习近平党内法规制度建设思想的三重理论贡献

[摘要]习近平党内法规制度建设思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，其理论贡献主要有：价值层面阐明了加强党内法规制度建设的价值要义；原则层面确立了加强党内法规制度建设的基本遵循；实践层面提出了推动党内法规制度有效实施的系列举措。实践表明，在习近平总书记关于党内法规制度建设创新思想的引领下，党的十八大以来中国共产党党内法规制度建设呈现出了前所未有的新局面，并对促进制度治党、依规治党，推进国家治理体系和治理能力现代化产生了积极而深远的影响。

[关键词]党内法规制度；建设思想；理论贡献

[中图分类号]D260.6 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2018）04—0016—04

[作者简介]沈孝鹏，男，武汉大学马克思主义学院博士研究生，研究方向：马克思主义中国化。

党的十八大以来，在全面从严治党实践中，以习近平为核心的党中央高度重视党内法规制度建设问题，并将其摆在了前所未有的历史高度。五年多来，习近平总书记就此发表了多篇文章讲话，做出过很多指示批示，形成了系统的党内法规制度建设思想，构成了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。从理论形成和发展的视角看，习近平党内法规制度建设的思想既同毛泽东党内法规制度建设思想，邓小平、江泽民、胡锦涛党内法规制度建设理论一脉相承，同时又从价值意蕴、基本遵循和实践要求三个方面作出了重要理论贡献。

一、价值层面：阐明了加强党内法规制度建设的价值要义

长期以来，理论界和学术界多是在较为狭隘的党建视域中审视党内法规，因此对其价值内涵认识并不清晰。党的十八大后，习近平总书记摒弃这一认知传统，并从管党治党、治国理政两个向度对加强党内法规制度建设的价值要义进行了重新定位，作出了深刻阐释。

首先，将党内法规制度建设上升到全面从严治党长远之策、根本之策的高度。2016年12月，在就加强党内法规制度建设作出的重要指示中，习近平总书记明确指出“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”[1]。将党内法规制度建设上升到全面从严治党长远之策、根本之策的高度，主要应是基于以下两个方面的考量：一是加强党内法规制度建设能有效解决党自身面临的突出问题。现阶段，党自身面临的问题表现在多个方面，但其中最突出的应是严重的腐败问题。就此，习近平总书记指出：“党面临的最大风险和挑战是来自党内的腐败和不正之风”[2]，“如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国”[3]。反对和遏制腐败，需坚守高线，发挥理想信念的滋养和引领作用，但根本上还是要靠法规制度约束。对此，习近平总书记强调：“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性”“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度”[4]。二是加强党内法规制度建设有助于实现全面从严治党的深层战略目标。解决党自身面临的突出问题，是全面从严治党的重要指向，但并非终极追求。作为一种战略性抉择，全面从严治党理应内含实现管党治党模式的转型和优化，塑造政党治理新格局的深意。而从政党政治发展的一般规律看，这种政党治理新格局的基本要求和显著标志之一就是实现管党治党的制度化、规范化和常态化，这和加强党内法规制度建设密不可分。因此，推进全面从严治党不断向纵深发展，并最终达致塑造管党治党新格局的深层目标必须不断加强党内法规制度建设。

其次，将党内法规制度建设置于全面依法治国重要保障的地位。从管党治党层面说，党内法规制度建设是全面从严治党的治本之策，但从实现国家治理现代化的全局视角看，习近平总书记又特别强调其对全面依法治国的重要保障作用，这就从纵深方向拓展和深化了加强党内法规制度建设的战略要义。将党内法规制度建设置于全面依法治国重要保障的地位，主要也是基于两个方面的考量。其一是规范党的领导和执政行为，建设法治型执政党，为全面依法治国提供坚强领导核心。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，因此推进全面依法治国必须坚持党的领导，离开党的领导的保证，全面依法治国就会成为无源之水、无本之木，这一点可以说在全社会已经取得了广泛的共识。在坚持党的领导的同时，全面依法治国也必然要求要不断改善党的领导，即要规范党的领导和执政行为，建设法治型执政党。立足于现实来看，做到这一点不能也不应只依赖国家法律，而是必须充分发挥党内法规的特长和优势，这也是党内法规制度建设对全面依法治国保障作用最主要和直接的显现。其二是在某些环节和领域，党内法规事实上能够发挥比国家法律更为关键的作用。比如，在干部选拔任用问题上，《党政领导干部选拔任用工作条例》《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》等党内法规的作用就是任何一部国家法律无可替代的。其实，这也十八届四中全会将党内法规体系纳入到中国特色社会主义法治体系范畴的重要缘由和深意所在。总之，从以上两个层面看，加强党内法规制度建设对全面推进依法治国都不可或缺，是全面依法治国方略顺利推进和实施重要保障。

