中国金融管理架构变革的再探索

欧明刚

方案出炉

自从2017年年初以来，以防范系统性风险为目标，以打击各种金融乱象、金融套利和去杠杆为主要内容的金融监管风暴一波波袭来，预示着金融运行的风向发生了巨大变化，也为金融管理架构的变化埋下了伏笔。2017年7月的全国金融工作会议更是确定了中国金融发展理念变化和管理体系调整的基础，金融稳定发展委员会的成立则为金融管理协调建立了新的制度化平台，十九大报告提出的健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架则隐含了审慎监管的可能变革。十三届全国人大一次会议决定中国银监会与保监会整合成新的中国银行保险监督管理委员会，同时将两会原有的重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。值得一提的是，新管理架构变革伴随人事上的特别安排，央行原副行长易纲和新成立的中国银行保险监督管理委員会主席郭树清分别担任中国人民银行的行长与书记。

至此，中国的金融管理组织体系已经形成了“一委一行两会”的格局。就像人们所预期的那样，央行被赋予了更多的职能、权力和责任。金融稳定发展委员会办公室设在央行，十九大提出的健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架显然是针对央行而写的，这次改革方案要求将银行业、保险业审慎监管重要法律法规的草拟权划归央行。所有这些旨在让央行更好地履行制定执行货币政策和维护金融稳定的职能，使央行宏观审慎管理更有抓手。其实，央行在审慎监管方面已有动作，2015年底开始推出对银行具有很强约束力的宏观审慎框架。银监会与保监会的合并，旨在大大减少金融监管套利行为，减少监管真空，降低监管成本，从而提升监管的有效性。郭树清主席在监管部门和央行的交叉任职的安排，虽然可能是权宜之计，但仍可看出中国金融管理协调机制的独特之处和进一步深化金融改革开放的必要性和复杂性。

当然，严格说来，如果只将上述这些就看成中国金融管理组织体系似乎还不是太全面。就在2018年3月28日，中央全面深化改革委员会第一次会次通过了包括《关于设立上海金融法院的方案》《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》等多个议案。这表明以后有关金融的重大制度出台都将交由中央深改委统一领导。同时，中央财经委员会对金融部门的工作也将直接领导。显然，党在金融管理中将扮演更加重要的角色。此外，财政部金融司在涉及地方债务、国有银行产权管理方面仍然有其重要的权力。在涉外金融交往中，央行与财政部仍然行使各自的职责。

改革背景

自现代央行制度产生以来，作为银行的银行、政府的银行以及发行的银行，央行在金融管理体系中的地位始终保持稳定，变化的是其中的政策目标和工具。然而金融监管体系的变化则更相对大得多也频率快得多。每一次大的危机都会带来金融监管改革。金融监管体系的变革主要是基于金融运行情况的变化、金融业态的发展、金融风险的暴露甚至金融危机的爆发及反思危机带来的金融理论的发展和金融理念的创新而发生的。中国的金融管理体系一直在改革中探索前进，但变革逻辑有其特殊性，除了上述原因之外既有总体经济体制改革的大背景和对外开放的压力，还有作为金融落后者的学习效应和国际金融监管协调的压力。

中国金融管理体系一直伴随着中国改革开放的进程和各种金融风险的考验而不断变化。1984年中国人民银行独立行使央行职能，1992年中国证监会成立，1993年出台了《中共中央关于金融体制改革的决定》，1995年《中国人民银行法》和《商业银行法》正式颁布，1998年中国保监会成立，这样就形成了“一行两会”的架构，即银行业、保险业和证券业分业监管的架构已经形成（人民银行执掌银行业监管），这种分业经营的局面既来自美国等发达国家的经验，也来自1993年曾经出现金融混乱局面的教训。为了解决地方政府干预金融避免再发生大的金融风险，1998年还成立了中央金融工委，对大型国有重点金融机构派出监事。中央金融工委运行了五年就完成使命，而国务院重点金融机构监事会则随着主要金融机构的股份制改造主要在政策性金融机构中发挥作用了。

