“票决制”的创新和实践价值

沈仁研

“民生实事项目人大代表票决制”是指政府在广泛征求人民群众意见建议的基础上提出民生实事候选项目，经同级人大代表在本级人民代表大会会议期间以投票表決方式差额决定正式项目，交由政府组织实施，并接受代表和人民群众监督的制度。

经过探索，今年浙江省11个设区市、89个县（市、区）以及907个乡镇都在人代会上实施了票决制，票决通过项目6575个。在重庆市，沙坪坝区和梁平区人大也在部分乡镇人代会上探索实施了民生实事票决制。

票决制是以人民为中心的生动实践

票决制实施分为征集、初定，审议、票决，监督、评估三个阶段六个环节，由政府主导项目征集，通过人大途径征集的代表意见建议最终归集到政府。政府筛选形成候选项目，经过党委常委会、人大常委会讨论审议后，提交同级人民代表大会。经代表审议和票决后确定正式项目，由政府组织实施，人大常委会组织代表开展视察、检查等活动，年中听取项目进展情况，年终开展绩效评估和满意度测评，形成一个闭环。

虽然票决项目只是政府财政投入民生领域的一部分，但“钱怎么花、花在哪里最紧要”还是应该由人民群众说了算。特别要抓住群众关切的“关键小事”，通过代表票决充分吸收人民群众的意见建议，使民生实事项目由“政府部门自己定自己办”转变为“群众提、代表决、政府办、人大评”，实现政府决策与群众需求的精准对接、高度融合，真正把人民群众所需、所盼、所忧之事办好，更加广泛、更多层次地满足人民群众的美好生活需要，使群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

把握票决制的实现路径，就是以人民民主的方式实现善治。党的十九大报告提出，要坚持人民当家作主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。票决制巧妙地将民生实事项目的选定、决议、监督、评价等诸多环节引入到人民代表大会制度轨道上来，充分发挥人民代表大会这一民主主渠道作用，是以“看得见、摸得着、可参与”的方式诠释最广泛、最真实、最管用的社会主义民主真谛。票决制既有国家权力机关实行票决民主的内涵，又兼容社会主义协商民主的优势，把票决结果的刚性与协商过程的柔性很好地结合起来，从而扩大公民有序政治参与，实现由“为民做主”向“由民做主”转变。

从项目的征集、初定，到代表审议、票决，再到项目实施的监督、评估，人大代表自始至终参与其中；人民群众通过人大代表会前走访、参与意见征集、公告票决结果、公示项目进展情况，增进对民生实事的知晓度和参与度，有助于形成政府、干部和群众同心合力、创业干事的良好氛围。

票决制是行使人大职权的有效载体

党的十九大报告提出，要健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。票决制始终立足于人大法定职能，把行使决定权和监督权有机结合起来，充分发挥人大代表作用，是新时代健全人民当家作主制度体系的有益探索，是做实人大决定工作、做深监督工作、做活代表工作的重要抓手。

票决制以人大行使决定权的方式赋予民生实事项目以法定效力。中央明确要求，各级人大要从实际出发，讨论决定本行政区域内加强民主法治建设的重大举措以及城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目等重大事项。

从票决制工作的本质属性看，它是人大行使重大事项讨论决定权的一种形式，对政府拟实施的重大民生工程票决形成决议决定的方式予以确认，赋予相应的法定效力。

票决制很好地解决了人大决定权使用频率过低、范围过于宽泛等矛盾，使人大决定重大事项更加具体化，突出了对政府承诺事项的执行力约束。当然，票决不是简单非此即彼的排斥关系，票决制要体现“好中选优”的理念。

票决制强化了人大依法监督、精准监督、有效监督的权威性。票决制名为票决，然而票决出民生实事只是程序上完成项目确定，要真正落地见效，重中之重是做好“实施篇”的文章。坚持“把好事办实、把实事办好”的目标导向，立足于强化人大对政府权力运行的监督制约，赋予人大监督更加丰富的法治内涵、实践价值和社会效应，避免那些华而不实、劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”。把握好人大监督覆盖面广与监督力量有限的矛盾，选取民生实事开展监督，以小博大，精准发力，达到“四两拨千斤”之功效。

