科技创新中的“孤岛现象”及其治理之道

高学栋，王占益，张忠生(.山东行政学院 山东省行政管理软科学研究基地，山东 济南 5004；.烟台市行政学院 理论研究室，山东 烟台 64003)

一、“孤岛现象”问题的提出

党的十八大以来，习近平总书记在谈到科技创新时，多次强调要消除科技创新中的“孤岛现象”，破除制约科技成果转移扩散的障碍，提升国家创新体系整体效能。总书记所提到的科技创新“孤岛现象”，主要是指在科技创新体系中，某一环节或要素与整体的科技创新体系发生“隔离”，包括科技与经济产出之间的隔离、科技供给与科技需求之间的隔离等。同时，在科技创新的各个环节中，每一环节较少或很少与其他环节进行资源、信息、人员等交流，以至在科技创新体系中形成“闭路循环”，导致技术转移和科技创新效率低下的状况*辛献杰：《“创新孤岛”如何破解》，《人民日报》,2017年3月27日。。“孤岛现象”的存在，使创新只能解决创新驱动能力不足的局部问题，而不能解决整体问题，降低了创新体系整体的效能。因而，研究破解我国科技创新中“孤岛现象”，对于进一步实施创新驱动战略、加快新旧动能转换，具有重大的现实意义。

二、科技创新活动中“孤岛现象”研究梳理

在国外，致力于研究科技创新活动中“孤岛现象”的文章数量很少，Peter&Fusfeld(1982)/Geisleret(1991)从产学研合作的动机角度，探讨了合作困境问题。Worsetll，Jonatham H(2001)和Ding.J.(2001)指出在技术转移过程中，要克服组织障碍，以免出现信息孤岛。Edward J.McCaffery(2005)在科技投入公共政策中引入了“孤岛效应”理论的分析。相对来讲，国外尚无专门针对科技创新中“孤岛现象”的研究，但有关经济学、管理学中关于“孤岛效应”的分析，可供我们借鉴参考。

在国内，理论界一开始对科技创新“孤岛现象”的研究大部分集中在“信息孤岛”上，并没有从科技创新中的“孤岛现象”本质和整体上进行研究。近年来尤其是习近平总书记发出要消除科技创新中的“孤岛现象”号召之后，这方面的研究著述显著增多，其研究的侧重点各有不同，主要集中在以下三个方面：

就“孤岛现象”的含义、表现、成因、危害及消除科技创新“孤岛现象”的意义来说，这方面的研究成果最多：严俊(2015)基于调查分析，从重大体制障碍的视角，对我国的科技创新领域存在哪些“孤岛现象”“孤岛现象”会给经济发展带来哪些负面效应等进行了探析*严俊：《总书记为何两次提及“孤岛现象”——科技创新中的重大体制障碍问题探析》，《国家治理》，2015年第11期。；张元华等人(2015)从促进创新链与产业链的有效结合入手,探讨了围绕产业链部署创新链对推动科技与经济紧密结合的重要意义*张元华，凌东兴，江秀聪：《围绕产业链部署创新链推动科技与经济的紧密结合》，《中国科技纵横》，2015年第19期。；朱超(2015)研究指出，由于体制、实力、历史等原因,实际过程中会形成“环境孤岛”“管理孤岛”“资源孤岛”“信息孤岛”等现象,致使科技创新与社会经济发展相脱节、科技创新项目与市场需求相脱节,认为在深化改革的背景下注重并消除科技创新“孤岛现象”具有重大意义*朱超：《深化改革背景下消除科技创新“孤岛现象”的路径探讨》，武汉工程大学博士论文,2015年。。

探寻消除科技创新“孤岛现象”之对策和途径，是国内学者研究的重点。解学梅(2010)基于协同学和博弈论理论,分析了都市圈技术创新“孤岛效应”的内在机理，提出了破解都市圈城际技术创新“孤岛效应”的对策*解学梅：《都市圈城际技术创新“孤岛效应”机理研究》，《科学学与科学技术管理》,2010年第10期。；涂娜娜(2013)以福建省为例，运用管理学及集成管理相关理论,提出了构建科技创新平台资源集成组织模式、提高平台综合质量、缩小平台间心理距离以及完善资源集成环境等促进科技创新平台资源集成的对策建议*涂娜娜：《福建省科技创新平台资源集成研究》，福州大学博士学位论文，2013年。；王翠霞(2014)在分析了孤岛现象危害的基础上，探索了影响我国创新系统发展的关键瓶颈和政策激励解决方案*王翠霞：《国家创新系统产学协同创新机制研究》，浙江大学博士学位论文，2014年。;肖灵机、汪明月、万玲(2015)提出了打通“孤岛”创新知识传输途径、激活现有沉睡知识等策略*肖灵机，汪明月，万玲：《经济新常态下我国新兴产业创新发展路径研究》，《科技进步与对策》,2015年第22期。。

