国家治理体系视角下《校企合作促进办法》的解读与实施

郝晓云 张国祥

摘 要：新时代国家治理体系和治理能力现代化建设背景下出台的《职业学校校企合作促进办法》，其协商治理思想根源于具有中国特色的社会主义协商民主理论，具体表现为政府推动校企合作协商治理。其思想从宏观层面上的政府、行业、企业、学校和微观层面上的政府、行业、企业、学校每三个主体组合而成协商治理体系在《办法》中得以体现。以政府推动校企合作协商治理思想指导《办法》贯彻实施，有助于校企合作深度发展。

关键词：现代职业教育；校企合作；校企合作促进办法；社会主义协商民主理论；协商治理

作者简介：郝晓云，女，助理研究员，主要研究方向为职业教育；张国祥，男，副教授，硕士，主要研究方向为职业教育。

中图分类号： G710 文献标识码： A 文章编号：1674-7747（2018）18-0005-05

《职业学校校企合作促进办法》[1]（以下简称《办法》）的出台引起了职业教育界廣泛关注。姜大源[2]从人力资源供给侧改革角度，在宏、中、微三个层次上就《办法》对发展职业教育学的意义进行了解读；石伟平等人[3]从规范化治理等六个方面阐述了《办法》促进校企合作发展的意义；刘晓等人[4]也就《办法》强化企业参与校企合作社会责任的意义做了阐释；谢维和[5]通过对党的十八大以来职业教育政策的梳理，指出：“校企合作已从过去的政府主导转变为政府推动，这一转变是国家治理体系和治理能力现代化在职业教育的具体体现”；和震[6]建议“要从建立现代职业教育治理体系的高度，开展职业教育校企合作制度顶层设计”。总之，《办法》的理解与实施需要植根于新时代国家治理体系建设背景中，从具有中国特色的治理理论视角诠释《办法》，挖掘《办法》校企合作治理思想，有助于《办法》规范化地指导校企合作实践。

一、诠释《办法》理论基础

孙长远等人[7]在总结现代职业教育治理体系研究成果时指出：“在众多成果中，‘协商治理说颇为流行，并提出了‘政府主导说”。由此，形成了现代职业教育协商治理模式的“政府主导”说[7]和“主体平等”说[8]两种观点。前者认为：“政府在职业教育治理中的主导地位是不容质疑的”；而后者认为：“参与职业教育治理的各主体地位是平等的”，其理论来源是西方协商民主理论。前者异于后者的原因是“多元主体平等性是不适合我国国情的‘悖论”[7]，但未给出深入的理论基础解释。就西方职业教育治理经验而言，多党单一制国家容易形成国家层面统合，建立起以学校为主、培养产业特定技能的职业教育系统；多党联邦制国家易形成行业层面统合，建立起培养企业特定技能的学徒制系统；两党制国家易于形成多元主义，以培养通用技能为主，并被纳入普通教育体系。[9]这也就是说，西方协商民主理论对职业教育治理的影响取决于各国的政治体制，而非千篇一律。由此，只有将协商民主理论与本国政治体制相结合，即将职业教育治理植根于该国政治体制背景之中，才能最大地发挥职业教育治理效度。

西方国家治理体系有其自己的政治体制根源，产生了以主体平等性为特征的西方协商民主理论；同样中国国家治理体系建设也有其自己的政治体制特征背景，并产生了具有中国特色的社会主义协商民主理论（以下简称“社会主义协商民主理论”）。社会主义协商民主理论与西方协商民主理论的根本区别在于中国共产党或政府在协商过程中处于主导地位。[10]也正是如此，中国国家治理有其独特优势，并为世界提供了国家治理“中国智慧”和“中国方案”。[11]

由此可见，职业教育治理的“主体平等”说和“政府主导”说之间区别在于二者的理论基础不同：前者是西方协商民主理论，后者是社会主义协商民主理论。无论政府推动[5]、还是政府主导[7]都强调政府在职业教育协商治理中的“领导”地位，“领导”地位是靠政策、法规制度来保证的，而非行政权力，理论背景都是社会主义民主协商理论。但“政府推动”较“政府主导”相比：更具动态意义、直接来源于《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《决定》）[12]、避免“将‘政府主导误解为‘行政主导”[13]，重归政府管理思维误区。为此，笔者认为，政府推动“协商治理”（以下简称“协商治理”）是新时代校企合作最佳治理思想，并且《办法》应蕴含着其内涵。

二、《办法》协商治理思想

根据政府主导社会治理理论[14]及职业教育协商治理思想[7]，构建图1所示的政府推动校企合作协商治理运行机理，以揭示《办法》协商治理思想。图1中由行业、企业、学校三个顶点及中心位置政府所构成的正三角形表明：政府、行业、企业以及学校形成了一个校企合作协商治理动态网络，四者缺一不可；在网络中，行业、企业、学校的地位是平等的，而政府起到宏观协调、主导推动作用。图1中的外三角形Ⅰ（由行业、企业、学校构

成）主要从宏观层面上理解《办法》协商治理思想；由学校、行业、企业与政府之间各三项组合而成的内三角形Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ从微观层面上解释政府与行业、企业、学校之间的具体协商治理关系。

