关于加快实施健康中国战略的几点思考

朱光明，谭相东(.北京师范大学 中国社会管理研究院，北京 00875；.国家卫生健康委员会办公厅，北京 00044)

制定和实施健康中国战略，是党中央国务院为增强国民健康素质、全面建成小康社会、实现民族伟大复兴而做出的重大决策。党的十九大报告将“实施健康中国战略”明确列为现代化建设的重点任务，并对深化医药卫生体制改革、完善国民健康政策、为人民群众提供全方位全周期健康服务等做出系统部署；国家“卫生健康委员会”和“医疗保障局”的组建，又为健康中国建设奠定了坚实的组织基础。应当说，全面实施健康中国战略的条件已经完全具备。

按照中共中央国务院发布的《“健康中国2030”规划纲要》(以下简称《健康纲要》)，到2020年，我国将建立起覆盖城乡居民的中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和健康服务体系，实现“人人享有基本医疗服务和基本健身服务”的目标，基本形成内涵丰富、结构合理的健康产业体系，国民健康主要指标居中高收入国家前列*参见《“健康中国2030”规划纲要》第3章。。显然，在今后不到3年的时间内，全面完成上述各项任务异常艰巨。虽然有关健康水平、健康生活、健康服务与保障的部分指标已接近实现，但关于健康环境、健康产业的指标却必需付出艰辛努力才能达到。例如，《健康纲要》规定地级及以上城市的空气优良天数比率大于80%，但北京等北方部分城市的现状却相去甚远；要求2020年健康产业总规模超过8万亿元，但2016年却仅有5.6万亿元。

然而，健康中国战略第一阶段的任务必须如期或提前完成。全民健康不仅是民族昌盛和国家富强的重要标志，也是全面建成小康社会的先决条件。正是“疾病”和“伤害”，导致我国城乡部分居民长期陷入贫困乃至脱贫后再度“返贫”。显然，要想让城乡贫困人口与全国人民一道走进小康社会，就必须建立起完善的全民健康服务与保障体系，为每位公民提供“老有所养、病有所医”的安全、安心、安定的生活环境。这样，就需要加大健康中国建设的推进力度，对先前战略规划的优先领域进行必要调整，将有助于打赢脱贫攻坚战、有助于巩固小康社会建设成果的项目“提速”。我们认为，加快实施健康中国战略，应重点做好以下几方面的工作。

一、尽快建立实施健康中国战略的推进协调机制

健康中国建设是一项涉及经济与社会诸多方面的重大工程，其持续实施需要医疗卫生、社会保障、市场监督、环境保护、教育科技、城乡建设、文化体育等部门之间协同推进。虽然《健康纲要》发布之后，参与起草的部门之间的任务分工即初步确立，但部门之间的推进协调机制至今尚未建立，致使健康中国建设成了医药卫生部门的“独角戏”。加快这项健康中国建设的当务之急，是利用深化党和国家机构改革之机，借助“国家卫生健康委员会”这一开放型合议制组织形式，尽快建立起由卫生健康部门牵头、各相关部委参加的健康中国战略推进协调机制。这一机制可由两个层次组成：一是由相关部委领导作为“国家卫生健康委员会”组成人员，直接参与健康中国建设重大事项的决策与协商；二是由相关部委综合协调部门负责人组成“健康中国战略推进协调会议”，定期就健康中国战略的具体实施进行协商。

推进协调机制的基本任务，是统筹制定健康中国建设相关法律、法规和重要政策，组织开展跨部门跨区域的健康促进、健康教育、健康保护重大行动或项目，督导检查健康中国战略在各部门、各地区的实施进展，公平分配国家为支持健康中国建设重点领域而投入的公共资源，促进健康科技创新重大成果和关键技术推广应用，推动政府和民间力量开展“健康外交”并参与全球健康治理。其中最重要的是法律、法规与公共政策制定的协调。据初步统计，健康中国战略实施5年之内，仅中央政府各部门就有上百部法律、法规与规范性文件需要制定和修订，部门之间政策协调的任务相当繁重。这样，就需要对健康中国建设相关法规政策的拟定实行统一规划，制订规范高效的政策协调程序，将各部门的健康政策方案实行统一评审，并依其内容的重要性和紧迫性安排进入政策议程的次序。政策协调必须坚持公平公正原则，始终将国家利益、公共利益和社会整体利益放在首位，统筹兼顾部门、行业和相关社会群体的利益要求，力求让每项健康法规政策的受益群体都是“最大公约数”。