就整体而言，近年来我国理论界对科技创新中“孤岛现象”的研究虽然明显增多，并在科技创新“孤岛现象”的含义、表现、成因、危害，消除科技创新“孤岛现象”的意义、对策、途径等方面，取得了不少的研究成果，对我国开展消除科技创新中“孤岛现象”的实践发挥了一定的指导、参考、借鉴和促进作用；但是，现有的研究中，对地方政府在解决科技创新“孤岛现象”问题上的作用等方面，尚缺乏系统的研究，甚至几乎处于空白状态。实际上，地方政府在科技创新中有重要作用，在破解“孤岛现象”方面可以大有可为*辛献杰：《“创新孤岛”如何破解》，《人民日报》，2017年3月27日。，有鉴于此，本文拟以地方政府积极发挥作用并加强制度创新为研究视角，对破解、消除科技创新中“孤岛现象”的对策、途径等进行系统性研究。

三、地方政府在科技创新“孤岛现象”中的限度与作为

(一)地方政府应为避免和破解科技创新中的“孤岛现象”积极作为

为避免科技创新中产生“孤岛现象”，地方政府应勇于担当，在坚持科技面向经济社会发展主战场、充分发挥市场主体作用的前提下，更好地发挥政府作用，围绕主导、引导和疏导积极作为并发挥作用，营造有利于避免或破解科技创新中“孤岛现象”的区域性良好政策环境，提升区域性的创新体系整体效能，实现创新驱动发展，促进新旧动能转换，推动区域经济社会可持续发展。

1.发挥主导作用，主动作为

应在产业链、创新链、资金链“三链”融合发展上主动作为*辛献杰：《“创新孤岛”如何破解》，《人民日报》，2017年3月27日。，通过科学合理地设计制度安排、推进科技体制改革、强化组织保障等，促进创新主体之间全方位、立体化、多元化协同合作、“三链”融合发展;在实现科技创新推动供给侧结构性改革上主动作为,营造一个促进科技创新的普惠性制度环境，为科技创新提供全链条、精准高效的公共服务;在加快科技成果转化上主动作为，加强国家相关促进科技成果转移转化法规、政策在本区域的落实力度，完善具体落实办法，打通政策落实的“最后一公里”。

2.发挥引导作用，积极作为

鉴于市场配置资源具有一定的盲目性和自发性，为避免或破解科技创新中的“孤岛现象”，地方政府应注重政策激励引导，从人才引进、项目培育、载体建设、知识产权创造、科技融资等方面出台一揽子高含金量的扶持政策，构建起全方位政策体系*辛献杰：《“创新孤岛”如何破解》，《人民日报》，2017年3月27日。；以强化创新链、产业链和市场需求的有效衔接为导向，用足用好采购、税收优惠等政策工具，达到统筹配置科技资源的目的;优化资金引导，精准落实技术创新投入，让高效的项目“不差钱”，让无用的项目“少烧钱”，提高创新资金使用效率；强化舆论引导，培育“鼓励成功、宽容失败”的创新文化，倡导“敢为天下先”的冒险精神，营造激励科技创新的舆论导向。

3.发挥疏导作用，担当作为

地方政府应努力疏通科技创新体系中政府、企业、高校、科研机构和中介机构之间的“肠梗阻”，促进各创新主体间加强合作、协同创新，实现人才、资本、技术、知识自由流动。建立健全科技创新人才储备数据库，对高层次人才实行动态跟踪考察、重点培养，造就高水平的科技领军人才和创新团队，并通过柔性吸引高层次人才、允许科技领军人才根据科研需要自主聘用“柔性流动”人员和兼职科研人员等措施，打造区域性科技创新“高地”。

