广义视野下的警察不作为探析——以“于某案”受处分民警为引

李玉宛，夏 雪

（西南政法大学，重庆 401120）

改革开放以来，我国社会治安秩序的基本稳定，各级各地警察机关和人民警察为此付出了极大的努力和艰辛。但是，个别地区仍存在一些警察不作为（“警察不作为”即“警察违法不作为”，下文亦同）的现象，特别是一些看似是作为而实质上属于不作为的行为颇具侵蚀性，长期以来严重影响并危害了社会秩序和公民权利、弱化了警察权威、损害了警民关系。2016年4月14日，22岁男子于某，在母亲和自己被11名催债人长达一个小时的侮辱、警察介入无果后，激愤之下用水果刀致一人死亡、两人重伤、一人轻伤。警察的身影在本案中看似微不足道，却成为了本案的一个重要转折点。根据现场监控显示与现场多名证人证言，警察进入现场后，只交代了一句“要账可以，但是不能动手打人”[1]，随即便外出了解案情。警察的出现并没有解除于某母子的困境，其实际言行不仅对悲剧的发生产生了推动力，也成为官方认定警方失职的重要依据，因而处警民警虽然依法免于“玩忽职守罪”的刑事起诉，但仍被处以行政处分。①山东检方公布“于某案”处警民警调查结果为存在处警不够规范问题，但不构成玩忽职守罪，不予刑事立案。冠县纪委、监察局对于某案处警民警进行了立案审查后，经研究并报冠县县委、县政府批准，决定给予冠县崇文派出所副所长郭增金党内警告处分，决定给予冠县经济开发区派出所民警朱秀明党内严重警告、行政降级处分；分别给予冠县崇文派出所民警王斌、张宪超警告处分。冠县公安局决定对辅警赵一鸣通报批评，对辅警宋长冉、郭起志予以辞退。[2]从表面上看，受处分民警采取了一定的措施，但其未能按照法律要求履职，因而未能阻止一个社会悲剧的发生。我们应当铭记“4·14聊城于某案”的教训，重新审视警察不作为问题，将警察的实质不作为纳入警察不作为的理论研究视野，作出综合分析，提出相应对策，如此才能从根源上改善警察不作为问题，阻止类似悲剧的重现。

一、警察不作为的广义视野

长久以来，警察不作为已成为一种“社会常态”，社会各界对于警察不作为的危害感受颇深，剖析、遏制警察不作为的论文、专著层出不穷。在人们对警察不作为这一社会问题进行的讨论中，引起人们普遍关注的总是警察的形式不作为，而“形式作为而实质不作为”的行政行为往往因其行为方式的隐蔽性，时常被人们所忽视，这也是为何在理论上和实践上都已形成了严密的权力监督体系的情况下，这种现象仍层出不穷的重要原因。警察不作为造成的危害都与作为性违法行为相当，尤其是实质性的警察不作为对一国权力生态与社会环境所造成的侵蚀，其危害有时更甚于作为性行为。正是由于警察实质不作为的存在，警察不作为问题才显得难以根除，全面遏制警察不作为问题，应当将研究角度转向广义视角。

（一）广义警察不作为解析

1.广义警察不作为的着眼点

广义警察不作为着眼于形势不作为与实质不作为两个方面。警察形式不作为是传统上对于警察不作为的认定形式，是指警察负有法定义务并且具有作为的可能性而在程序上拒绝或逾期不作为的行为。形式上的警察不作为关注程序事实，认为只有具有程序上不为的事实时，才能认定为不作为。[3]因而，警察形式不作为包括了 “程序上不为且实体上也不为”与“程序上不为而实体上为”等两种情形，将“程序上为但实体上不为”与“看似实体、程序都有作为但实质上并没有达到法律期待的行为”这两种情形排除在不作为之外。