推进协调机制的另一项任务，是保障和调整健康中国战略在全国各地的实施。《健康纲要》发布后，受到各级地方政府的广泛响应，省市两级已普遍制定了与本地经济社会相适应的健康发展规划，许多地区在开展健康教育、培育健康人群、发展健康产业、强化健康服务等方面进行了有益探索并取得初步成效。中央政府应充分尊重其首创精神，对已取得的创新经验及时给予肯定并择优推广；加大对地方健康规划制定与实施的指导，确保地方和国家健康战略的目标、任务和实施进展相一致；通过健康促进和健康保护重大行动的开展，加强中央与地方之间的相互沟通与配合；通过对贫弱地区健康事业发展的倾斜性支持，推动卫生健康领域公共服务均等化；通过定期举办高水平“健康中国建设论坛”，促进地方之间开展合作与交流。

二、进一步优化健康中国建设的战略重点

《健康纲要》将普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业五个方面一并列为优先发展领域，并相应提出了几十项重点任务和行动计划。诚然，当今我国面临的健康形势十分严峻，各个领域都有一系列急需解决的紧迫问题；加之《健康纲要》由若干部委联合起草，参与单位都希望在这项国家战略中位居重点。然而，我国毕竟是一个人口众多的发展中国家，政府和社会用于国民健康的资源均相当有限，发展健康事业只能量力而行。实践已反复证明，这种面面俱到、齐头并进式的战略规划，只能导致公共资源的“碎片式”配置，最终难以取得令人满意的效果。因此，加快实施健康中国战略的关键，是对其先前的战略安排进行重新审视，对过于宽泛的优先领域进行收缩和凝练，将战略主攻方向聚焦于能够带动全局取得突破性进展的“刀刃”之上。我们认为，强化公共卫生能力、提升健康服务质量和推动健康科技创新是当前健康中国建设的重中之重。

公共卫生是保障全民健康的基础，但却一直是我国健康服务体系的薄弱环节。尽管自2003年“SARS事件”以来，在党和国家的高度重视下，我国公共卫生事业取得显著进步，散乱落后的局面已不复存在，但当今疾病防控的形势却不容乐观。不仅肝炎、结核、艾滋病等主要传染病的最大患者群体仍在我国，肿瘤、心脑血管疾病、糖尿病等慢性病发病率上升迅速并已成为居民死亡的主要原因，公共卫生部门不得不两面作战*关于当今我国的疾病防控形势，参见《中国卫生与计划生育年鉴2017》第9章，北京：中国协和医科大学出版社，2018年版。。2017-2018年冬季流感疫情的爆发，再次暴露了现行公共卫生体系的诸多缺陷与不足。显然，加强各级公共卫生机构的疾病防控能力建设，完善覆盖城乡的健康风险监测预警系统，建立健全对重点人群、尤其是城乡贫困人口的健康管理机制，着力构筑以预防为主的大健康格局，注重发挥爱国卫生运动的制度和组织优势，推进城乡环境卫生整洁行动，开展健康社区、健康单位和健康家庭等“健康细胞”工程建设，实施全民健身行动，将危害人民健康的各种风险因素从源头上得到治理，是健康中国建设刻不容缓的紧迫任务。公共卫生体系建设的一个重要突破口，是建设无烟健康环境。中国是世界上最大烟草生产国，也是烟民最多国家，应力争在2020年实现城市室内公共场所全面禁烟，全面履行世卫组织《烟草控制框架公约》规定的义务。