2003年3月的十届全国人大第一次会议决定银行监管职能从央行分离出来，并于2003年4月28日中国银监会正式成立。这样，“一行三会”分业监管的模式正式形成。当时银行监管职能从央行分离出来的理由之一是为了解决央行执行货币政策职能与金融监管职能的角色冲突问题，也是借鉴英国引领的银行业监管职能从央行分离出来的一股小潮流，可能更重要的考虑是在入世之后只有五年过渡期的中国银行业如何摆脱技术性破产的困境并提升竞争力。当年银行监管从央行分离出来并非没有争论。时任国际清算银行总经理克罗克特先生并不认为监管从央行独立出来就有利于金融稳定和银行监管，从央行分离出来是一个趋势。他不无忧虑地说：“即使有几个国家监管职能从央行分离出来， 如果这被理解为是在金融稳定中争论边缘化央行的一个证明那就非常不幸了。”2002年10月他还应邀访华，受到了时任朱镕基总理的接见。据说，克罗克特先生当时还表明了他对银行监管职能从央行分离的看法。当然，这并没有改变银行监管独立出来的命运。很有意思的是，英国在金融危机之后的监管改革中，又把主管金融监管的金融服务局一分为二，审慎监管的职能再次回到英格兰银行，而以维护市场公平竞争和消费者权益的部门组成金融行为局。

不可否认的是自从银监会成立后中国银行业监管水平的专业化程度和精细化程度的确有了明显的提高，中国银行业监管的独立性也得到了提高。随着监管部门能力的提升，中国银行业摆脱了当时中国银行业面临的不良资产率高居不下、资本严重不足、银行公司治理很不规范、风险管理水平很低的状况，银行业显现了繁荣发展的景象。到2017年底，中国银行业机构资产总额高达252万亿元，比2003年底增长了8.1倍，主要商业银行的不良贷款率从17.9%下降到现在全行业的1.74%，2003年只有8家银行资本充足率满足8%的水平，而目前绝大多数银行满足了更严格的资本充足性要求，拨备覆盖率从2003年19.7%升到目前的150%左右。

然而，新的问题已经出现，主要表现为四大矛盾。

一是金融繁荣与实体经济融资难、融资贵的矛盾。一方面，金融业资产膨胀过快、金融产品相互嵌套、金融业自娱自乐和全民金融狂热所带来的系统性金融风险正在累积和放大；另一方面近年来实体经济比较艰难、融资条件没有得到改善，融资难和融资贵的老大难问题并没有得到根本缓解。金融部门经常成为人们批评的对象，而监管者在外在压力下陷于控制风险和降低实体经济融资成本的艰难平衡。

二是扩大金融开放新需求与国内金融体系存在系统性风险和监管能力不足的矛盾。人民币国际化带来了金融对外开放的内在需求，同时中美贸易逆差带来了金融进一步开放的外在压力，中国政府对进一步扩大金融开放已经做出了诸多承诺，监管部门将放宽对除民营银行外的中资银行和金融资产管理公司的外資持股比例限制，实施内外一致的股权投资比例规则。下一步还将放宽外国银行商业存在形式选择范围，扩大外资银行业务经营空间，调整外国银行分行营运资金管理要求和监管考核方式。美国最近咄咄逼人的贸易战举动不会影响中国进一步扩大开放的进程。此时，如果还不把金融地雷排除就会带来金融开放中的风险。同样，扩大金融开放对我们的监管能力提出了要求，否则金融开放本身会带来更大的风险。

三是金融业态发生巨变与金融监管反应滞后的矛盾。从金融业态来看，出现了诸多跨行业的产品与服务（如资产管理）和或明或暗的金融控股公司，影子银行体系高速发展，金融产品复杂程度提升，金融套利行为层出不穷，再加上借助互联网特别是移动互联网发展起来的互联网金融野蛮生长，而“铁路警察各管一段”的监管体系无法积极应对变化了的金融业态。