警察实质不作为是指负有法定义务的警察虽然具有程序上的作为但实质上并未达到法律期待的行为。[4]警察实质不作为着眼于形式不作为的程序排除情形，警察主体即使程序上作出了一定行为，只要其未按照法定程序或未达到实体上的法律要求，也构成不作为。与警察形式不作为“不作出一定动作或动作系列”不同，[5]警察实质不作为的外在表现形式上是“作为”，但实质上是不作为，因而此种类型的不作为具有隐蔽性，往往只有在造成特别严重的后果时才能被发现，长此以往，对国家与社会造成的侵蚀性危害更大。形式上的不作为，如“于某案”中，处警民警接警到场后虽按法定程序寻找报警人了解情况，但在程序上没有即时控制现场，在实体上没有保护于某母子的人身安全，如果不是出现了后续的悲剧事件引发各界的广泛关注，这种实质上的不作为是难以被发现的。

2.广义警察不作为的构成要件

第一，广义警察不作为的主体是警察机关。警察机关的人民警察是具体行使机关职权之人，与警察机关处于一种委托与被委托的关系，人民警察以警察机关的名义，对外的法律责任也只能由警察机关作为行政主体独立承担。

第二，警察机关负有法律规定的作为义务。这种作为义务主要有三大来源，分别是我国法律法规直接规定的义务，先行行为引发的义务和相关行政合同产生的义务。[6]

第三，警察机关负有法律规定的作为义务且具有履行的条件和能力。“行政主体不履行法定义务只有在其主观意志能力范围内，才具有法律评判的意义”。[7]人力所不能避免的不可抗力、自然灾害下，警察的不能作为不属于不作为，是否具备这一因素时常是判断警察不作为是否存在的关键所在。[8]

第四，警察机关负有法律规定的作为义务且具有履行的条件和能力，但未作为或未依法作为。这里是形式不作为与实质不作为的分水岭。如果警察主体负有法定作为义务且具有作为可能性而未作为则属于形式不作为，但警察主体在这种情形下的作为不一定就不构成不作为，还需审查其是否按照法律要求的程度和手段作为，如未依法作为，仍然属于实质上的警察不作为。

3.广义警察不作为的法律责任

无论是警察形式不作为还是实质不作为，都是违反法律期待的违法行为，都应当承担一定的法律责任。警察不作为的法律后果依据责任类型的不同可以分为刑事责任、行政责任和行政赔偿责任[9]，一般而言，承担刑事责任与行政赔偿责任需要危害后果与警察不作为是否存在因果关系，不存在危害后果或危害后果与警察不作为没有因果关系的，一般只能承担行政责任。是否存在因果关系，首先考虑警察不作为是否对危害后果产生了原因力，即考察如果有作为行为这种危害后果是否可能避免；其次，根据一般社会观念审查这种危害后果是否具有可预见性，如果有，则成立因果关系；最后，如果一般社会观念不可预见，则从一个警察的基本专业素质角度审查危害后果是否具有可预见性，如果有，则成立因果关系。如“于某案”处警民警虽然构成了警察实质不作为，其不作为也为危害后果提供了一定原因力，但“于某”爆起伤人不符合一般社会观念对于事态发展的预见，警察不作为与危害后果不存在因果关系，因而检察院对处警民警作出“不予公诉”的决定。

（二）警察不作为转向广义视野的必要性

警察权的侵略性与强制性要求警察行为必须严格依据法律进行，当警察具有法定作为义务且具有履行义务的条件和能力时，无论是何种形式的不作为都必然具有法益侵害性。将警察不作为的研究视角转向广义视野，有助于警醒人们认清警察实质不作为的危害，全面认识警察不作为，进而从根本上遏制警察不作为。

1.有助于认清警察实质不作为的危害

无论是何种形式的不作为，都会使公民权利无法得到保障，进而弱化警察权威、破坏警察形象、影响警民关系。警察在执法过程中除了不合法的作为会侵害公民合法权益，警察不作为也会对公民的合法权益造成侵害。我国《人民警察法》规定了警察“危害防止”的任务，警察如果不能有效履行其维护社会秩序的职责，公民的人身财产权利就可能受损。“于某案”中 ，警察形式上有所作为但实质上属于不作为，这为部分公民的权益受损提供了一定作用力。