(二)科技创新“孤岛现象”成因中的地方政府的限度

科技创新中的“孤岛现象”，其产生既有市场“无形之手”不到位的因素，也有政府“有形之手”越位、缺位的原因。这其中，也有地方政府的责任在内，主要是如下5个方面的因素，使得地方政府本应发挥的主导作用、引导作用、疏导作用，还没能充分激发出来，致使科技创新中的“孤岛现象”依然顽固存在，成为当前必须面对和进一步破解的难题。

1.机构重叠、职能交叉，资源配置效率低

目前，地方政府涉及科技创新工作的部门，除科技主管部门外，还有发改、经信、教育、农业等部门。从自身职能和工作需要出发，各部门均设有主管科技、产业政策的机构，而由于科技主管部门和各部门之间缺乏明确的职责定位和分工合作机制，在推动高新技术产业发展、战略性新兴产业培育和企业技术改造升级等方面，各自制定政策规划，分别利用财政科技资金设置科技项目等，导致科技资源重复配置，形不成合力。

2.条块分割、政出多门，科技与经济脱节

现行的科技管理体制既有条条，也有块块。部分科技政策政出多门，缺少统筹协调。比如，对企业创新平台的认定，发改部门认定企业工程研究中心，经信部门认定企业技术中心，科技部门认定工程技术研究中心；对协同创新平台的认定，科技部门认定产业技术创新战略联盟，教育部门认定协同创新中心，农业部门认定创新战略联盟等。因职能部门之间条块分割，科技政策的制定和执行方面缺乏有效地协调，直接导致科技与经济的“两张皮”。

3.干预过多、手段单一，公共服务能力不强

现实中，地市政府的科技管理部门还没有跳出“项目科委”的老路，过多地依赖下达科技计划项目，重视单个项目研发投入，过多地介入到具体的科技项目运作，投入大量人、财、物，忙碌着科技管理的具体事务，忽略了经济社会发展对科技创新重大需求的挖掘和凝练，忽视了对地方公共创新服务平台的建设和科技人才的培养，致使管理的效果不彰、效率不高。并且，在现阶段我国科技创新的中介服务与科技创新的需求比较脱节的情况下，地方政府在弥补中介服务缺陷方面也没能发挥足够作用，也助长了信息孤岛的形成。

4.机制不活、供需脱节，技术偏离市场需求

目前，地方政府及相关部门主要通过项目下达、资金资助等方式，对各创新主体予以支持。但因制度安排存在欠缺，机制不活，项目指南的编写往往主要由以高校院所的专家教授组成的专家组来完成，虽然近年来政府主管部门也开始吸纳一些企业人员参加，但总体上以高校科研院所从事基础研究人员为主的格局未变。这使得项目指南往往更侧重技术的先进性、前瞻性，而忽视企业需求，导致供需脱节。一方面，企业亟需的适用性技术，因进不了研究指南而得不到支持。另一方面，企业并不亟需的“高大上”项目得到较多资助，进行重点研究，但是，又因其适用性差，而无法形成现实生产力。

5.用人封闭、协调不畅，人才资源浪费严重

考虑保密性需要，对特殊领域的技术人才一般是不允许流动的。但除此之外，广大高校科研院所的科研骨干和领军人才是可以而且应当鼓励合理流动的。但从目前情况看，人才使用基本是各顾各、各用各，以独享、封闭为主。地方政府为激发人才使用活力，近年来采取的某些举措，如允许和鼓励人才流动的政策，与一般事业单位工作人员不允许兼职的规定之间存在冲突，与八项规定以来审计部门审计政策之间存在冲突。由于政出多门、政策协调性差等原因，政策难落地，造成人才资源的大量浪费。

四、地方政府在破解“孤岛现象”中的路径研究

(一)改革科技创新的体制机制

1.成立地区综合性科技创新推进机构

适应科技创新和产业发展融合的大趋势，以及政府管理职能和管理方式转变的新方向，地方政府应适时成立综合性科技创新推进机构。

(1)成立地区综合性科技创新推进机构。如借鉴深圳经验，成立市级科技创新委员会，作为地区综合性科技主管部门，推动创新驱动战略的实施。

(2)开展科技和经济主管部门合署试点。以山东省为例，可以借鉴浦东经验，选择部分地市开展科技和经济主管部门合署试点，成立科技和经济委员会，作为地区的科技和工业主管部门，从组织制度上解决科技经济“两张皮”问题，推动科技和经济社会发展的深度融合。