四是宏观审慎与微观审慎的矛盾。自从全球金融危机以来，宏观审慎理念引起了重视。央行虽然推出了宏观审慎框架，不少指标与银监会的审慎监管指标相同，而且在实践中两个机构审慎监管措施中都有防范系统性风险的考虑，这其中有些重复劳动，而对监管对象来说需要应付不同部门的监管要求，会增加合规成本。

这些矛盾要求金融管理部门做出回应，一方面是用铁腕手段加强金融监管，监管制度补短板，正像1993年治理乱拆借时一样，掀起了金融监管风暴，解决治标的问题；另一方面思考监管体系改革，试图用金融监管体系变革从制度上解决治本的问题。于是就有了金融管理架构的这次最新探索。

成功关键

评价一个金融监管组织架构变革是否成功，首先是要看是否更有利于实现金融监管的主要目标；其次是看是否解决了原有架构以及国外监管架构改革试错中没有解决的问题同时又避免其他可以预见的问题；最后是看这一架构能否在更长的时间内保持稳定，从而既使改革带来的直接和间接成本更好地在各年分摊，也为监管对象带来一个稳定的预期。

我们知道，金融监管组织架构只是金融监管体系的一个方面，主要在于解决金融监管的决策主体、实施主体和权责划分的顶层问题。目前的监管组织架构安排本意是解决审慎监管的协调问题，在机构合并和主要官员的交叉任职以及金融稳定发展委员会等更高层面的协调机制的建立等组织架构安排会较大程度上实现这一目标。然而，如果没有良好的机制性安排，协调可能在一定程度上取决于分管领导之间及部门领导之间的私人关系，即使在一个机构里，不同监管职能部门之间也同样存在协调问题。更为重要的是，银行业、保险业相关法规和制度制定权交由央行符合监管制衡的要求，但对协调带来了挑战。央行获得了审慎监管政策的制定权（即规制权，regulation），而银保监会只负责监督（supervision）和处理，央行变成了出卷人，监管对象成为答卷人，而银保监会变成了监考官和阅卷人。这样做的好处是减少了监管部门的自由裁量权，但面对千变万化的银行业保险业的经营实践，央行修改监管制度的变化能否及时跟上令人期待。不太清楚的是，银保监会是否还有审慎监管一般制度的制定权，也就是如何来界定“审慎监管基本制度”。

很有意思的是对于每次金融监管架构的调整，监管对象似乎表现得很平静。就像高考一样，谁出卷，谁监考，谁阅卷，老师和学生们并没有那么关注，他们关注的是考试内容、计分规则、录取规则，每一次考试规则的变化往往引发广泛争议和影响。因此每一次监管规则的变化往往更会引起金融机构和市场参与者的高度关注。对于金融市场主体来说，他们希望规则是平衡的、公平的、稳定的、透明的，监管行为是公平公正的，对同一类市场参与者的同类型行为采用同一标准，监管者自由裁量权要能平衡把握。

全球金融监管面临的一个共同难题就是监管能力不足和激励不足的问题。监管者既不能很好地预测即将发生的大危机，也不能将风险化解在日常的监管过程中。监管能力的提升，一是靠人才，二靠技术，三靠制度。

每一个监管流程的执行者都是各级监管官员，他们对监管制度的理解能力、对违规行为的识别能力和处理能力、对风险隐患的敏感程度对有效监管就起着非常重要的作用。毫无疑问，当前中国金融管理机构特别是总部及一线城市派出机构中聚集了一批高素质人才，但是监管队伍的人才队伍存在三个矛盾：一是监管者素质与金融业务快速创新的矛盾。由于信息劣势，他们不一定能够跟上业界千奇百怪的逃避监管的方法、不一定能及时理解快速发展的各种金融产品和交易，这样监管队伍的固化不利于监管能力的提升。监管部门的领导们早就意识到这个问题，曾经做了一些交叉挂职的尝试，但并没有找到一个有效的制度安排。二是监管队伍内部存在着层级之间和区域之间的不平衡现象。在基层的一线监管者正需要较强的监管能力，他们直接面对众多的金融消费者、基层营业网点的经营行为以及各种打着金融旗号或者变相从事金融业务的种种非法金融活动。三是监管队伍与金融总量之间的匹配。当金融业态发生巨大变化、金融活动变得日趋复杂、监管任务越来越重之时，监管队伍受编制的影响而明显不足。据说人行与银保监会的改革还没结束，下一步监管部门将接收部分基层人行队伍，从而使监管力量得到加强。如果真是这样，不失为一个两全的选择。