“警察权威是社会对警察权力的认可和服从”，[10]警察不作为导致警察权威的弱化，影响了警察对于犯罪的威慑力和对社会管理的力度。“于某案”中警察到场后的实质不作为使当事人丧失了对警察权力的认可，进而产生了当事人双方的过激行为，此类事件经过社会发酵后，可能会在一定程度上弱化了警察权威。

警民关系的基础来源于公众对警察形象的认知，警察不作为助长警察形象危机，损害警民关系。“于某案”在网络上曝光后，案中警察对于现场的不恰当处理饱受诟病，经过媒体“发酵”后势必会破坏警察在人们心目中的高大形象，使公民对警察产生不信任感，进而影响警民关系。

2.有助于全面认识和界定警察不作为

人们一般将行为分为积极行为与消极行为，着眼于形式警察不作为的研究中，将积极行为视为作为，消极行为视为不作为，并以此为标准，用“全有和全无”的方式界定警察不作为，却忽视了行为的动态性与事物的联系性，作为之作用也有不作为，不作为之作用亦有作为。广义视角的警察不作为以唯物主义辩证观为指导，将警察不作为视为一个动态演进的过程。第一，确定警察在形式上是否作为，如形式上具有作为行为，则进入实质审查，如不存在作为行为，则构成警察不作为；第二，进入实质审查后，判断其作为在实质上是否达到法律期待，未达到法律期待仍属不作为，这种法律期待需依据客观情况、法律规定与警察专业素养进行综合和具体判断。广义上的警察不作为可以帮助人们全面、理性地认识和界定警察不作为，在法治政府与服务型政府建设的今日，具有重要意义。

3.有助于从根本上遏制警察不作为

传统的形式不作为理论注重形式，即只要表面上警察实施了以作为为表现形式的行为，即属于作为行为，不构成警察不作为。这种以作为与不作为的外在表现形式为标准的划分固然有利于人们对警察不作为的识别，但容易滋生“执法作秀”，使社会秩序和公民合法权益得不到充足保障。警察实质不作为的提出便是为了防止这种类型的不作为的蔓延，对于实质上未达到法律期待的“作为”行为进行规制，限制违法行为人对于法律监督和法律审查的主观规避现象，使警察严格依据法律行使权力、履行职责，强化了我国的行政行为监督体系，为从根本上遏制警察不作为提供了有利条件。其涵盖了警察形式不作为不作为与实质不作为的广义视角，在外延上对于具有社会危害性的警察不作为认定更加全面，以“广义说”为切入点，可以做到防微杜渐，更为有效的预防和控制警察不作为问题。

二、广义视野下警察不作为的成因剖析

（一）警察角色定位模糊

1.警察角色定位模糊造成警察职能泛化

警察既是国家和社会秩序的维护者，社会团体和个人权利的保护者，也是违法犯罪活动的打击者，还是人民群众的服务者。警务工作涉及范围本就相当广泛，宽泛化的警察职能造成警务工作愈加繁重，与有限的警务力量形成鲜明对比，警察分身乏术难顾周全，这时就难以避免警察在某些领域的不作为。在我国实践中，警察职能的泛化主要是由于警察角色定位模糊导致了警察从事的非警务活动过多。一方面许多地方政府机关为了地方事业的顺利开展调动警察冲到房屋拆迁、工人下岗、征用土地等工作的第一线维护秩序；另一方面在警察组织内部，各种不切实际的口号的提出更是加剧了警察职能泛化的程度。①“命案必破”、“有困难找警察”等口号从提出以来便在理论界饱受诟病。我国警民比例本就处于世界较低水平，警察的非警务活动进一步削弱了原本就严重不足的整体警务力量，导致警察不作为。