健康中国建设面临的另一项紧迫任务，是尽快建立和完善健康服务质量保障机制。新一轮医药卫生体制改革已推行九年，分级诊疗、全民医保、药品零差价等基本制度已初步确立，国家对卫生健康领域的投入也连年增加，但人民群众对改革成果的“获得感”却普遍不足，患者就医向大城市、大医院集中的趋向尚未得到根本改变*关于我国医疗机构接受患者就诊的具体情况，参见《中国卫生与计划生育年鉴2017》第6章，北京：中国协和医科大学出版社，2018年版。。造成这种现象的主要原因，是各类健康机构提供的服务质量与社会公众的期望值普遍存有较大差距。切实改善健康领域的服务质量，增强社会公众对卫生健康部门的信任感，已是深化医药卫生改革的关键所在。这样，就应当在逐步完善质量标准体系，切实转变监督理念、体制和方式的同时，尽快建立起以患者为中心、以精细化分工为基础的区域内健康服务机构之间的协作关系，推动优质健康服务资源不断下沉和纵向流动，力争让所有患者都能在正确的时间、正确的地点获得及时、连续、高效、优质的健康服务。

进入21世纪后，生物医学领域日益成为科技创新的热点，以精准医学、再生医学、数字医学为代表的新一代先进技术，正在给健康医疗领域带来一场颠覆性革命。尽管我国在这一领域的科技水平与发达国家的差距日渐缩小，但整体上仍不具备与美欧日等国一争高下的能力*关于我国卫生健康领域的总体科技水平，参见中国工程院：《关于医药卫生领域科技前沿问题研究能力的评价报告》，2016年3月。。近年来，我国居民赴境外就医体检人数明显增多，中国健康市场正成为国际医药界竞逐较力的舞台。国家应通过健康中国战略的推行，借鉴美日等发达国家的经验，设立支持健康科技创新的专项计划，完善“医研企协同”创新机制，力争短期内在新药创制、精准医学、多发病防治、脑科学等领域突破一批关键技术，推动健康服务的整体水平和能力提高；尤应注重运用现代科技手段，开发基于中医理论的诊疗仪器与设备，在中药材优良品种选育、规范化种植和质量控制等方面取得突破性进展，将资源优势转化为技术优势和产业优势。

三、加快建立健康中国战略实施监测考评体系

健康中国建设是一项宏大而持续的社会系统工程，要想在其实施过程中长期保持不偏离、不变形、不走样，沿着既定的方向与轨道向前推进，就需要通过监测动态把握其进展，对其变化趋向及运行中出现的问题及时做出分析与评估。为此，《健康纲要》明确要求：“做好实施监测”，并希望“建立常态化、经常化的督查考核机制，强化激励和问责”。

对健康中国建设的监测，可以县区为单位采集数据，并从方法上保证数据采集的规范性、连续性和完整性，数据标准与政府统计一致并可相互验证；监测的内容应覆盖健康生活、健康服务、健康保障、健康环境、健康产业等《健康纲要》论及的各个领域；监测指标应以“健康中国建设主要指标”为基础、按照科学合理、简洁实用和便于测量的原则确定，尽可能与精神文明建设、生态文明建设和全面建成小康社会的评价指标相衔接，以减少重复统计；监测的重点，应随着健康中国建设核心任务的变化而动态调整。

国家可根据动态监测获得的信息和数据，对健康中国战略在各地的实施进展进行考评。健康中国战略的制定，受到地方各级政府的热烈响应，省市两级已普遍发布本地的健康发展规划；但这项社会工程在全国的推行并不平衡，区域之间差异明显，亟需以考评方式协调和督导各地的工作。因此，考评既应重视健康中国建设在各地的进度，也应重视各地健康事业发展的质量；既要看到已取得的“显绩”，也应注重打基础、利长远的“潜绩”。考评的程序、内容、方法和结果均应公开，保障人民群众对健康发展的知情权、参与权和监督权。应力争将这项考评纳入国务院专项督查计划，并将考评结果与卫生资源分配、领导干部调整、健康城市评选等挂钩；对于实施健康中国战略不力、数据造假或搞形式主义形象工程者，则应严格追究责任。

在建立健全监测考评体系的同时，加大中央部门对地方的指导和支持。通过增加对贫弱地区健康事业发展的投入，推动卫生健康领域公共服务均等化；通过全民健康重大行动计划的开展，强化中央与地方之间的协同与互动关系；通过设立健康知识和技能信息共享平台，向地方开展健康教育、普及健康生活提供信息资源；通过定期举办高水平的“健康中国建设论坛”，促进地方之间开展经验交流与合作。