同时，民生实事项目是计划预算的重要组成部分，通过对票决项目的跟踪监督，深化财政预决算审查监督，强化政府性资金的使用绩效管理，拓宽人大代表和人民群众参与管好“钱袋子”的途径，让有限的财力发挥出更好的社会效益。民生实事不一定要选取那些投资量大的建设工程，要坚持量力而行、尽力而为，一些群众普遍关心的带有管理性质的事项也要积极关注。如有的县为解决停车难、乱占道问题，推动相关部门划定公共车位，花钱不多但百姓很受益。

票决制有效激发人大代表依法履职、主动履职、常态化履职的热情。通过票决前的广泛征集、票决中的充分审议、票决后的跟踪监督，人大代表发挥着密切联系人民群众的优势作用，在政府与群众之间架起桥梁纽带，扩大了人民群众对民生实事项目的参与度，提高了人民群众对代表履职的认可度。

票决制也为代表闭会期间有效履职搭建了平台，使代表活动有了实质性载体，人大代表更加自觉当好项目的“调研员”“监督员”“宣传员”，履职方式由“虚”转“实”，代表履职热情进一步激发。

票决制是完善基层治理体系的重要途径

党的十九大报告提出，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。基层的实践表明，发挥人民代表大会制度作为坚持三者有机统一的根本政治制度的优势作用，必须不断创新载体、优化平台、拓宽渠道，与时俱进推动人民代表大会制度在基层的实践创新和深化落实。票决制正是承载着这样的功能，把三者有机统一于基层民主政治实践，不断完善基层民主政治制度，推进基层治理体系和治理能力现代化。

以坚持党的领导为根本，确保票决制工作方向。从各地实践看，建立党委统筹协调、人大监督推动、政府组织实施的工作机制，对于推进票决制顺利实施具有重要的牵引作用。党委要经常听取人大、政府及有关部门实施情况汇报，全面统筹、全程把关，及时解决票决制实施中遇到的重大问题。成立由党委牵头，人大、政府及相关部门参与的领导小组，加强沟通协调和工作落实，从体制机制上确保在党委的领导下开展票决制工作。实践证明，把党的领导贯彻落实到票决制实施的全过程各方面，才能保证票决制工作的正确方向。

以共建共治共享为导向深化票决制工作。票决制依托人民代表大会制度平台，发挥人大代表和人民群众在民主协商、民主决策、民主管理、民主监督方面的作用，实现政府治理和社会参与、群众自治的良性互动。发挥票决制这一基层民主实践载体优势作用，一方面，必须加大对票决制工作的宣传动员，让更多人大代表和人民群众参与项目选定和实施监督，保证人民在日常政治生活中享有广泛持续深入参与的权利。另一方面，基层人大要围绕民生实事开好每年人代会和组织闭会期间代表活动，把决定和监督工作做深做实，集中精力履行法定职责。随着城市化进程的不断推进，乡镇改为街道的比例不断提高，如何在街道层面推行民生实事项目实施显得尤为迫切。要加快总结提炼各地街道的经验做法，完善制度规范，弥补街道一级没有人民代表大会的缺陷，扩大街道居民的民主参与途径，把民生实事在街道层面办实办好。实践证明，随着社会治理重心向基层下移，票决制作为县乡治理模式创新的探索实践，在建立多元主体合作、多种方式并举、多类资源联动的共治体系，打造共建共治共享的社会治理格局中，发挥着越来越重要的作用。

以提升基层治理法治化水平为目标进一步拓展票决制工作的实践内涵。基层治理是国家治理的基石，推进基层治理现代化的显著特征就是实现依法治理，构建权力分配合理、职责清晰明确、高效协调运行的基层权力运行机制。票决制贯穿了党委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理念，用法治思维构建新型的基层治理体系，用法治方式规范基层治理主体之间的关系，使党委、人大、政府的角色定位更加明确，职责边界和事权划分更加清晰，有利于解决基层治理主体“缺位”“越位”“错位”的问题。