（一）协商治理基本思想

《办法》明确指出：“为了彻底贯彻落实党的十九大精神（以下简称“精神”）和《决定》而制定《办法》[1]，落实精神不只仅仅是落实精神中的职业教育内容，更重要的是落实国家体制机制改革精神，以指导校企合作体制机制改革。党的十九大报告提出：“要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共治共享的社会治理格局”[15]，这就为《办法》的校企合作治理思想奠定了党的方针政策基础和构建校企合作协商治理体系奠定了方法论。以此为原则，《决定》的“政府推动、市场引导”的加快发展现代职业教育基本原则[12]落实到《办法》中就形成了“校企合作实行校企主导、政府推动、行业指导、学校企业双主体实施的合作机制”[1]的促进校企合作发展的总则。汉语词典对“主导”的解释：（1）主导的并且引导事物向某个方向发展的；（2）起主导作用的事物。[16]那么，总则中的“校企主导”是指那个含义呢？总则对校企合作的定义是“职业学校和企业通过共同育人、合作研究、共建机构、共享资源等方式实施的合作活动”。[1]根据校企共同体理论[17]，校企合作理想目标是形成校企共同体，在共同体内育人。《办法》促进措施要求：“国家发展改革委、教育部会同人力资源社会保障部、工业和信息化部、财政部等部门建立工作协调机制，鼓励省级人民政府开展产教融合型企业建设试点”[1]，则校企共同体其实就是试点建设的“产教融合型企业”，其具体建设保障措施是“国务院相关部门和地方各级人民政府应当建立健全校企合作的促进支持政策、服务平台和保障机制”。[1]德国《职业教育法》中也有一个“教育企业”概念，其是指具有办学资格的企业。[18]“教育企业”的存在说明并非德国所有企业都具有职业教育资格，只有符合职业教育资质、获得审批的企业才可以承担职业教育。教育企业在承担社会教育责任的同时，也享受着国家关于职业教育的优惠政策。教育企业的出现，一是意味着“教育机构”由学校扩展至企业，从而大大扩展了“教育机构”的内涵与外延；二是对企业参与校企合作资格进行了规范管理。由此可见，“产教融合型企业”与“教育企业”具有相同内涵，或者说，“教育企业”就是“产教融合型企业”的发展蓝本。故此，总则中的“校企主导”是“主导”的第一层含义，即“产教融合型企业”是校企合作发展的主导方向。也就是说，校企主导是为校企合作指明了发展方向（建成产教融合型企业），而不是以“学校和企业”作为办学实体领导、指挥校企合作；政府以支持政策等措施推动“产教融合型企业”建设，政府是校企合作发展（建设产教融合型企业）的领导力量，即“主导”的第二层含义。尽管德国职业教育很注重行业组织在校企合作中的重要作用，但德国政府在用法律的手段来管理职业教育、用政策的手段来推进职业教育、用制度的手段来促进职业教育及用科学的手段来发展职业教育四个方面起到主导作用，推动职业教育发展。[19]《办法》内的支持政策、服务平台和保障机制与德国促进职业教育发展手段具有一脉相通之处，则《办法》已确定了校企合作的政府主导地位。此外，《办法》是依据《精神》而制定的，政府在推动校企合作进程中的主导地位是与新时代我国遵循社会主义协商民主理论建设国家治理体系的政府主导地位相一致的，如将“校企主导”理解为学校和企业是推动校企合作发展的领导力量，与《精神》要求也有失偏颇。因此，推动校企合作主导力量只能是政府，而非其它。

《办法》印发通知中“教育部会同国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、国家税务总局制定了《办法》”。[1]《办法》中“职业学校和企业开展合作，应当通过平等协商签订合作协议”[1]等一系列校企合作实施细则都建议校企双方或多方协商解决校企合作中的问题。由此可见，从《办法》内容制定到实施都需要校企合作相关利益主体协商而定。

上述分析表明，《办法》中包含了政府主导推动校企合作协商治理思想。位于正三角形I中心位置的政府以支持政策、服务和保障机制等方式主导推动行业、企业、学校协同参与“产教融合型企业”建设，实现校企协同育人，行业、学校及企业在校企合作育人中各行其责。总则仅仅给校企合作协商治理实践提供了总体指导，原则性的指导思想还需要在参与校企合作的主体之间互动中才能实现，其互动的政策规范措施具体体现在《办法》的合作形式、促进措施及监督检查中。