2.警察角色定位模糊造成警察角色冲突

警察作为特殊的社会角色，不同的期望主体对于警察扮演角色有着不同的定位，这种不同角色定位界限的不清晰，会引发警察角色冲突。警察角色冲突是指国家、社会、警察部门与警察个人对警察扮演的角色有着不同的期望时，警察因为各种现实因素制约无法达到预期目标或无法实现所有“期望”而形成矛盾。警察角色冲突包括警察自身角色冲突与警察外部角色冲突。例如警察扮演打击犯罪角色执行紧急追捕时，接到重伤者的求助，帮助重伤者是会使犯罪嫌疑人逃之夭夭，继续追捕逃犯重伤者可能得不到及时救助死亡，这是警察自身角色引发的不作为冲突。警察外部角色冲突是指警察组织的警察角色定位与社会、家人对警察角色的期望之间的冲突。警察外部角色冲突是“懈怠性”不作为的元凶。警察组织的角色定位模糊使警务工作蜂拥而至，警察本身长期处于高负荷的工作状态，加之来自社会、家庭、组织等的各方期的期待，不同的长久之下形成的压力可能使警察逐渐丧失职业自豪感和工作积极性，形成职业倦怠。警察职业倦怠表现为警察个体对自己工作的意义和价值的评价下降，自我效能感丧失，时常感到无法胜任，从而在工作中体会不到成就感，不再付出努力，引发警察不作为。[11]

（二）自由裁量的过度自由化

警察的工作性质决定了自由裁量权行使的广泛性，“当指示具体情况的操作规则越少，警员就享有越多的裁量权”。[12]自由裁量权的存在为警察滥用权力提供了法律屏障，裁量自由之下“裁量权是使得决定在一定程度上成为个人判断和衡量的自主空间”[13]引发权力寻招租与权钱交易等现象。此外，由于警察自由裁量是一种经验性判断，过度自由化的经验性判断难免会出现“越界”现象。警察执法通常是在接警到达事发地点后，了解相关情况，自主裁量决定是否采取下一步措施，但考虑到“人类决策的理性模型本身就有缺陷”①理想决策是指我们从手头选项中做出选择，权衡每项选择的可能结果，最终做出最理想和最合理的决策。[14]，“有限理性”②与“完全理性”相对应，是指人往往由于主客观条件的影响难以做出“最优”决策，只能做到“相对满意”的决策。[15]下个人经验性判断可能由于晕轮效应、月晕效果、首因效应等因素的存在出现偏差。当这种偏差违背现行法律精神时，就是警察不作为。从这一角度看，“于某案”中，警察嘱咐“你们要账可以，但是不能动手打人”后离开，应属于警察正当自由裁量权的行使，因为根据经验性判断，警察将处警事件界定为一般的“民间借贷纠纷”，这种情况下采取口头警告措施并无不当。涉案人员之所以被认定为“失职”并受到处分，很大一部分原因是其自由裁量的过度自由化，易言之，警察缺乏具体而明确的规则指导其利用专业知识对不断变化的案情进行判断裁量。

（三）法律的有限性

人们普遍都有这样一种倾向：就是当遭遇到许多难以解决的问题的时候，往往试图通过法律的形式让警察权力介入，过度地强调法律规范在社会秩序建立中的作用。[16]但是法律的先天局限诸如不合目的性、不周延性、模糊性、滞后性等特征，[17]决定了法律不可能调整社会生活的各个方面，片面的追求法律下的绝对秩序可能导致更多的警察不作为。如果我们将法律分为两类，一类法律虽然有着许多目的，但是其明晰规定了各种目的的轻重缓急次序；另一类法律就是所谓的“彩票法律”，这种法律极少能够得到适用。[18]第一，立法目的不同且种类繁多的法律法规以及法律法规与相关政策之间形成的价值矛盾，可能使警察执法时难以兼顾，按照一种法律的执行行为可能会被另一种法律评价为“非正义”。第二，相互冲突的法律规范虽然具有法定的法律冲突适用规则，但在“有限知识”③哈耶克认为，“现代人已经变得既不愿意承认这样一个事实，即他们在知识构成上的局限性是他们不可能经由理性而构建社会整体的一个永恒障碍，现在人之所以不愿意承认这个事实，主要是因为他们无限信赖知识的力量”。[19]的前提下，警察对于社会现状的认知困难，可能使警察无法对法律所要求的行为模式进行完全解读，导致形式作为但实质不作为的出现。