四、加紧制定与健康中国建设相适应的人才战略

当今制约健康中国建设“提速”的最大瓶颈是卫生健康领域人才队伍建设滞后，“量”和“质”两方面都不足。虽然“十二五”期间医药卫生人才总量获得较大增长，2016年底达1069万人，但从事疾病防控、卫生监督等专业的人才却不升反降，城乡基层所需全科医生、养老服务所需护理人才等依然缺口巨大，持续多年的儿科、产科、精神科、急救、康复、心理健康等专业的“人才荒”现象未见明显缓解，卫生信息化、医疗国际化和健康科技研发与推广人才更是严重短缺！*关于当今我国医药卫生人才队伍建设情况，参见《中国卫生与计划生育年鉴2017》第3章，北京：中国协和医科大学出版社，2018年版。有的学者曾经做过测算，在全面二孩政策推出之后，今后5年内仅儿科、产科的人才缺口就多达20万人！学校健康教育所需教师、全民健身活动所需社会体育指导员，今后5年内同样需要20万人！尽快制定健康领域人才发展战略，对人才队伍建设做出具体安排，完善卫生健康部门人才管理体制机制，已是加快实施健康中国战略的急切呼唤！

健康领域人才战略的制定，应遵循优化布局、科学发展、以用为本、倡导创新的原则，力求与经济社会发展对各支人才队伍的动态需求相符合。这项战略的首要任务，无疑是强化健康人才培养能力，着力扩大人才队伍整体规模，以满足全面实施健康中国战略的需要；但同时也应重视人才培养质量，优化人才培养结构，转换人才培养模式，完善人才培养标准，规范人才培养过程，突出培养跨学科跨专业的复合型高专业人才；注重发挥人才资源的综合效益，统筹医疗卫生、养老服务、大众健身、健康科技、健康产业、卫生管理等各支人才队伍协调发展。应加强医教协同，探索建立健康领域人才培养供需平衡机制；注重借鉴国外先进经验，改革现行医学教育制度，加快建立适应行业特点的院校教育、毕业后教育、继续教育三阶段有机衔接的人才培养培训体系。应高度重视健康领域的高层次人才队伍建设，加紧培养和引进一批具有国际先进水平、能够带领团队参与国际前沿合作与竞争的学科带头人，以形成我国在生命科学和健康领域的科技优势；应通过“全民健康卫生人才保障工程”(《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020)》重点人才工程)等重大人才项目的实施，对健康领域各支人才队伍的培训作出合理安排，不断提升其整体素质和能力。

健康人才战略的另一项基本任务，是深化卫生健康领域人才发展体制机制改革。虽然这一领域是知识型高层次人才的集聚地，但其人才人事制度改革却一向滞后，医院等健康服务机构的人事管理权普遍不到位，十八届三中全会要求建立的“符合医疗卫生行业特点的人事薪酬制度”至今仍在探索中，人才评价机制已为社会诟病多年但却沿用至今，基层一线专业人才的薪酬待遇改善缓慢。这些多年积累的沉疴宿疾，亟需通过健康人才战略的制定，推动政府部门转换理念、深化改革来革除。因此，应按照中央关于深化人才发展体制机制改革精神，保障健康服务机构的用人自主权切实到位；通过聘任制的全面推行，形成人员能进能出、待遇能升能降的灵活用人机制；加大人才评价制度的改革力度，不再将论文、外语、科研项目作为健康服务一线人才晋升评审的必备条件。当前面临的一项重要课题，是如何通过收入分配制度改革，完善激励保障机制，让卫生健康人才的工资收入与其创造的社会价值和经济价值相联系，从而促进卫生健康人才向艰苦边远地区和基层一线流动，在脱贫地区形成一支政治上受重视、社会上受尊重、作风扎实而技术合格的健康服务人才队伍，成为小康社会建设成果的坚定守卫者。