2.进一步推进简政放权

地方政府科技管理部门要着眼于“抓战略、抓规划、抓政策、抓服务”，进一步向科技创新服务转变。

(1)建立公平市场竞争环境。要深化科技创新领域的“放管服”改革，进一步明确政府权力清单，改进市场准入管理制度，健全产业科技政策和管理制度，完善知识产权保护制度，营造科技创新的市场竞争环境。

(2)优化协同创新环境。地方政府要坚持“事前”不干预、“事中”指导、“事后”扶持，进一步简政放权，积极为产学研协同创新清障搭台、提供优质服务；要消除行政管理横向、纵向限制，用政府权力的减法换取市场活力的加法。地方政府要把工作重点从行政审批、资源分配转到管控风险、规划引导、优化服务上来，努力为产学研协同创新活动的开展营造最优的外部环境。

3.健全创新公共服务体系

作为公共服务提供者的地方政府，要建立一批面向科技创新主体开展协同创新服务的科技创新公共服务平台，使科技、产业、管理、商业模式和金融等多方面的创新实现有机结合。

(1)建立公共服务平台。科技创新是一个系统工程，涉及到创新链、产业链、资金链、政策链。地方政府要以推动产学研协同创新为目的，建设一批科技协同创新公共服务平台，推进科技创新资源共享；要适应“互联网+”的发展趋势，建立完善全方位的科技创新信息网络，为创新主体搭建科技研发成果信息交流平台。

(2)突出项目引领。以市场为导向，聚焦地区产业发展的重大科技需求，在基础前沿、重大共性关键技术以及科技成果转化应用示范等方面进行全链条科技创新设计，充分发挥企业在创新产业链中龙头带动作用，组织实施重大科技专项和项目的协同创新。

4.创新财政科技资金投入

从更好地履行公共职能的角度讲，地方政府应将保障支持和扶持产学研协同创新的资金，更多地纳入到公共财政范围之中。

(1)调整财政资金投入方向。鉴于目前地方政府的财政科技资金多投向研发阶段和成果转化阶段，而在科技成果中试阶段，存在着“高校院所既无钱也不愿投入，企业不愿承担投资风险”的现象。地方政府要加大财政科技资金对科技成果中试阶段的投入，通过奖励性补助、股权投资、风险补偿等方式，逐步从重点支持实验室研发向科技研发与技术加工并重转变。

(2)提高财政科技经费的使用效率。鉴于目前支持科技创新的财政资金过于分散、使用效率低下的问题，要发挥经济杠杆和市场调节作用，围绕地区重大的科技创新项目，尤其是有效鼓励创新主体开展协同创新、促进科技创新成果有效转化的项目，有计划地使用有限的财政资金，集中力量办大事。

5.创新科技管理体制

地方政府要发挥好管理杠杆的作用，强化规划、政策、机制等宏观环境建设功能，将科技管理工作的重点从具体项目管理转变到宏观管理、创新环境管理等方面。

(1)加强重点领域的改革。加大科技创新协同管理机制的创新，保障创新主体合法的权益。改革和创新科研经费使用和管理方式，使科研人员无需为“花钱”而过多操心，能够专心从事科技研究。

(2)完善科技成果评价体系和机制。要根据科技创新主体的不同类型，以及科技创新活动开展的规律和特点，以“三维考核”评价机制为导向，建立健全科学分类的创新评价制度体系，以增强科技协同创新评价的科学性，进一步激发创新主体的活力。

(二)完善科技创新的政策机制

地方政府要统筹优化对科技创新政策、规划等的服务和引导，促进创新资源向创新主体流动聚集。

1.注重政策引导

地方政府要发挥战略规划、重大政策、协调重大合作项目等方面的引导作用，为产学研协同创新持续开展建立配套的政策体系。

(1)构建全方位政策保障体系。政府要从科技计划、人才引进、项目培育、载体建设、知识产权创造、科技融资等方面推出一揽子高含金量的引导政策，建立健全有利于科技创新的全方位政策体系。