（四）警务保障不足

“凡不存在自由意志之处，刑罚就应该隐退”；[21]凡基于人性不能的逃避行为，法律亦应该给予怜悯。警务保障问题不仅仅导致警察处警不作为，其所涉及的警察权益保障问题如等闲视之，极有可能产生“骨牌效应”，危及国家安全与社会秩序。中国人民公安大学国际警务执法学院刘宏斌教授曾说过：“警察执法过程中存在问题确实很多，但是警察的权威不容削弱，警察的合法权益需要保护。我们的管理体制，我们的国民教育，我们的媒体，我们的司法判例一定要尽其所能，为保障和维护警察执法权作出努力。如果听任各种侵警袭警事件、挑战警察权威的事件不断发生，我们的国家，我们全社会要为之付出沉重代价！”

（五）警察个体偏好与腐败

警察个体作为法律、制度、政策的实际执行者，是探讨警察不作为现象的起点与归宿。再好的法律与制度安排，得不到有效的实施与遵守亦是徒劳，作为法律执行者的警察，其个体因素在警察不作为原因框架中占据了举足轻重的地位。

警察个体层面上对警察不作为的影响因素中，以警察个体偏好与腐败因素在当前警务实践中最为凸显。警察是有着执法者身份的自然人，人的社会化过程决定了其言行终究要受社会生活的条条框框所限，绝对的“客观公正”只能是无限接近于真理的主观判断。一方面，警察作为自然意义上的人，其执法行为必然是根据自身的情感、自身习性、个人价值观以及习惯喜好做出判断，这种依据个人社会化经验进行的判断难辞倾向性特征。某些地区的警察会因执法对象的种族、年龄、性别、社会地位的不同，而进行歧视性差别执法，这其中便是个人偏好作祟。另一方面，权力腐败为警察不作为提供了生存土壤。据统计，警察之业务行为只有15%～16%是在公共场合下做出的，[22]也就是大部分的警察警务工作往往会缺乏直接领导，警察能否正确履行职责、行使权力除依靠经验事实抽象而成的法律预防措施外，更为依仗警察个人的政治素养与思想觉悟。

三、广义视野下改善警察不作为现象的途径

广义视野下，改善警察不作为现象可以引入“动静结合”的统合性警察概念作为定位警察角色，防止职能泛化的基础支撑；从警察组织入手规制警察自由裁量权、保障警察个体权益；在规则主义的基础上优化执法机制，弥补法律天然缺憾；加强各方面警务保障，为警务工作提供“代价”支撑；提高警察思想水平，培养警察群体共同价值信仰。

（一）准确定位警察角色

当今中国，警察角色定位模糊，与警察概念这一基础命题的模糊关系密切。警察一词中国自古有之，《汉书》内有“密使警察不欲宣露也”，[23]其中警察是“警之于先，察之于后”之意。现代意义上的中国之“警察”一词于清末引自日本，几经变迁，“警察”一词的含义逐步发展成如今的一种职业、身份的代名词。无论是古时的“警之于先，察之于后”的动态含义，还是现代意义上的静态身份象征，都不能将当前中国警察扮演的多重角色完美诠释。而陈鹏教授提出的“统合性警察概念”，以其具有“动静结合”的特点，使我们可以从目的论的角度准确界定当下警察角色，不失为预防警察职能泛化、避免警察角色冲突的可行之策。