（二） 政府、行业、企业协商治理

大力发展职业教育基本原则是政府推动、市场引导[12]，即职业教育发展是以市场为导向的，介于政府与市场之间的行业组织在政府职业教育职能转型中起到至关重要作用。[20]以同一行业共同的利益为目的，以为同行企业提供各种服务为对象，以政府监督下的自主行为为准则， 以非官方机构的民间活动为方式的非营利性行业组织[21]的内涵为图1中三角形Ⅱ所示的政府、行业、企业协商治理关系解释奠定了理论基础。其三者关系进一步理解是：企业以自愿或强制形式加入行业组织；行业组织是企业利益的维护者，争取有利于企业的校企合作的政策法规和管理条例，把政府对校企合作的倡导和支持落实到具体操作层面上；行业组织承担着政府对企业履行参与职业教育社会责任的监督、服务职能；政府通过政策、法律制度对行业企业进行管理。《办法》中规定了行业组织代替政府承担统筹、指导和推动本行业的校企合作[1]、配合政府教育行政部门对企业的校企合作行为进行监督[1]等职能。这些职能可通过行业职业教育教学指导委员会（以下简称“行指委”）[20]的职责具体化指导性实施。行指委是受教育部委托，由行业主管部门或行业组织牵头组建和管理，对相关行业职业教育教学工作进行研究、咨询、指导和服务的专家组织，同时也是指导本行业职业教育与培训工作的专家组织。教育部规定行指委的主要职责是分析产业结构升级对职业岗位变化和人才需求的影响，提出人才培养标准；指导推进本行业的校企合作；指导推进职业教师到企业实践；推进实施“双证书”制度；研究教学标准、对专业设置、教学计划制定、课程开发、教材建设提出建议；监督校企合作效果等。[20]由此，教育部对行指委指导范围的规定为行业组织落实《办法》中规定的其职责提供了技术操作层面上的指南。在德国《职业教育法》中教育企业的主管机构是全国性的行业组织，其咨询机构为全国性行业组织所设的职业教育委员会，而主管部门（执法部门）联邦教育与研究部和联邦经济与劳动部。[18]德国的行业组织在职业教育中的作用有三个方面：（1）为政府、企业、学校提供决策咨询；（2）间接行使政府职能；（3）监督企业、学校职业教育。[22]综合我国行指委和德国行业组织在校企合作中的职能可知，行业组织作为政府与企业之间的纽带和桥梁，其指导作用有两个方面：（1）为政府制定职业教育政策提供指导性建议；（2）依据职业教育政策，可操作性地指导企业怎样开展校企合作和落实政府倡导、支持政策。这就构成了政府、行业、企业协商治理关系。

（三）政府、行业、学校协商治理

职业教育的职业性要求学校要按照工作过程开展育人活动，以企业生产过程来组织教学内容，这些教学内容制定正是教育部规定的行指委职能[20]，即《办法》中合作形式具体细则[1]实施的指导性框架不是由学校和企业来制定的，而是由行指委来编制的。我国卓越工程师培养计划标准体系[23]形成经验也说明了这一点：其体系由通用标准、行业标准及学校标准三个层面构成。通用标准是国家对各行各业各种类型卓越工程师培养宏观上提出的基本质量要求，是制定行业标准和学校标准的宏观指导性标准；行业标准是卓越工程师培养必须达到的中观要求，它不仅是通用标准的具体化，还应体现专业特点和行业要求，由行指委根据通用标准和行业特点制定；学校标准是在通用标准的指导下，以行业标准为基础制定的各校卓越工程师培养的可操作性标准。从德国的职业教育教学计划制定经验上看，德国职业学校教学计划是在联邦政府文化部长联席会议统一制订的框架教学计划基础上，由各州文化部下属的学校发展研究院，组织专家、职业学校优秀教师组成的团队负责开发，各州州长或文化部部长签发，各州可具有自身特色。各职业学校严格按照教学计划确定本校教学大纲、教学任务等并组织实施。[24]无论我国卓越工程师培养计划标准和行指委职能、还是德国教学计划制定都表明：学校教学课程内容的制定并不是学校和企业两者毫无指导下简单合作开发的，而是在国家、行业标准（框架）指导下实施的。由此可见，教学内容作为人才培养的载体，是由政府宏观观、行业中层观、学校微观观三观构成的。学校教学内容所提出的要求要包容行业标准、行业标准又要包容国家通用标准。这就构成了图1中三角形Ⅲ所示的、以教学内容（标准）为载体的国家、行业、学校校企合作协商治理思想。

（四）政府、企业、学校协商治理

《办法》中明确指出“学校企业双主体实施校企合作”要求，并详细给出了合作形式、促进措施及检查督导机制[1]，《办法》即突出强调了企业参与校企合作的社会责任[4]，也规范了企业怎样参与校企合作。[3]政府通过《办法》等系列支持政策、服务平台和保障机制“组合拳”，以行业组织指导为中介，推动校企合作深度发展，最终目标是建成产教融合型企业，即产教深度融合、校企合作长效机制建设的理想结果和校企合作努力方向。这就构成了图1中三角形Ⅳ所示的政府、企业、学校协商治理关系。

总之，新时代国家治理体系和治理能力现代化建设背景下颁布的《办法》体现了协商治理思想，其思想根源于社会主义协商民主理论。在明确政府、行业、企业及学校参与校企合作意义基础上，應突出政府主导推动作用，主导推动作用是通过《办法》等系列政策“组合拳”提供的支持政策、服务平台和保障机制等治理措施来保证的。政府推动的校企合作协商治理，不但根源于中国政治体制，也是新时代校企合作最佳治理模式，以此模式实施《办法》更符合国情。

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