(2)建立协同创新政策链。政府要出台战略性新兴产业及未来产业规划等系列政策，从财政金融支持、人才支撑、创新载体建设、科技服务业发展等多个方面形成覆盖自主创新体系全过程的政策链，为产学研协同创新发展保驾护航。

2.加强规划引导

作为科技创新主要组织者和管理者，地方政府要制定科学合理的科技计划，组建企业、高校、科研院所协同创新的“共同利益体”，引导协同创新主体增强研发及成果转化的针对性、有效性。

(1)科学制定产学研协同创新规划。为有效解决企业、高校、科研院所各创新主体之间的科技研发信息不对称、科研成果与现实生产力脱节的问题，地方政府要善于根据本地产业发展对科技的需求，科学制定中长期的产学研协同创新发展规划，确保研究更好地符合产业发展对科技创新的需求。

(2)加强产学研协同管理协调。地方政府要发挥整体规划和统筹作用，有效整合分散在不同部门、不同领域的创新资源；要通过加强协调区域内产业发展有较大影响的产学研协同创新项目，实现信息交流和资源共享，更好地保障需求方能够快速、有效地获取科技创新资源。

3.加强财政资金引导

财政科技资金是有限的。地方政府要充分发挥财政资金的引导作用，以资金为杠杆，引导和鼓励更多的社会资本投入到产学研协同创新之中。

(1)打造产学研协同的完整资金链。地方政府要运用直接投入、税收优惠等多种财政资金投入方式，以增强调动社会科技资源配置特别是资金投入的能力，构建覆盖产学研合作全程的完整资金链，发挥“四两拨千斤”的作用。

(2)建立多元化科技投融资机制。地方政府要通过支持和参与风险投资机制的建立、鼓励产学研进入市场融资等途径，探索形成“财政投入为引导、企业投入为主体、金融资本和民间资本竞相跟进”的多元化科技投融资机制。

(三)建立科技创新要素共享机制

1.推动资源共享

各区域内都拥有大量科学仪器与装备资源。地方政府要打破高校、科研院所、企业创新主体之间的界限与壁垒，更好地发挥已经形成的科学仪器装备资源优势，实现科技创新资源高效地共享、共用。

(1)建立统一开放的科技资源集散平台。应建立本区域内统一的“产学研协同创新中心”网络，通过建设创新资源共享系统，实行科技资源信息网络公开化；建立平台资源开放共享机制，实时、动态地发布资源使用情况，提高科技创新资源利用率。

(2)建立科研资源开放制度。要建立科技创新资源管理制度，借鉴北京市建立“北京科学仪器装备协作共用资金”，并相应建立起“科学仪器与装备协作服务网”的经验做法，有序地全面向社会开放大学、科研机构的实验室和大型仪器设备，盘活闲置的科技研发资源。

2.实现信息共享

地方政府要发挥主导作用，建立有利产学研协同创新发展的信息服务体系。

(1)加强基础设施建设。地方政府要建立科技创新信息数据库。要鼓励和支持中介机构着力建设科技信息系统，通过社会力量或市场力量发展壮大科技信息网络，促进企业、高校和科研机构产学研三方信息的相互沟通、互为服务，逐步扩大信息的受众面和数据平台的影响力。

(2)构建协同创新信息网络平台。地方政府要运用高科技网络信息技术，建立协同创新信息网络平台。借助信息网络平台，高校和科研院所既可以充分展示和推广自己的科研成果，又可以了解市场和企业发展对科技创新成果的需求；同样，作为创新主体的企业可以了解高校和科研院所的研发实力、创新成果的应用前景和成熟程度等情况。

3.创新人才机制

人才是科技创新发展的先决条件。地方政府要着力从体制机制上破解人才培养引进使用上的障碍。

(1)创新人才政策体系和工作机制。地方政府的人才政策要实现从“以管为主”到“服务优先”的转变，赋予科技创新主体企业、高校、科研院所更多的人才自主权。要建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的人才评价体系，激发人才创新活力。

(2)建立人才双向流动与共用机制。地方政府要建立灵活的人事聘用制度，打破高校、院所与企业之间的限制，构建人才双向交流的平台；要允许、鼓励研究人员、科技人员的流动与交流，充分发挥他们的聪明才智，尽其所能。