五、加大健康中国战略中的国际化因素

随着我国经济规模的快速增大和世界政治经济格局的分化重组，国际社会要求我国在全球健康治理中承担更多责任、发挥更大作用的呼声日趋强烈。新医改的深入推进和健康中国战略的制定与实施，都得到了世卫组织、联合国开发署、世界银行的高度关注和赞赏。2016年11月，中国政府与世卫组织在上海成功举办第9届全球健康促进大会并发表具有里程碑意义的大会宣言，为实现人人享有基本医疗卫生保健目标而努力”，开启了政府、社会、公民个人共建健康国家的新时代*李克强：《在第九届全球健康促进大会开幕式上的致辞》，《人民日报》，2016年11月24日。。2017年7月，世卫组织又向中国政府颁发“社会健康治理杰出典范奖”，高度评价“在我们步入可持续发展时代之际，中国的爱国卫生运动提供了许多重要借鉴”。在健康中国战略中融入更多的国际化元素，为人类健康与和平发展作出更大贡献，让“人民健康优先发展”的经验惠及世界各国，引领构建人类命运共同体，已是当代中国不容推辞的历史使命。

首先，积极参与全球健康治理机制建设。进入21世纪之后，人类面对的健康形势发生重大变化，国际社会有关健康发展和健康保护的规则亟需完善修订；尽管国情不同，但各国在健康领域的共同话题却越来越多、越来越深入。在这一背景下，应积极推动健康中国建设与国家的全球战略相契合，将健康理念融入到国家的外交政策之中，自觉遵从联合国可持续发展议程的共同行为准则，不断提升履行《国际卫生条例》、《烟草控制框架公约》、联合国2030年千年发展目标的能力；应主动参与世卫组织、联合国、世界银行等国际组织关于人类健康发展远景规划的制定，力争在多边参与的健康治理机制建设中发挥主导作用；从以往注重利用国际资源、资金、项目和技术转向参与制定国际标准、行为规范、行动指南，在完善全球卫生应急策略、开展全球流行疾病研究、建立全球公共卫生信息传播网络、培养国际社会健康管理人才等方面扮演核心角色。

其次，转换和创新医疗援外模式。自上世纪60年代起，我国一直采用派遣医疗队、帮助建立医疗服务机构、培训医疗卫生人才的方式，向发展中国家提供医疗卫生援助，赢得了受援国政府和人民的高度评价。在认真总结医疗援外历史经验、继续承担医疗援外责任的前提下，推动医疗援外模式由“输血型”向“造血型”转换，将医疗援助与帮助这些国家的经济与社会发展、提高健康促进与保护能力相结合，重点支持其公共卫生体系建设和骨干人才培养，集中开展效果显著的白内障治疗“光明行”、唇腭裂治疗“微笑行”、先天性心脏病治疗“爱心行”等项目。当前最重要的任务，是将“一带一路”卫生合作战略纳入健康中国建设，将援助资源向战略支点国家倾斜，在沿海、沿边地区建设高水平医疗中心，充分发挥医疗服务合作“桥头堡”辐射示范作用；同时推动国产医疗技术装备、创新药物和疫苗等走进这些国家的健康产品市场，带动我国健康科技和健康产业的发展。

再次，为中医药全面走向世界创造条件。中医药是中国传统文化的瑰宝，为中华民族几千年的繁衍生息做出了重大贡献。推动中医药全面走向世界，为人类健康造福，是中华优秀文化与世界先进文化整合发展的应有之义。尽管中医药理论与现代医学存在显著差异，但不应成为其走向世界的障碍。政府部门应认真落实《健康纲要》对振兴发展中医药的部署，借鉴国际公认的科学方法，尽快制定一批高质量的中医药基础标准，以增强国际传统医药领域的话语权和主导权；同时加快布局建设海外中医中心，让当地居民体验中医药治疗疾病、康复养生的特色与优势；应积极扩大中医药院校的留学生规模，完善中医药专业海外留学生教育体系，尽快形成一支分布于世界主要国家的中医药健康服务人才队伍。应大力培育和弘扬中医药文化，切实提高中医原创思维对现代医学的贡献度和中医诊疗模式对人类健康事业的贡献度；加强重大疑难疾病、慢性病等中医药防治技术和新药开发，打造国际知名的中国品牌，加快中医药走向世界的步伐。