金融监管的有效性还取决于监管技术和监管手段的创新。监管技术的提升可以大大提高监管效率。许多监管数据的收集、分析工作是可以应用新的技术来处理的，各种穿透式监管如果能依赖大数据将大大提高效率。当前，一些金融机构开始运用大数据、云计算、人工智能、机器学习等各种技术手段来处理业务、创新金融产品、处理合规事宜，监管部门的监管手段更应实行相应的更新。随着新型技术手段的应用，金融机构可有效地进行监管套利，金融机构将具有更加明显的信息优势，金融监管主体与金融机构之间的信息不对称更加明显。监管机构可以利用人工智能等技术来提高监管效率和增强信息对称性，并以此建立高效的系统性风险预警机制及时跟踪风险点，并为持续性的监管改进提供方向指引和数据支持。此外，通过机器生成的数据不会变通，从而使不满足监管条件的审批行为得不到通过，在很大程度上避免人为操纵的干扰。

金融监管最终还取决于金融监管的激励约束机制建设。2017年的金融工作会议强调了金融监管的问责制度，“金融管理部门要努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围”。从2017年以来大量的监管处罚案件就是明显的效果。在责任大、要求高的背景下，要想取得可持续的监管效果还得靠良好的激励机制来吸引留住人才吸引人才。金融监管部门是专业性技术性很强的部门，监管人员不仅应当有与能力相称的薪酬水平，而且要有一个有别于官僚机构的晋升通道。

未竟之路

这一轮金融管理体系改革中不断传达了一个理念，一切金融活动都应持牌经营，即强调金融监管的全覆盖性。这就要求对哪些交易和行为被认定是金融行为，属于哪个金融子行业的业务进行确认，这就需要有一定的认定标准、发现机制和處理手段。长期以来，金融管理部门往往监管的只是获得特许权的机构，而对未批准的金融行为则不太关注，除非造成重大风险的非法集资活动。然而，近年来借助于互联网平台和其他科技手段，涌现了实际从事金融业务的机构或平台，却没有纳入监管范围。还有一些事实上是金融业务，却由于管理机构不同而不被认为是金融业务，也未被纳入金融监管。如融资租赁，运作模式与金融租赁没有区别，只不过就是行业主管不同而被分为两个行业。此外，典当业本质上是金融业，但也在商务部门主管。这两大类业务的性质如何界定，是否需要交由金融管理部门来监管？这些需要厘清。

按照本次党和国家机构调整的原则，即相同职能的工作尽量合并。从这个角度来看，未来债券市场统一管理将成趋势。然而，关于债券市场管理职能整合却未在机构改革方案中提及。中国的债券市场是一个发改委、证监会和央行三个部门各自主导的分割市场。这一问题，曾经议论过多次，试图统一，却囿于部门利益未能成功。

总之，这些跨部门、跨行业的问题，应当在中央深改委这个层面加以解决，否则金融监管协调体系建设还是留有尾巴。

还有一个问题即中央与地方权力的分割问题。最近十多年来，地方金融办或地方金融工作局在省级、地市级甚至县级的成立表明地方政府对金融管理事务很有兴趣。地方金融局或金融办最初是从发展金融产业出发，成为连接金融机构与当地企业的桥梁，到后来获得了小贷公司、担保公司以及称为金融信息中心的各类互联网金融平台牌照以及其他金融交易平台牌照发放的权力（如泛亚交易所就是云南金融办的推动下做起来的）。地方金融办的监管能力普遍不强，角色定位不太清晰，那么，地方金融办在未来金融管理架构中扮演什么角色可能还需要进一步确认。

（作者系外交学院国际金融系主任、国际金融研究中心主任）