二、原则层面：确立加强党内法规制度建设的基本遵循

加強党内法规制度建设必须遵循党规自身发展规律，坚持正确的发展方向和原则。党的十八大以来，在党内法规制度建设实践中，习近平总书记特别强调要坚持党章统领地位，坚持党规严于国法，注重顶层设计和整体规划，体现德规并举，这就为加强党内法规制度建设确立了基本遵循。

首先，坚持党章统领地位。党章是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。《中国共产党党内法规制定条例》第四条规定，党章主要是对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党的权利和党员义务、党的纪律等作根本规定，其他党规则分别就相关方面作基本、全面和具体规定。因此，加强党内法规制度建设必须坚持党章统领地位。就此，习近平总书记指出：“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据”[4]，“要坚持以党章为根本遵循，用严密的纪律维护党章权威，党章是党的根本大法，全面从严治党首先要尊崇党章”[5]。具体看，坚持党章统领地位，需做到以下三点：一是学习党章，增强党章意识；二是细化党章的相关规定；三是维护党章最高效力，不与党章相违背、相抵触。

其次，坚持党规严于国法。党内法规与国家法律是我国政治生活中的两条规范系统，正确处理二者关系是党内法规和国家法治建设工作正常发展的必要前提。2015年，在中央政治局常委会议审议巡视工作条例修订稿时，习近平总书记指出：“党的性质、宗旨都决定了纪严于法、纪在法前。要把党的纪律和规矩挺在前面，用纪律和规矩管住大多数，使所有党员干部严格遵守党规党纪、模范遵守法律法规”[6]。这就为加强党内法规制度建设确立了又一重要遵循。坚持党规严于国法，具有重要意义：一是能够体现和彰显党的先进性本色。中国共产党是先进的马克思主义政党，党的先进性决定了必须以更高的标准、更严的要求规范党组织的工作、活动和党员的行为。也就是说，除严格遵守国家宪法法律外，各级党组织和全体党员都还必须受到更为严格的党规党纪约束。二是能够为党内法规提供存在的土壤和空间。当前，在我国法律体系已比较完备的情形下，之所以还需不断加强党内法规制度建设，就是因为党内法规严于国家法律，能够在规诫权力运行等层面发挥更加及时有效的作用。如果背离这一要求，党内法规制度就可能会逐步丧失存在的合理性和空间。

第三，注重顶层设计和整体规划。在长期以来的党内法规制度建设实践中，顶层设计和整体规划一直都较为缺乏，由此导致头痛医头、脚痛医脚式的应急性立规多有出现。党的十八大以来，习近平总书记强调要坚持宏观思考、整体规划，做到系统完备、衔接配套，提升法规制度的整体和长期效应。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》的颁布实施，就是注重党内法规制度建设顶层设计和整体规划的重要举措和具体表现，两份规划都从宏观和微观两个层面对未来几年党内法规制度建设进行了整体部署，既确立了党内法规制度建设的中长期目标，又确定了近期需要制定、修订、健全、完善的重点法规项目，为早日建成系统完备的党内法规制度体系提供了重要指引，打下了坚实的基础。

第四，体现德规并举。从一般意义上说，法律和道德是社会两种基本控制力量，其中法律着眼调整人们的外部关系，而道德则侧重支配人们的内心动机，二者间存在某些差异。但法律与道德又非截然对立，博登海默曾指出“道德的目的，从其社会意义上来看，就是要通过减小过分自私的影响范围、减少对他人的有害行为、消除两败俱伤的争斗以及社会生活中其他潜在的分裂力量而加强社会和谐，上述各种目的与法律安排的目的绝非毫不相干”[5]。中国共产党既是一个有着崇高理想的先锋队组织，也是一个有着严明纪律的整体，因此，调整党内行为关系，更需同时发挥理想信念和党纪党规的引领和约束作用，实现二者同频共振、同向发力。就此，习近平总书记强调：“全面从严治党，必然要求依规治党与以德治党紧密结合。道德使人向善，是纪律的必要前提和基础；纪律用来惩恶，是道德的坚强后盾和保障。”[7]坚持依规治党和以德治党紧密结合，体现德规并举，反映了全面从严治党的基本要求，体现了党内法规制度建设的新鲜经验，是加强党内法规制度建设必须坚持的又一重要遵循。

