机关仍应该对其行为对外承担责任。

蓝某不服A省国土资源厅信息公开不作为案件中，因申请人信件收件人处写成“厅长”，被申请人以此为由判断其为私人信件而非申请人提出的政府信息公开申请，未在法定期限内答复。该案的意义在于，行政负责人由于其身份及地位的特殊性，其私人信件和公务信件是否在公务场合有明确区分。显然，在本案中，将其界定为私人信件是不合适的。

三、解决对策

（一）制定信息公开权责清单

由于涉土地的行政行为内容各不相同，针对涉土地行政信息的公开关联到不同的职能部门。为防止权力交叉或空白，避免出现相互争执或推诿，涉土地行政相关部门宜在遵守法定职权的情况下，会同制定不同阶段不同事务土地行政信息公开的权责清单，明确各类涉土地行政信息公开的主体。

（二）制定政府信息公开清单

为保正信息公开主体全面地、完整地、准确地履职，也让意欲了解政府信息的公民知晓可公开的政府信息内容，各信息公开主体应该明确、具体地列举本机关可提供的政府信息，但并不仅仅限于所列举的内容。即使不在清单之列，如果符合法律规定，在公民提出申请时同样应该予以提供。

（三）构建便捷高效的政府信息公开数字平台

当前，大数据渐渐渗透到社会的方方面面，政府信息公开也需要大数据提供的数字平台为公民提供便捷、高效地服务。利用经济的、技术的支持为政府信息公开数字平台提供保障。平台的建成，既增强了公民查询政府信息、获取信息的能力，也监督行政机关依法履职的主动性、积极性。

（四）规范信息公开的文本格式

政府信息公开的诸多案例表明，由于缺乏统一的文本要求及规范，各信息公开主体在信息公开的文本上出现笔误或明显格式错误，致使公民对政府信息公开的信任危机。统一规范的文本可以减少乃至最终避免此类问题。