统合性警察概念之“统合对象”为形式意义上的警察与实质意义上的警察。形式意义的警察又称“执行警察”，是指以形式确定下来的行使警察之维护公共秩序权的部门，在我国对应的是狭义上的警察机关及其人民警察；实质意义上的又称“行政警察”，是指实质上行使警察权的机关，这种机关可以是警察机关，也可以是其他行政机关。[24]“执行警察”与“行政警察”的概念选择直接关系到警察职能的定位，实践中对两种警察概念认识的模糊造成了警察权运行的“弹性化”，阻碍了警察职能的规范构造。

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统合性警察概念为我国警察职能的定位的明确提供了理论依据，我们可以将积极和消极维护公共秩序的活动统称为警察活动，并区分“执行警察”与“行政警察”，将我国实践意义上的警察限定为“具有武装性质的维护国家安全和社会治安秩序，在警察机关中行使警察职权，履行警察职责的国家公职人员”[25]，除了为维护国家安全和社会秩序的权力属于我国当前意义上的警察以外，其他权力皆属于“行政警察”并分散于其他政府机关中。政府和警察机关除有法律特别授权外，不得以促进社会福祉为理由随意调动“执行警察”行使警察权。如此，警察角色得以固化，警察职能泛化得到控制，警察的角色冲突得以缓和。

（二）自由裁量的合理规制

警察自由裁量权是警察权力的重要组成，是实现个别正义的最佳途径，是确定和不确定性的结合及提升警察的主体性品质。[26]虽然自由裁量权可能导致警察不作为，但当前研究表明警察自由裁量有其存在的必要，因而正确引导警察自由裁量权才是改善警察不作为的有效途径。

正确引导警察自由裁量可以尝试从警察组织入手。警察在行使裁量权时往往需要被告知关于如何处理不同情况的行为指南，这种行为指南可以是抽象的法律，也可以是由警察组织通过对法律与实践经验之间的结合作出的内部规则。实践中，造成警察不作为的主要情形就是警察机关没有及时制定便于操作、细致详尽的执法规则。缺乏明确的指引使得一线警察只能依据抽象的法律条文进行执法，造成了处警行为的差异化与裁量幅度的顶格化。警察机关制定的内部执法规则可以在法律的框架之下，为警察执法提供统一的标准，既限制了警察自由裁量权，又为警察自我保护提供了客观依据。

这种规则对于警察人员而言，其自由裁量被根据法律和先例制定的规则进一步规制，同时警察个体依据组织制定的行为指南做出的执法裁量，在无重大过错情况下，即使造成了一定的危害后果，也只能将不利后果归咎于警察个体。我们不能将规则主义不切合实际导致的过错归因于警察个体，这正是当下公平与法治理念所倡导的基本原则。

制定的良好的行为指南还需要在警察组织的监督下实施才能得到很好的贯彻，警察组织自身也要严格的遵守其制定的行为指南。如果行政机构制定了规则，那么法治的起码要求是行政机构为自己制定的规则或先例所约束；即使行政机关没有法定的义务制定规则，但是一旦制定出来，其就必须遵循自己制定的规则。[27]

（三）灵活执法弥补法律缺憾

灵活执法又称选择执法，它是相对于全面执行法律而言的。由于社会资源与法律自身存在的局限性，警察在公共秩序维护中要达到全面执法的“理想状态”几乎是不可能的，刻意的追求全面执法反而会造成更多的警察不作为。灵活执法可以在克服法律局限性的基础上，根据客观情况的变化，利用警察专业知识，严格适用法律规范以达到效率与公正的平衡，达成维护公共秩序的目的。灵活执法虽然饱受争议，①理论界讨论的当前意义上的灵活执法，颇具争议。认同者认为灵活执法是必然存在的，是资源有限性的必然结果，有利于合理配置警力资源、实现个案正义；批评者认为灵活执法违背法律面前人人平等原则，破坏法律权威。本文认为，灵活执法是警务工作的必然要求。但是严格依据法律所进行的灵活执法，可以在弥补法律缺憾的同时，遏制警察不作为。