三、实践层面：提出推动党内法规制度实施的系列举措

党内法规执行和实施是党内法规制度建设的生命，也是今后进一步加强党内法规制度建设必须着力解决的重点问题。习近平总书记指出：“现在我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行。”[8]为此，习近平总书记强调要使纪律成为真正带电的高压线，防止牛栏关猫，防止党规党纪成为橡皮泥、稻草人、纸老虎。概而言之，十八大以来，为不断增强党内法规制度执行力，以习近平同志为核心的党中央从健全完善党内法规制度体系、加强法规制度执行监督、发挥领导干部模范带头作用、营造良好的法规执行环境等层面进行了有益探索。

第一，健全完善党内法规制度体系。健全完善党内法规制度体系，是推动党内法规制度有效实施的基础。一是加强了党内法规制定工作。五年多来，通过颁布实施《中国共产党党组工作条例（试行）》《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》等多部全新法规，有效填补了党规制度的空白，缓解了党内法规缺位问题，具有重要意义。二是加强了党内法规修订工作。习近平总书记指出：“党的纪律规定要根据形势和党的建设需要不断完善，确保系统配套、务实管用，防止脱离实际、内容模糊不清、滞后于实践。”[9]实际上，相较于党内法规制定，在党内法规制度体系雏形初现的情况下，党内法规修订工作理应处于更加重要位置。事实也是如此，党的十八大以来颁布实施的90余部党规中，基于修订而成的确已占有较大比例。三是加强了党内法规清理工作。十八大后，经过两轮清理，共有一千余部党内法规和规范性文件被宣布废止和失效，缓解了党内法规内部存在的“四不”问题，增强了党规的系统性和权威性。

第二，加强党内法规制度执行监督。加强党内法规制度执行监督，是推动党内法规制度有效实施的保障。习近平总书记指出：“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常督查和专项检查，要用监督传递压力，用压力推动落实。”[10]党的十八大以来，围绕不断加强党内法规制度执行监督，进行了多方探索，其中有两项特别值得关注：一是改进巡视工作，逐步实现巡视监督的全覆盖。五年多来，通过开展专项巡视和机动巡视，探索实行“回头看”等体制机制创新，巡视制度发挥了重要作用，为党规制度落实，为推进全面从严治党提供了有力支撑。二是深化党的纪律检查体制改革。提出“两个责任”，强调落实纪委监督职责的同时，还必须落实党委的主体责任，同时还提出聚焦监督执纪问责，转变执纪方式，按照十八届中央纪委三次全会提出的“三转”要求，实践监督执纪的“四种形态”，在实现党内监督执纪方式法治化的进程中不断取得新的成果，为不断增强党规制度执行力提供了重要保障。

第三，发挥领导领导干部的模范带头作用。抓住领导干部这一“关键少数”，发挥其在党内法规制度执行中的模范带头作用，是推动党内法规制度有效实施的关键环节。习近平总书记指出：“从严治党，关键是抓住领导干部这个‘关键少数，从严管好各级领导干部”，“越是领导干部，越是主要领导干部，越要自觉增强法规制度意识，以身作则，以上率下，尤其要善于依法规制度谋事、依法规制度管人、依法规制度用权，自觉维护法规制度的严肃性和权威性”[11]。以落实八项规定为例，习近平总书记反复强调落实八项规定要求，改进党的工作作风，首先就要从中央政治局做起，中央政治局从他本人做起。可以看到通过以上率下，率先垂范，八项规定的各项要求基本都落到了实处，党的作风建设取得了重要进展。

第四，营造良好的法规制度执行环境。营造良好的法规制度执行环境，是推动党内法规制度有效实施必然要求。习近平總书记强调：“各级党组织要把严守纪律、严明规矩放到重要位置来抓，努力在全党营造守纪律，讲规矩的氛围。”[12]为此，一是加强了党内法规的公开力度。中央要求所有党内法规能公开的就不定密，能解密的就及时公开，这就大大增强了法规的透明度，使之更加便于遵照、理解和执行。二是加强了党内法规制度的教育和宣传，增强了党员干部的法规制度意识。三是严肃了党内政治生活，净化了党内政治生态。总之是通过多措并举、多策并用，优化了党内法规制度执行环境，培厚了不断增强党内法规制度执行力的土壤。

参考文献：

[1]习近平就加强党内法规制度建设作出重要指示强调坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设[N].人民日报，2016-12-25（001）.

[2][3]习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[Z].北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015.

[4][5][6][7][8][9][10][11][12]习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[Z].北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016.

[13]习近平.认真学习党章严格遵守党章[J].求是，2012（23）.

[14][美]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译，北京：中国政法大学出版社，1998：388.

责任编辑：杨建平