灵活执法弥补法律缺憾，首先要承认警察灵活执法的正当性。警察作为专业性执法主体，我们应当推定其有权、并有能力在法律冲突时，依据法律的冲突适用规则选择其行为模式。其次，模仿法官责任原则建立警察执法豁免规则。法官职业与警察职业类似，都具有极强的专业性，法官因专业知识与法律理解问题形成的判决偏差不需要负担责任。为保护警察的正当执法权益，也应该建立此类责任豁免，即警察依据法律冲突规则选择适用法律时被法律评价为不作为的，不因此承担不利后果。最后，在确立法律优先、尊重法律权威的前提下，授权警察依照道德、习惯等社会规范作为补充来维护公共秩序。这要求法律保持应有的谦抑性，对法律不能、不该、不便涉足的领域不作调整，以避免法律的“生硬性”破坏其他社会规范的调整效果。在法无明文规定的情况下，警察可援用政策、道德、习惯、宗教等社会规范疏导社会矛盾、维持社会秩序。这从目的论的角度是可以接受的，实践中的警务调解也早已证明其可行性。按照以上规则建立起的警察灵活执法，既不会损害法律权威，又可以弥补法律的天然缺憾。在当前其他社会因素相对稳定的前提下，可以尝试将其作为一种减少警察不作为现象的选择方案。

（四）加强警务保障，优化执法资源配置

警务保障是法律保障、组织保障、装备和经费保障的结合。警务资源保障是警务工作驱动机制的基本要素，警务保障与警察工作积极性、幸福感息息相关。加强警察法律保障，从法律层面保障警察权益是提升警察工作积极性、认同感，减少不作为现象的根本途径。一国之法律是国民意志的反应，法律对于警察权益的保障性规定表明了这个国家对于警察群体的态度，警务保障的其他方面都是法律保障的延伸。落实组织保障制度是指警察组织依据国家法律，在组织内部依法制定公平、公正的规则，使每一名警察都有实现人生价值的机会。加强组织保障可以使警察个人产生组织归属感，激励其努力工作。组织保障既要保障警察的上升渠道，又要维护警察的正当权益，使警察 “有前程似锦，无后顾之忧”，不作为现象自然会减少。装备和经费保障以及人力资源的投入是增强警察整体警务能力、杜绝警察不作为现象出现的直接途径。装备和经费保障不仅要保障警察组织的整体资源充足，同时还要将每一个警察的生活保障、装备升级和更换等问题落到实处，提高警察的职业幸福感与战斗力。

（五）加强思想建设，保持警察队伍的纯洁性

行为是意志和思想的外在表现形式，警察因个人偏好与腐败而导致的不作为一定程度上反映了警察队伍思想建设的不足。从制度层面加强警察思想教育和道德建设，可以培养警察执法的公正性和客观性。第一，从源头抓起，建立严格的警察执法考核制度。新入职警察应进行思想道德教育和法律基础知识培训，对于品行不端、未通过培训考核者适当延长培训期，延期或禁止其进行执法，同时还可顺应当前法律职业资格改革，在聘任警察时择优选任获得法律职业资格证书的警察。第二，加强日常警察文化建设。在警察队伍中开展形式多样的警察政治、文化活动，目的不只是在于陶冶情操，更重要的是将警察群体特有的理想、信念、道德、纪律观念的培养同各种群众性文化活动结合在一起，使思想性、娱乐性融为一体，帮助民警提高组织归属感，从而使警察队伍纯洁性建设事半功倍。第三，积极发挥“警察模范”的作用。首先，在警察模范的选择上一定要认真负责，防止污点榜样对警察队伍的建设起到反面作用。其次，要加强对各个时期、各个岗位、各个警种具有鲜明时代特色的先进典型的宣传，使警察随时都有自己学习的榜样，营造学先进、赶先进、当先进的良好氛围，引导民警树立良好的思想道德风尚，不断推动整体队伍的思想道德建设。最后，要做好对模范性先进典型的培养，使警察得到有效正面引导，为广大警察树立努力的方向。